东营土地利用总体规划.docx

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东营土地利用总体规划

东营市土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

东营市人民政府

0一一年十二月

第一章规划背景

第一节市域概况•

第二节上轮规划实施评价•

第三节土地利用现状•

第四节土地利用面临的机遇与挑战•

第二章战略与目标11

第一节区域发展战略11

第二节土地利用战略12

第三节规划目标14

第三章结构调整与布局优化17

第一节土地利用结构调整17

第二节土地利用布局优化19

第三节土地利用的差别化政策24

第四章区域土地利用调控27

第一节土地利用综合分区27

第二节土地利用功能分区29

第五章农用地保护31

第一节保护目标与要求31

第二节耕地和基本农田保护32

第三节土地整理复垦开发34

第四节其他农用地保护和利用36

第六章建设用地节约集约利用37

第一节调控目标与要求37

第二节加大建设用地节约集约利用力度38

第三节市域建设用地空间管制40

第七章协调土地利用与生态环境保护43

第一节基本原则与要求43

第二节生态用地保护重点区域43

第三节黄河口及湿地生态保育44

第八章中心城区用地增长管理50

第一节中心城区定位与职能50

第二节中心城区用地发展方向50

第三节中心城区用地总体结构51

第四节中心城区控制范围及规模52

第五节中心城区建设用地空间管制52

第九章土地利用重大工程与重点建设项目55

第一节土地利用重大工程55

56

第二节重点建设项目

58

第十章县（区）土地利用调控

第一节基本要求58

第二节各县（区）规划指标调控58

第三节各县（区）土地利用主导方向58

第四节土地节约集约利用调控60

第十一章规划实施保障措施62

第一节强化规划对土地利用的整体控制62

第二节健全规划实施的行政管理制度63

第三节建立健全规划实施利益调节机制64

第四节构建节约集约用地新机制64

66

附表

为了更好地践行科学发展观，贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，加快黄河三角洲高效生态经济区建设步伐，协调好耕地保护和建设用地保障的关系，更好地统筹土地资源的开发、利用、整治和保护，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《山东省土地利用总体规划（2006-2020年）》的要求，对《东营市土地利用总体规划（1996-2010年）》进行修编，制定《东营市土地利用总体规划（2006-2020年）》。

规划编制坚持保护优先、保障发展、优化用地、控制总量、节约集约和环境友好的基本原则，切实落实省级规划下达的各项任务和指标，统筹安排各类各区域用地，促进土地资源的合理利用和高效配置。

本规划以2005年为基期，以2020年为目标年，2010年为近期目标年。

规划范围包括本市全部行政辖区，面积为7923平方公里。

第一章规划背景

第一节市域概况

一、区位与行政区划

东营地处山东半岛与辽东半岛环抱的渤海湾中心，是环渤海经济区与黄河经济带的交汇点，处于连接中原经济区、东北经济区的枢纽位置，是黄河三角洲的中心城市。

境内等级公路通车里程达到8013公里，公路密度达到101公里每百平方公里，居山东省前列；东营机场已开通至北京、上海航线；东营港是国家一类开放港口。

距北京、天津分别为3.5小时和2.5小时里程，与大连海上距离120海里。

全市辖东营、河口2个区，垦利、利津、广饶3个县，24个镇、3个乡、14个街道办事处，88个居民委员会，1777个行政村。

二、资源环境条件

（一）气候条件。

地处中纬度，属暖温带大陆性季风气候。

境内南北气候差异不明显。

多年平均气温12.8摄氏度，无霜期长达206天，可满足农作物的两年三熟生长需要。

年平均降水量555.9毫米，多集中在夏季，占全年降水量的65%。

（二）土地资源条件。

人均土地面积0.45公顷，是全省平均水平的2.7倍；拥有未利用地30.71万公顷，约占全省的20%；黄河平

均每年造陆面积1000多公顷。

沿海防潮大堤的进一步完善，通过吹填造陆可增加土地面积4.67万公顷，是我国东部沿海后备土地资源最多、开发潜力最大的地区。

（三）能源和矿产资源条件。

已探明石油地质储量48.3亿吨，天然气地质储量2295.95亿立方米。

岩盐分布面积1057平方公里，资源储量5882亿吨。

卤水资源储量9.5亿立方米。

地热资源富集，可采热水储量750亿立方米。

（四）淡水资源条件。

可利用淡水资源总量101.52亿立方米，其中当地地表水年可利用量为0.8亿立方米，地下水年平均可开采量为0.85亿立方米。

黄河、小清河、支脉河是客水主要来源，年可利用水量分别为97.8亿立方米、0.71亿立方米和0.36亿立方米。

黄河作为本市主要的淡水客水资源，境内全长138公里，多年入境水量平均为275亿立方米。

2005年，全市已建成大型引黄闸8座，引提黄河水能力达到514立方米/秒，已建成各类平原水库658座，大中型水库19座，一次性蓄水能力达8.31亿立方米，实现了丰蓄枯用，调剂余缺，淡水供给完全能保证和支持黄河三角洲高效生态经济区开发建设。

（五）旅游资源条件。

黄河三角洲国家级自然保护区是我国暖温带最完整、最广阔、最年轻的湿地生态系统，全市已形成黄河口、大油田、大湿地、现代文明、孙武故里等独具特色的旅游资源。

按资源类型可分为四大体系：

一是以黄河口湿地生态为主体的自然景观；二是以石油工业为主的现代工业景观；三是以古齐文化和现代文明的汇聚与交融而形成的历史人文景观；四是以黄河水城为主体的城市建设

景观。

三、经济社会条件

2005年全市总人口为180.50万人，中心城人口60万人。

其中，非农业人口76.75万人，占总人口的42.52%，农业人口103.75万人，占总人口的57.48%；国内生产总值（GDP）1166.14亿元，人均生产总值64907元；财政总收入187.32亿元。

四、城市发展历程

东营市于1983年10月成立，是新兴的石油工业城市，发展历程分为以下三个阶段：

（一）地方经济中心形成阶段。

这一时期持续到1961年石油勘探开发前。

该阶段农业落后，工业基础薄弱，有一些小规模的商品集散中心，经济活动主要集中在县城驻地。

（二）油田生产和生活基地形成阶段。

1961年华八井出现工业油流，标志着胜利油田正式进入开发阶段。

随着油田规模越来越大，大量石油工人从全国各地集聚而来，油田内部分工越来越细，从地质勘探、钻井、采油到油气集输，以及为油田生产服务的交通运输、通讯设施、生活后勤保障等部门逐渐完善。

随着油田的全面开发，城镇网络雏型开始显现。

（三）中心城市形成阶段。

这一时期大致分为两个过程：

1、西城雏形的形成。

随着石油开采规模的进一步扩大，不仅石油产量提高，

各项基础设施也逐步完善。

作为行政指挥中心的西城，形成了集办公、居住、商业、生活服务、交通运输等多种功能为一体的综合区；2、

1983年国务院批准东营为地级市。

设市之初，为适应城市发展的需要，周围一部分地区划归市区，一部分农业人口转为非农业人口，使西城规模进一步扩大，城市发展速度加快。

随着市级行政机关东迁，逐渐形成了以油田各单位为主的西城区和以市行政机关为主的东城区。

第二节上轮规划实施评价

一、上轮规划实施成效

（一）切实保护了基本农田，有效减缓耕地减少速度。

健全了耕地保护制度，完善了耕地保护目标体系，改变了耕地占多补少的局面；基本农田得到切实保护，耕地保有量目标基本实现。

（二）为经济社会发展提供有力保障，土地利用效益显著提高。

上轮规划的实施，对全市经济社会的发展提供了有力的保障。

1996年，全市单位建设用地国内生产总值和单位建设用地工业产值分别为29.22万元/公顷、20.06万元/公顷；2005年分别为103.98万元/公顷、149.11万元/公顷，是1996年的4倍和7倍，土地产出效益显著提高。

（三）土地整理复垦开发积极推进，完成了耕地补充任务。

1997-2005年，通过土地整理复垦开发共补充耕地13459公顷，2005年已接近完成2010年的补充耕地任务。

四）土地生态环境得到显著改善。

1996年全市林地面积占土地总面积的2.97％，2005年末提高到3.01％，土地生态环境得到明显改善。

生态湿地得到了有效保护，1996年全市水面面积55938公顷，2005年末全市水面面积74773公顷，比1996年增加18835公顷。

二、上轮规划存在问题

（一）建设用地控制指标与经济社会发展用地需求矛盾突出，降低了规划实施的效果。

以城镇用地需求为例，上轮规划确定1997-2010年新增城镇用地规模指标为4894公顷，1997-2005年，新增城镇用地规模已达6366公顷，比规划指标多1472公顷。

（二）土地利用规划布局分散，建设用地集聚相对不足，用地布局矛盾比较突出，规划调整比较频繁，影响了规划实施的严肃性和成效。

（三）农村居民点用地比较粗放，规划缩减目标尚未实现。

农村居民点用地面积过大，人均用地和户均用地面积分别高达307平方米/人和996平方米/户。

其中人均用地和户均用地面积最低的广饶县也分别达到205平方米/人和680平方米/户，最高的河口区人均用地和户均用地面积达596平方米/人和1910平方米/户，是全国农村人均建设用地控制指标上限值的4倍左右，造成了农村建设用地总量大、人均多、利用率低。

第三节土地利用现状

一、土地利用结构

根据2005年土地利用变更调查，全市土地总面积792326公顷，其中农用地面积374289公顷，占总面积的47.24%；建设用地110904公顷，占总面积的14%；未利用地307133公顷，占总面积的38.76%。

农用地中，耕地面积218805公顷，园地面积8259公顷，林地面积23886公顷，牧草地面积26042公顷，其他农用地面积97297公顷，占农用地面积的比例分别为58.46%、2.20%、6.38%、6.96%、26.00%；建设用地中，城镇工矿用地面积29528公顷，农村居民点面积31900公顷，交通水利及其他用地用地面积49476公顷，占建设用地面积的比例分别为60.33%、8.11%、31.56%；未利用地中，未利用土地面积162796公顷，其它土地面积144337公顷，占未利用地面积的比例分别为53%和47%。

二、土地利用特点

（一）未利用地总量大，但耕地后备资源不丰富。

全市未利用地面积30.71万公顷，占总面积的38.76%，但大部分不适于农业开垦。

（二）矿业用地比例大。

矿业用地面积占总面积的比例高达3%左右，尤其是胜利油田的采矿用地，占地面积较大。

（三）土地使用强度比较低。

受特殊的地质条件影响，工程地质条件差，地基承载力低，高层建筑前期投入资金巨大，经济社会条件

难以承受，导致土地利用强度较低。

（四）土地质量总体较差。

土地主要是百余年来由黄河泥沙淤积形成的新成土。

虽然地形平坦，起伏不大，但浅层地下水埋深较浅，矿化度高，土壤盐分重，有机质含量低，缺乏团粒结构，普遍存在旱、涝、碱、瘦的问题。

三、土地利用问题

（一）中低产田比重大。

全市耕地中，中低产田比重超过60%，农业生产比较效益低，农民对土地的投入减少，原有的水利设施年久失修，农业用水供给短缺，耕地质量下降。

（二）土地生态环境脆弱。

全市除小清河以南的土地外，其他均为退海新生陆地，土壤固结过程短，土壤类型主要是潮土和盐土两大类，多数土地后备资源土壤含盐量高，且地势低洼，土壤次生盐渍化威胁大。

（三）油田建设影响土地有效利用。

2005年末，全市居民点及工矿用地达66913公顷，人均占地0.04公顷。

油田井架林立，管线交错，井路如网，给耕作带来很大不便，破坏了地面上原有的水利设施，造成了耕地的退化；同时，也形成了大量边角地、三角地和不规则地块，严重影响建设用地的有效利用。

（四）土地利用率比较低。

全市已利用土地485193公顷，占土地总面积的61.24%，低于全国72.43%的平均水平，更低于山东省89.06%的平均水平。

第四节土地利用面临的机遇与挑战

黄河三角洲高效生态经济区开发建设已经上升为国家战略，同时山东省委、省人民政府作出发展山东半岛蓝色经济区的重要部署，为全市加快发展带来了新的契机。

本市地理区位和资源禀赋等方面的优势，以及经济全球化、产业结构升级、增长方式转变的内在动力，为土地利用结构和布局调整，转变土地利用方式、提高土地利用效益，改革土地资源配置机制、加强土地管理在宏观调控中的作用，提供了前所未有的机遇。

但是，作为黄河三角洲高效生态经济区建设的中心城市，未来发展存在着土地供需矛盾加剧、土地生态保护压力增大等诸多问题，全市土地利用正面临以下挑战：

一、严格控制建设用地规模与建设用地刚性需求的矛盾更加突出。

根据《东营市建设用地预测》的研究成果，规划期末全市建设用地需求规模为143981公顷。

按照《山东省土地利用总体规划（2006-2020年）》，规划期末本市的建设用地规模为129173公顷。

与需求相比，建设用地缺口为14808公顷。

二、建设用地节约集约利用的任务十分艰巨。

上轮规划实施期间，新增建设用地以外延扩展为主，中心城市建设用地的集聚效益和规模效益没有得到充分发挥，尚未形成紧凑型城市的发展格局。

农村居民点人均用地面积高达307平方米，居民点与空心村和闲散地交错分布，短期很难从根本上改变土地粗放利用的局面。

三、土地利用结构调整难度大。

油地二元结构、城乡二元结构、

三次产业结构及产品结构均存在较重的调整任务。

经济增长对投资和资源的依赖程度高，产业结构调整的自主性受到制约，土地利用结构调整优化的压力和难度大。

四、土地生态脆弱的问题难以在短期内得到根本性改善。

全市土地资源较为丰富，但境内多数地区成陆年幼，草甸过程短，海拔低，潜水位高，盐分易升地表，加之海潮侵袭，土地盐碱化严重，是自然灾害的多发地区，土地生态脆弱问题难以在短期内得到根本改善。

五、土地资源综合开发面临政策瓶颈。

本市土地后备资源丰富，是我国三大河口三角洲中人均占有土地资源最多的地区。

2005年人均土地面积0.45公顷，尚有35万公顷后备资源尚待开发，其中未利用地30.71万公顷，且成方连片，大部分为国有盐碱荒地，具备承接大规模产业转移的空间条件。

第二章战略与目标

第一节区域发展战略

一、融入环渤海经济区

本市地处环渤海经济区的地理中心，向北呼应天津滨海新区，向南连接山东半岛，是山东对接京津冀，融入环渤海的前沿地带。

进入新世纪以来，环渤海北部的东北老工业区、西部的京津冀经济区相继进入国家战略，呈现出加快发展的态势。

在环渤海经济圈的总格局中，黄河三角洲成为仅有的具备较好开发条件，又尚待进一步开发开放的地区。

加快建设黄河三角洲高效生态经济区，可以发挥其成本较低和土地等自然资源丰富的优势，打造产业、资本、技术等要素转移的承载平台，加快南融北接，促使本市成为环渤海经济区的增长极，填补环渤海经济区生产力布局的洼地，从而推动整个环渤海地区融为一体、联动发展，促进中国北方经济中心的形成。

二、打造北部沿海高效生态产业带

山东省委、省政府根据国际国内形势的变化，着眼于长远可持续发展，着力打造山东半岛蓝色经济区，努力构建“一区三带”区域经济发展总体格局，明确在北部沿海规划建设黄河三角洲高效生态经济区，打造沿海高效生态产业带。

本市在该产业带中地位突出，在能源、资源、港口和产业等方面具有明显优势。

三、培育黄河三角洲中心城市

本市作为黄河河口城市，外临大海，内控黄河，是环渤海经济区与黄河流域经济带的交汇点。

东营港的建成运营和黄大、德大铁路的配套建设，将进一步强化东营作为中心城市的辐射、服务功能，使黄河三角洲成为黄河流域经济带的龙头地区，从而有效拉动黄河流域广大腹地的开放开发，形成沿海带动沿河的态势。

2008年全市GDP占黄河三角洲地区总量的43%，本市作为黄河三角洲中心城市的地位日益凸显。

第二节土地利用战略

以“保护耕地，保障发展，保育生态，培育水城，建设黄河三角洲高效生态经济区”为基本定位，以保护耕地为核心，以基础设施用地配置为先导，以园区用地开发为经济载体，以城镇用地集约利用为重点，采用轴线集聚、核心增长模式，强化中心城市用地和重点城镇用地功能，构建产业用地和生态保护用地相协调的高效土地利用格局。

重点推进以下土地利用战略的实施。

一、切实保护耕地特别是基本农田

围绕守住18亿亩耕地红线的国家目标，严格控制耕地流失。

建立基本农田集中建设投入制度，加大对基本农田保护区建设的扶持力度，大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量。

综合运用经济、行政等手段，积极推进基本农田保护示范区建

二、强力推进建设用地的高效利用

严格控制中心城市用地规模，实现城市用地紧凑、集约发展，增强中心城市集聚功能，积极推进中心城市建设用地整合和开发，做大做强中心城市，提升中心城市的竞争力，不断强化中心城市的辐射效应和在黄河三角洲经济发展中的枢纽作用。

按照统筹城乡发展的要求，开展农村建设用地整治，整合规范农村建设用地，盘活存量建设用地，不断提高建设用地的节约集约利用水平。

三、重点建设东营港临港产业区和东营经济开发区

依托东营港临港产业区，发挥港口优势，科学定位，高起点规划，加快人口聚集，建设现代化滨海新城，港区港城联动。

重点保障化工、电力能源、现代物流等临港产业用地，建成环渤海地区重要的高效生态产业集聚区和能源供给基地。

依托东营经济开发区，发挥现有基础较好的优势，加大用地结构调整力度，重点发展先进制造业和电子信息、新材料、生物制药等高新技术产业，大力发展高附加值服务业，建成黄河三角洲先进制造业和高新技术产业的主要承载区。

四、着力搞好土地综合整治和生态建设

大力推进以基本农田整理、中低产田改造、撂荒地复垦、盐碱涝洼地综合治理等为主要内容的土地开发利用工程，推进农村土地综合

整治和新农村建设。

坚持农村居民点整理与农用地整理及交通水利规划紧密结合，优化土地利用空间布局，拓展建设用地空间。

以环境和资源承载力为基础，按照严格保护、适度开发、合理利用的原则，进一步加强黄河三角洲自然保护区土地保护和利用管理，努力推进农田林网、水网绿化工程、湿地生态恢复工程和生态防护工程建设，加强湿地和生物多样性保护，构筑区域土地生态安全防护体系，建设舒适、安全、优美的宜居城市用地环境。

五、探索未利用地高效生态利用新模式

依托本市资源丰富、原始自然生态完整的良好条件，协调油气、土地、海洋、盐卤、湿地等资源综合开发与保护，积极探索经济与生态环境协调发展的土地利用模式。

特别是要按照黄河三角洲高效生态经济区建设的要求，积极探索未利用地高效生态利用新模式，建设土地利用高效生态经济区，将未利用地资源优势转化为工业产业优势、旅游产业优势和农业产业优势，不断提高本市在山东半岛蓝色经济区和环渤海经济圈的区域竞争力。

第三节规划目标

一、规划总体目标

根据黄河三角洲高效生态经济区建设的总体要求，全面落实东营市经济社会发展和山东省规划对土地利用提出的目标任务，耕地资源和土地生态环境得到切实保护，土地节约集约利用水平和效益达到沿海同类地区发展水平；着力推进东营市作为“我国重要的石油基地和山东省主要的工业城市”建设，为东营市全面实现现代化和发展具有特色鲜明、运行高效的“黄河三角洲中心城市”提供土地资源保障。

二、规划具体目标

（一）严格保护耕地特别是基本农田。

全市耕地保有量2010年和2020年保持在219095公顷和213382公顷以上。

规划期内，确保184409公顷基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

（二）严格控制建设用地增量。

按照省级规划下达的新增建设用地总量指标，统筹安排各业各类用地，合理调整用地布局，盘活存量建设用地，实现建设用地由外延式扩张向内涵挖潜的转变，不断提高土地节约和集约利用水平。

2006-2010年新增建设用地总量控制在8744公顷以内，其中油田用地规模控制在900公顷以内；2011-2020年新增建设用地总量控制在11352公顷以内，其中油田用地规模控制在1100公顷以内。

2006-2010年新增建设占用耕地规模控制在3112公顷以内；2011-2020年新增建设占用耕地规模控制在4806公顷以内。

（三）不断优化城乡用地结构。

按照省级规划下达的城乡建设用地规模指标，科学调整城乡用地布局，改变布局分散、粗放低效的现状。

2010年城乡建设用地规模控制在64698公顷以内，其中城镇工矿用地面积预期为32769公顷；2020年城乡建设用地规模控制在69767公顷以内，其中城镇工矿用地面积预期为39373公顷。

人均城镇工矿用地2010年和2020年分别控制在343平方米和334平方米以内。

（四）优先保障基础设施用地。

按照国民经济和社会发展规划，优先保障交通、水利等重点建设项目用地。

规划期间，交通、水利及其他用地规模，2010年为54061公顷，2020年为59405公顷。

（五）全面推进土地综合整治。

规划期间，耕地后备资源得到适度开发，重点开展土地整理复垦，2006-2010年和2011-2020年补充耕地分别不少于3112公顷和4806公顷。

（六）加强土地生态保护。

重点实施农田林网、水网绿化工程，湿地生态恢复工程，加快国土整治和区域生态廊道建设。

到规划期末，实现农田林网化、水系风景化，打造黄河绿洲。

第三章结构调整与布局优化

第一节土地利用结构调整

一、农用地结构调整

2005年全市农用地面积374289公顷，2010年调整到380969公顷，2020年调整到384357公顷，比2005年分别增加6680公顷和10068公顷，农用地比例从2005年的47.24%提高到2020年的48.51%。

（一）严格控制耕地减少。

规划期内新增建设占用耕地规模控制在7918公顷以内，补充耕地不低于7918公顷。

2010年耕地面积不低于218974公顷；2020年不低于213261公顷，比2005年，2010年增加169公顷，2020年减少5544公顷。

规划期末，全市基本农田面积稳定在184409公顷以上。

（二）稳定园地面积。

适度集中发展园地，切实加强特色园地保护。

规划至2010年园地面积8364公顷，至2020年8373