社会保障型住房融资的国际借鉴.docx

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社会保障型住房融资的国际借鉴

社会保障性住房融资的国际借鉴

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引言：

保障性住房政策是政府为解决市场失灵和保障居民基本居住需求而推行的一项公共政策，保障性住房建设对我国国计民生的发展起到了重要作用。

当前制约我国保障性住房建设规模和速度的最主要瓶颈就是各方资金投入不足、融资渠道有限等，因此如何正确发挥各方面因素在保障性住房融资中的作用是确保资金持续投入、顺利达成“到2012年末基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题目标的关键。

本文通过借鉴发达国家政府在保障性住房融资中的作用，为我国政府明确责任、更好地处理保障性住房融资问题提供一些启发和建议。

一、我国社会保障性住房的现状

保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、价格或租金的住房。

通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，起社会保障作用。

我国社会保障性住房涵盖的范围较广泛，包括：

廉租房、公租房、棚户区改造项目、经济适用房及各种安居工程项目。

其主要特点有：

第一，保障性住房具有公共产品的属性，不是以盈利为目的住房建设，经济上具有低回报性，但对我国建设和谐社会意义重大。

第二，保障性住房建设模式主要是政府兴建或委托房地产商代建，再由政府回购。

其中：

廉租房原则上不得销售，经济适用房基本上能略有盈余。

第三，建设资金缺口巨大。

2008年以前，各地政府每年按上级要求完成一定数量的保障性住房建设计划，2009年开始，中央下达建设指标数大幅提高，建设资金缺口进一步放大。

2011年国家重点支持保障性住房建设的力度空前加大，计划未来五年投资建设3600万套保障房，逐步引导形成以廉租房、公租房、经济适用房、限价房和棚户区改造房为主体的保障性住房方式，逐渐形成较为完善的适合我国国情的住房保障体系。

但这一保障体系能否很好的建设完成，仍旧是摆在政府面前的一大难题。

据统计，截至2011年6月底，全国保障性住房平均开工率仅为四成，完成全年1000万套保障房建设的任务依然严峻。

造成保障性住房建设难的原因有很多，如地方政府的利益趋向导致财政投入不够、商品房高房价的吸引作用、保障性住房的地方适用性差异等，但保障性住房的融资模式单一、资金投入不足等问题是保障性住房建设艰难的直接原因。

二、我国社会保障性住房的融资瓶颈

1、我国社会保障性住房的融资模式

（1）各级政府财政补助

各级政府财政补助是保障房建设资金相对明确的来源，包含中央财政补助、省级补助以及县市公共预算。

公开信息显示，2011年中央财政已投入1522亿元，地方财政投入3500亿左右。

中央财政补助呈现两方面特点：

一是向中西部地区倾斜，西部地区占中央财政补助资金的45.4%，中部地区占41.6%；二是向融资难项目倾斜，公租房项目占中央财政补助资金的40%，廉租房项目占50%。

（2）地方政府举债

地方政府举债包括两部分：

一是由中央政府担保或个别地区单独发行地方债券。

二是由地方融资平台发行有资产抵押的债券（大部分是以土地做抵押）；财政部代地方政府发行债券，以及10月后上海、浙江、广东、深圳四地试点自行发债两个部分。

两者总和为2000亿元。

已公开的数据中，上海发行的地方债中有30%用于保障房建设，浙江则是20%。

地方融资平台方面，国家发改委于2011年6月颁布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号），明确地方融资平台可以申请发行企业债券，同时要求募集资金应优先用于保障性住房建设。

（3）银行贷款

中央各部委出台了多项优惠措施，鼓励银行贷款支持保障房建设。

中国人民银行《2011年三季度金融机构贷款投向报告》显示，三季度末，全国金融机构（含国家开发银行）保障性住房开发贷款余额2808亿元，前三季度累计增加1150亿元，占同期房地产开发贷款增量的52.3%，比上半年高9个百分点。

从实际运行看，由于保障房项目，特别是公租房、廉租房较长的资金回收周期，商业银行的贷款积极性并不高，对保障房的投资力度较小。

政策性银行方面，2011年初，国家开发银行与住建部签署合作协议，国开行将新增1000亿元贷款规模，专项用于保障性安居工程项目建设。

其中，2011年上半年国开行新增443亿元保障房建设贷款余额。

（4）房公积金

随着保障房建设步伐的加快，公积金在保障房资金供应方面被寄予厚望。

住房公积金以两种方式提供资金，一是以贷款方式，二是增值收益划拨。

2009年10月，住建部等七部委出台《关于印发利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作实施意见的通知》（建金〔2009〕160号），明确公积金贷款支持保障房建设的试点工作。

2010年8月，七部委研究确定北京、天津等28个试点城市，133个试点项目，总贷款额度约93亿元，又在2011年10月底增加了上海，使试点城市达到29个。

12月25日，财政部部长谢旭人表示，2012年将扩大住房公积金贷款规模和试点范围，重点是“支持公租房等保障房建设”。

财政部于2011年5月下发《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》（财综〔2011〕41号），其中规定，“将计提贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益上缴本级财政部门，由财政部门按规定拨付给住房城乡建设（住房保障）部门，专项用于廉租住房和公共租赁住房建设。

”

（5）土地出让金净收益

财政部、住房和城乡建设部在2011年6月联合印发《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》，进一步明确土地出让净收益的统计口径，要求“严格按照不低于10%的比例安排资金”用于保障性安居工程建设。

2010年全年土地出让收入达2.9万亿元，其中仅拆迁补偿等成本性支出1.3万亿元，约占46%，用于保障房建设463.62亿元，占1.6%。

公开市场数据显示，2011年1-11月，全国130个主要城市土地出让收入为1.18万亿，同比减少近5200亿元，降幅达30%。

按30%收益计，同时设定各地严格按10%比例计提，则去年前11月土地出让收益中用于保障房建设的资金不超过400亿元。

（6）保险资金

2010年下半年出台的《保险资金投资不动产暂行办法》为保险资金投资保障房建设提供了政策依据。

2011年以来，已有太平洋保险、平安保险等多家保险资金参与到保障房建设中。

3月9日，由太平洋保险等4家保险企业发起设立的“太平洋-上海公共租赁房项目债权投资计划正式通过保监会备案，计划募集资金40亿元，预期收益率约在5%以上；5月13日，中国平安与上海城投总公司联合推出7年期“平安-城投控股保障房项目债权投资计划”，计划募资不超过30亿元。

（7）企业直接投资

开发企业直接投资保障房建设的形式，主要有商品房项目配建保障房，还有部分企业直接投资建设保障房。

例如美的集团投资5.6亿元用于顺德区保障性住房项目建设。

万科三年前投资建设的“万汇楼”也已经投入运行。

总体而言，由于项目回收期长，利润低，甚至亏损，企业直接投资保障房建设的项目依然较少。

（8）房产税

2011年初，财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人就房产税改革试点问题表示，房产税为地方税，试点征收的收入属地方财政收入。

为充分体现调节收入分配的政策目标，改革试点征收的收入将用于保障性住房特别是廉租房和公共租赁住房建设等，以解决低收入家庭住房困难等民生问题。

2、我国保障性住房融资模式的瓶颈

（1）保障房建设资金需求庞大

2011年度1.3万亿至1.4万亿的投资，约占2010年全年全国房地产开发投资总额的26%，住宅开发投资总额的37%。

而保障房的开工仅是保障房建设的第一步，后续开发需要持续投入。

日前，住建部明确2012年将开工建设700万套以上，基本建成500万套以上保障性住房。

加上2010年新开工590万套，至2011年底已竣工300万套，剩余290万套；2011年的1000万套，使2012年保障房总在建套数将可能超过1900万套，资金需求将超过2011年。

加上“十二五”期间3600万套的保障性住房建设计划，未来保障房投资额将持续增加。

（2）地方政府受困地方债及房地产紧缩调控

审计署发布的数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中：

政府负有偿还责任的债务6.7万亿元，政府负有担保责任的或有债务2.3万亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.7万亿元。

另据测算，2011-2012年将有43%债务到期，总额约4.6万亿元。

因此，政府的财政收入相对于地方的保障性住房建设来说是杯水车薪，依靠大部分财政收入填补，也难以解决资金的欠缺问题。

与此同时，2010年以来房地产市场持续紧缩调控，各地土地出让金收入大幅下滑。

2011年前11月全国130个城市的土地出让金同比降幅达30%。

土地收入的下降，加上到期债务的双重挤压，使地方政府保障房建设的资金投入更趋紧张。

（3）融资渠道单一且对银行依赖性高

今年政府提供的5000亿元资金支持里，有三分之二都是源自土地出让金，而其他的方式地方财政预算、公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券都只有很少的数额，还有许多地方政府的债券不能够用于保障性住房建设之中，财政预算历来难以向保障性住房倾斜等等，这些都对政府融资的灵活性以及权威性提出了挑战。

尽管政府有提供资金，但绝大多数的资金还是要靠社会机构来筹集，其筹集的方式更是七成集中于银行贷款，这无疑显示了社会机构在保障性住房资金投入上的局限性，而且融资集中于银行贷款很容易受政策的影响，很难持续性的利于保障性住房的长久稳定建设。

（4）投资收益难以吸引社会资金

按住建部规划，保障房建设资金中的社会资金占比要高于各级政府的资金。

2011年新开工1000万套保障房，主要是靠各级政府到位资金的拉动，后续开发仍需社会资金的积极参与。

从保障房投资收益上看，产权明确的限价房、经济适用房、棚户区改造工程等建成后能一次回收成本，虽然售价低于商品房，但较低的风险、稳定的收益，加上政府资金的支持，对于投资者仍有较大吸引力，融资难度较小。

公租房、廉租房建成之后只租不售，投资收益主要靠建成后的租金收入，按照目前市场情况，回本至少需要30年。

收益低加上回收周期长，使得这部分保障房建设很难吸引逐利的社会资金。

（5）现有融资模式的担保机制不完善

住宅贷款担保由借款人以合法的房产向担保公司进行抵押反担保，一旦借款人出现违约情况，担保机构要负有相应的责任。

目前，保障性住房融资模式下银行贷款、保险资金都有较为完善的与之配套的担保机制，可以很好的为贷款方服务。

但是涉及到居民切身利益的公积金贷款、社保基金等都没能引入有效的担保机制，某种程度上这也可以说明这类融资模式的欠缺原因所在。

有了担保的贷款，不用处理违约房产的繁杂手续，这将大大刺激放贷积极性，也会降低放贷成本，极大地促进公积金、社保基金等融资方式的实施。

（6）融资手续复杂，实施效率低下

保障性住房的建设，关系民生，但是当前保障性住房融资模式，显现出极大的滞后性，尤其在其对融资项目的审批、放资上。

政府类的资金融资模式，极大的代表了这种手续复杂，效率低下的状况。

保障性住房本身的建设周期就很长，如果资金的融资周期也很长，势必延缓整个保障性住房项目的保障及时性，比如土地出让金净受益融资模式中，地方政府必须通过国税部门、地税部门、地方财政部门等等层层部门审批核准才能有进展，这极大的不利于融资的展开。

三、社会保障性住房的国际融资借鉴及对我国的启示

许多国家都有成功的保障性住房融资制度，各国根据自身经济实力、土地资源等背景的不同形成了许多不同的模式。

如何通过借鉴国际先进国家和地区的经验，是当前推动我国保障性住房建设持续发展的关键。

所谓他山之石，可以攻玉。

在中国特色社会主义的背景下，我们一定可以找到适合我们国家的解决保障性住房融资问题的方法。

（一）保障性住房融资的国际借鉴

1、建立健全完备的法律制度，依法保障住房保障政策的实施

健全的法律体系在住房保障体制中发挥着至关重要的作用，国外大多数国家都颁布了有关住房保障的专门性法律。

美国政府从20世纪30年代以来出台了《住房与社区发展法》、《税收改革法》、《住房抵押贷款法》、《居民可承担住宅法》、《无家可归者资助法》等几十部有关住房的法律法规。

德国政府在为低收入家庭提供福利住房方面建立了《住房法》、《住房建设法》、《住宅促进法》、《房屋补贴法》、《出租法》等。

日本政府也是以立法来推行住宅建设，先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》，为住房保障体系顺利建立和实施提供了完备的法律支持。

2、引进资本市场，增加融资渠道

尽管许多发达国家的政府部门试图通过实施各种优惠政策来吸引私营企业投资，但社会资本在保障性住房建设中的作用仍然较为有限。

因此就需要探索更加创新的多方共赢融资模式，引导社会资本愿意并且主动投入保障性住房建设。

美国政府于20世纪80年代开始运用政策手段引导房地产投资信托基金（REITs）发展保障性住房。

由于保障性住房投资风险小、收益相对稳定因此吸引了许多对资金安全性要求较高的投资者，并大大激发了REITs投资于保障性住房的热情。

1986至1995年期间，美国有80万套符合建设标准的中低档住房投放于市场，其中很大一部分是以保障性住房为投资目标的REITs开发的项目。

在荷兰，保障性住房建设领域最显著的变化是不再完全依赖政府贷款，而是更多地通过资本市场解决资金问题。

荷兰政府在这方面做出了一系列制度安排：

与住房协会和市政部门联合，中央政府建立了许多服务于社会公平目标的金融中介机构，一方面改善保障性住房服务部门的财政状况，另一方面帮助提高低收入家庭的购买力，这些金融机构包括向住房协会提供贷款的保障性住房保证基金（WSW）以及帮助财政状况逐渐恶化的住房协会的保障性住房中央基金（CFV）等。

瑞士政府曾进行一项住房体制改革，建立了一个旨在向保障性住房提供私人投资的中介机构，全称非盈利住房建造商中央签发办事处（EWG），可以经联邦政府担保发行债券。

EWG通过发行期限为5到7年的债券为保障性住房建造商提供长期低息投资，大大提高了保障性住房建造商从资本市场获得建设资金的能力。

3、制定配套的财税政策，切实保障财政预算资金投入

纵观发达国家保障性住房制度的发展历程，各具特色的金融和财政政策安排一直是各国政府解决保障性住房建设资金短缺问题最主要的方式。

政府通过制定税收政策，监督和管理税收实施直接或间接地为保障性住房提供资金支持。

一方面，房地产税收成为许多国家基础设施建设以及保障性住房的稳定资金来源。

在美国和欧共体房地产税是政府收入的主要来源并且成为保障性住房长期稳定的财政来源。

另一方面，政府通过制定和实施灵活多样的税收政策，鼓励私人机构开发建设廉价住房，向低收入者供应。

例如，美国通过1986年的税制改革法案推出低收入住房返税政策方案，制定具体减免税额的条件、方式和方法，并且在联邦住房管理局定期监督和检查下，对住房运营产权、企业竞争选拔等方面严格管理。

在德国，政府为了鼓励中等收入者建房、购房，对建房费用、贷款、土地等方面制定了多样的税收优惠政策。

通过金融机构解决保障性住房建设和管理所需的巨额资金也是各国政府的主要责任。

在美国，保障性住房建设的主要资金来源是资本市场，但是联邦政府在保障性住房融资中仍起到制度设计、担保保证以及监督管理的主要作用，并且通过制度框架引导市场机制配置保障性住房建设资金。

例如，地方政府可以至多抵押年度拨款的1/3通过向金融机构贷款等形式筹集建房资金，联邦政府对偿还进行担保，提供贷款资信，还贷的资金从地方政府与联邦政府签订的合同所规定的年度拨款中支出。

在英国，政府在保障性住房融资中主要起到国家基本保障责任，通过监管和补贴民间专营机构—住房协会直接参与保障性住房的运作。

而在日本，直接采取由政府和官方金融机构融通保障性住房建设发展资金的办法来弥补资金缺口。

日本用于公有资金住房的财政拨款占中央财政支出比例较高，而且通过隶属于国土交通省及财务省的金融公库向保障性住房开发商提供长期低息固定利率贷款，其资金来源于政府财政投资和贷款。

4、实施积极政策，鼓励信贷资金投入解决保障性住房建设所需巨额资金

国外大多数国家都通过积极政策鼓励银行信贷资金进入以解决保障性住房建设所需的巨额资金。

美国政府成立保险或担保机构，支持金融机构发展住房抵押贷款。

1934年美国政府发起成立联邦住宅管理局，为中低收入家庭的住房抵押贷款提供100%保险，贷款期限长达30年。

日本政府成立住宅金融公库、住宅融资保障协会等政策性金融机构，主要为居民提供长期低息住房贷款、为住房建设提供资金以及一般金融机构所不能提供的融资服务，而融资中出现的亏损则由国家财政予以补贴，借以引导其对那些难以从商业银行获得信贷的开发企业和个人提供住房资金支持。

此外，多数国家还鼓励金融机构通过金融创新拓宽融资渠道，在利率安排、还款方式、还款期限上进行创新推进住房贷款产品多元化。

5、鼓励和吸收社会资本，作为保障性住房融资模式的有益补充

发达国家几十年的经验已经表明政府并不适合直接投资建造保障性住房，政府更适合的角色不是执行者，而是引导者，即引导私营企业投资建设保障性住房，从而达成政府在住房保障方面的目标。

一般而言，这需要政府制定一系列的激励机制引导市场，从而增加私营企业在保障性住房中的投资。

国外常见的激励政策工具包括：

提供财政鼓励，增加保障性住房投资（例如，爱尔兰、法国、丹麦、荷兰和美国）；实施公共补贴，撬动私人投资（例子包括法国、英国和加拿大）；以及更大程度上使用土地利用规划体系引导市场行为，为保障性住房建设创造机会，这在英国、法国，爱尔兰，荷兰以及美国和加拿大的部分地区已经得到实践。

除了常规式地使用土地规划、财政和金融激励工具吸引私营企业，公私合营融资模式在保障性住房领域也开始得到发展。

PPP融资模式强调地是政府部门和私营企业基于优化资源、降低风险和增加回报的“双赢”考虑下的合作。

因此只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方在求同存异的前提下实现项目目标，这就要求政府首先通过健全法律法规，完善融资体系，制定支持政策，吸引私营企业参与，使得私营资产具备合理的收益。

此外政府必须建立健全风险分配机制，对那些投资者无法通过市场行为应对的风险进行担保，减少私人投资者的额外风险。

英国在保障性住房融资实践中引入了一种住房PFI（PrivateFinanceInitiative，私人主动融资）融资模式。

在PFI框架下，地方住房当局向私营承包商授予一份长期合同，该私营承包商一般由银行、房屋承建商和住房协会共同组成。

私营承包商会提供一系列住房服务，包括住房修缮和维护。

住房PFI融资模式的核心目标是通过把风险从政府公共部门转移给私营部门，发挥私营部门技术和管理上的优势，从而降低项目成本，缓解公共财政压力，提高保障性住房产品的供给效率。

项目资金由中央政府以PFI返税金的形式提供这样地方政府就可以用这笔资金来“购买”私营部门的服务。

6、利用土地市场，支持保障性住房建设

在很多国家，土地也被视作是保障性住房融资的一条重要的途径，许多地方政府利用土地市场支持保障性住房建设。

在美国和欧洲，将地方政府拥有的土地捐赠、租赁或出售给保障性住房开发商和管理机构是一种常见的做法。

一些地方政府首先取得零碎的小块土地，然后将其整合在一起出售或捐赠给保障性住房开发商和非盈利住房机构。

这种土地供给行为通常与实行土地银行政策的地方政府联系在一起。

土地银行的一个作用是保护土地，并将其用于促进保障性住房建设或置换新土地。

土地银行也涉及整合小块土地实现规模经济以及协商土地交换。

另外，土地银行还能帮助政府在预测某块土地具备升值潜力的前提下取得这块土地，然后待其升值后将其卖出，得到土地增值收益，将其直接用于保障性住房建设。

美国的保障性住房建造商非常支持土地银行，因为相对于开放的土地市场而言这能帮助他们更容易地取得廉价土地，得到更多的时间做出决策、筹集资源，并且减少土地持有成本，这些优势原本都是私营企业介入保障性住房建设的关键障碍。

（二）对中国的启示

1、逐步转变政府角色

在保障性住房融资中，中央政府和地方政府都发挥着重要作用，但是为了扩大资金来源、保障资金供应的可持续性，需要转变政府角色，更大程度上发挥社会各界、发挥市场的作用。

在这种新思路下，各级政府应由目前的直接投资者和经营管理者，逐步转变为保障性住房融资的引导者合作者和监督者，在这一过程中政府应制定有效的财政和金融政策，加强与私营企业的合作，发挥资本市场融通资金的作用，并利用土地市场间接融资。

此外中央政府和地方政府之间应加强协调、明确职责，共同服务于住房保障目标。

2、积极引导形成政企合作共建的局面

根据国家工商总局数据统计自2002年起我国民营经济绝对量占GDP比重超过了50%，这些具有一定资金、技术和管理优势的民营企业具有较强的市场竞争能力，因此在我国通过合理的制度安排引导私营企业介入保障性住房投资建设已具备一定土壤。

2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》在第三部分第十三条明确提出“鼓励民间资本参与政策性住房建设支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策”，这可以看作是我国政府在引导民营开发商介入保障性住房投资建设方面迈出的坚实一步。

但要确保这种政企合作共建模式得到顺利实施，政府还需要进一步做到以下几点，首先是建立健全相关法律法规，尽快完善我国投资法律法规，使其适应形势的转变；其次是制定合理的风险分担机制和有效的监管机制，为私营企业放心进入保障性住房投资建设领域创造良好条件；再次是优惠政策，中国不少城市曾尝试引导开发商建设保障性住房，但结果并不理想，归根到底是由于回报低，开发商没有投资热情，因此在原有的土地划拨、税收减免等政策外，还需要力度更大的政策支持；另外还要注意保障私营资产安全性，降低企业融资成本。

3、政府引导和创新其他融资渠道

各国经验表明，积极、灵活的财政和金融政策是加大保障性住房建设的基石，能够起到放大政府财力的作用。

近年来，中国政府在直接财政拨款支持保障性住房建设的同时，也开始注重研究设计其他财政和金融政策工具。

2009年国家财政部以代发的形式绕开《预算法》约束为地方政府发行2000亿的地方债。

国务院明确规定，地方政府债券资金主要安排用于公益性建设项目，包括保障性安居工程。

这是我国政府利用金融政策支持住房保障的一个亮点，也是一个突破口，但是要进一步发挥好财政和金融政策的作用需要更多的努力。

与此同时，我国政府还需要借鉴发达国家经验开拓其他融资渠道。

引进资本市场开展房地产证券化、推行房地产投资信托基金、利用土地市场为保障性住房建设间接融资等方式的时机都已逐步成熟，其中REITs作为国际上运用较为成熟的融资工具，近来在我国保障性住房建设领域得到了极大关注。

但是必须注意到，REITs能否成功应用于保障性住房领域，政府将起到关键作用。

一方面，由于按照市场机制，公益类物业的收益率很难达到投资者要求，因此就需要政府做出让利安排，即从土地供给到最后的企业税收环节合理制定优惠政策，确保投资者最低收益要求；另一方面是对REIT保障性住房运营的监督管理问题，政府应当加强立法管理，以法律形式约束REITs的逐利行为，维护低收入家庭的住房权益，避免可能产生的不规范运作，防范可能的风险。

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