试论建设人民满意的基本殡葬服务体系.docx

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试论建设人民满意的基本殡葬服务体系

试论建设人民满意的基本殡葬服务体系

朱金龙

最近召开的第四次全国殡葬工作会议，在对我国殡葬改革和殡葬事业的发展情况进行总结的基础上，设定了新时期的工作方针与目标，提出了“因地制宜推进殡葬改革，加快健全殡葬服务设施，进一步完善惠民殡葬政策，强化殡葬重点事项监管，进一步提高基本殡葬服务水平”等重点任务。

学习和领会会议精神，可以认为在国家领导和主管部门如此的高度重视下，我国在进一步推进殡葬改革的同时，一定会更加努力地推进基本殡葬服务体系的建设，以更加周到的规划和充分的财政支持，以更加贴心的服务和严格的市场规制，使人民感受到民政部门的努力与进步，从而提高人们对于基本殡葬服务的满意度以及对殡葬行业的美誉度。

1、分析健全我国基本殡葬服务体系的基础

伴随着我国各项文明的进步，在上一次全国殡葬工作会议精神的指导下，我国的基本殡葬服务设施建设得到快速推进，殡葬服务水平得到大幅提升，殡葬惠民政策得到广泛推行，积累了大量的理论成果和实践经验，获得了广泛的社会关注和资源注意，我国已经具备了健全的、可让人民满意的基本殡葬服务体系的良好基础。

首先，经过近20年的设施建设，多数城市的殡仪馆通过改建、扩建或者迁建，已经有了非常完备的服务设施。

期间，广州、上海等地在政府领导与民方便理念的支持下，将殡仪馆保留在城区，并斥出大量资金进行改造；南京等地由政府首长牵头重点工程，在各部门的协调动作下快速地完成了大规模的殡仪馆迁建工程。

在殡仪馆设计规范、等级评定标准以及各种专业标准的指导下，很多大中城市的殡仪馆的设施完备，环境优美，并且配置了先进的运尸车辆、火化系统与计算机管理系统。

公墓也在这个时期得到快速发展，由于各种社会资本的加入，不少数量的公墓建设可以说达到了世界领先水平。

其二，殡葬服务机构伴随着硬件的改善，管理和服务的水平也在日益提升。

殡仪馆针对民众的意见主动转变经营理念，改善经营方式，通过开展ISO体系认证，开展优质服务月、创建示范单位等活动，认真规范服务流程，积极创新服务形式，满足了各种消费层次的服务需求。

通过行业间的交流，各种富有文化内涵、使用先进科技手段、体现人文关怀的新式文明的殡殓葬祭礼仪出现在更多的殡葬服务机构的服务菜单中，而诸如全程陪同、上门服务、遗体沐浴等各式体贴周到的服务更是给人们带来意想不到的便利，由此也推动了社会公众对殡葬行业满意度的不断提升。

其三，公立殡仪馆回归和坚持公益属性，实行了各种殡葬服务的惠民政策。

在各地殡仪馆普遍实行对困难群体减免费用的基础上，河北迁安首先对辖区内的全体居民实行了免收基本项目收费的政策，并且在民政部的赞赏和推动下，有更多的省、区、县实行了类似的政策。

北京、上海等地通过社会保障或“新农合”等对非职工居民发放丧葬补贴费，解决了这部分居民治理丧事的后顾之忧。

殡仪馆严格殡葬服务收费管理，深圳率先推出全套基本服务低价菜单，得到各地效仿。

针对骨灰安置的需求，很多公墓开辟经济型墓地和骨灰存放格位，还有不少地方政府大力支持乡镇的公益性骨灰堂建设，各种非公立机构也响应政府的号召承担了部分的殡葬公益责任。

其四，经过广泛开展的理论研究和工作实践，在提供基本殡葬服务方面积累了可贵的理论与经验。

中国殡葬协会和上海等地多次组织的国际殡葬理论研讨会，还有举办过数届的清明论坛、龙华论坛及各种论坛，加上国际间的行业交流，开阔了殡葬服务机构的视野。

通过吸引和调动社会智库及业内专家关注和研究殡葬行业，上海坚持10多年出版殡葬文化研究杂志，民政部101研究所每年出版殡葬绿皮书，还有各种有关殡葬的研究著述、科研报告不断面世，已经出现了理论领先的可喜局面。

各地在提供基本殡葬服务方面的积极探索，比如很多地方乡村与社区的红白理事会，各地组织的海葬仪式与公祭活动，一些城市对小型殡葬服务机构的规制以及开展的殡葬消费者的权益保护等，已经创造了许多可供复制的宝贵经验。

其五，政府、公众和媒体特别关注殡葬行业。

由于行业的封闭和低透明度，公众对殡葬的事情特别敏感，往往一个个别的事件经过报刊与网络高频度的广泛传播，就会变成一个特大新闻，殡葬被称为暴利行业就是一个例子；也正是因为行业的高关注度，殡葬行业的种种善行经过适当的宣传也会感动公众，上海殡葬行业公众满意度在近几年快速递增即是一个例子。

伴随着执政理念的转变，政府对关乎民生的殡葬服务更加关心，最近中办国办针对殡葬改革发出文件，并由国务院召开座谈会，由民政部召开专门会议，体现了领导的关心，也给出了殡葬上了政府议事日程的信号。

其六，基本殡葬服务的社会需求，正在吸引和集聚各种资源投向殡葬事业。

伴随着城镇化和工业化，政府对于土地的集约使用有了更大的动力，为了妥善安置墓地和满足居民治丧需要，各地政府开始主动规划殡葬用地和安排建设项目，并且把相应的任务纳入了干部考核的项目。

而前阶段率先进入殡葬服务业的私人机构，看到了更好的经营前景，已经或正在通过上市、转移资本投向等进行攻城掠地，以占据更多的殡葬市场份额。

这些资本注意方向的变化，对于基本殡葬服务体系的完善应该是一个利好消息。

在建设我国的基本殡葬服务体系的时候，我们应当注意到这些经过民政人较长时间的努力而形成的基础。

我们完全能够在这样的基础上建设起让人民满意的基本殡葬服务体系的。

二、探讨我国基本殡葬服务体系的目标和内容

同所有基本公共服务体系一样，基本殡葬服务体系应该是一个完整的体系，除了要提供某阶段的基本服务项目以外，应当尽可能地满足全体人民在殡葬事宜中的多种服务需求；基本殡葬服务体系也应该有相同的目标，这就是：

供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意。

第一是基本殡葬服务的供给要实现有效扩大。

就全国目前普遍状态而言，提供基本殡葬服务的机构无论是数量还是质量都是难以满足公众的需求的，在政府极少投入和行业仍有壁垒的状态下，殡葬服务供给是不足的，目前有很多非公立机构进军这个行业，经营着很多公立机构不能提供的业务也说明了这一点。

达到供给有效扩大应该双管齐下，积极创新供给方式，实现供给主体和供给方式的多元化。

一方面，政府要还欠账，要较大幅度地增加基本殡葬服务设施的投入，提高财政预算支出比重，规划和落实殡葬设施用地指标，并且着手制定基本殡葬服务体系的建设标准和评价标准，建立和健全这些标准的动态调整机制。

另一方面，按照政府-市场复合型体系的模式，构建由公立的、非营利的和营利的殡葬服务机构组成的公共服务体系，其中公立的殡葬服务机构由政府直接投资举办并接受政府直接管理，非营利的殡葬服务机构由慈善团体或者某个组织管理，营利性的殡葬服务机构由政府或者私人投资兴建，交由私人机构经营。

这样的体系中，公立的和非营利的是基本殡葬服务体系的主角，营利性的是这个体系中的“鲶鱼”，除了基本殡葬服务以外，主要提供各种高规格高质量的殡葬服务以及特殊的殡葬服务，以加大系统中的竞争，提高服务体系的效率。

第二是基本殡葬服务要实现均衡发展。

目前我国的基本殡葬服务不仅在地区之间、城乡之间存在巨大的差距，在不同社会群体之间也存在相当差距。

这种区域、城乡、不同阶层之间在接受殡葬服务方面的不均衡现象是显而易见的，但是人们往往漠视这些不均衡的状态。

以往民政部也曾通过转移支付对边远地区的殡仪馆建设给予支持，但盘子太小只能是“杯水车薪”；而各地方政府财政力量有限，基本殡葬服务也极少“饮得甘霖”，因此还有很多地方设施非常落后甚至没有设施。

根据我国的国情，实现基本殡葬服务均等化应当遵循社会公平、以人为本和底线均等的原则，注意克服城市偏向型供给制度和转移支付制度的缺陷。

在现阶段，要通过调整转移支付和中央财政支出结构、加大对农村和中西部基本殡葬服务的投入力度、培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源等途径实现基本殡葬服务均等化；同时要实现以公共服务为导向的干部考核制度，引导各级政府自觉地把基本殡葬服务均等化作为政府的基本政策、价值取向与制度安排。

除了强化政府在公共服务中的责任，在某些农村和老少边穷地区应当重视非政府组织和私人机构对基本殡葬服务供给的作用，通过建立多元供给模式来缓解农村和老少边穷地区殡葬服务供给的严重不足。

政府还可以通过政策引导，使不同地区、不同主体之间加强竞争与合作，以市场化的方式促进优质资源共享机制建立以实现基本殡葬服务均衡发展。

第三是基本殡葬服务要做到让人民满意。

我国殡葬服务总体上处在进步的状态之中，在民政部以及各地政府的重视和全体殡葬从业人员的努力下，殡葬服务机构正在转变经营理念，提升服务能力，为公众提供更好的殡殓葬祭服务。

但是，由于多数公立的殡仪馆和公墓无法取得政府财力相对应的支持，要靠经营收入来弥补运行成本，这就导致了非营利的殡葬服务体系的功能错位。

这种非营利服务机构的收入主要来源于经营所得的制度安排，必然驱使殡仪馆和公墓趋向利益最大化，也就必然受到诸如“垄断”、“暴利”、“天价墓地”等批评。

在现阶段，除了尽快实行事业单位分类改革以外，要按照公共产品定价原则整理服务价格，使公众个人负担的服务成本比率合理下降。

人们对于公共产品的价格预期是其满意度最重要的方面之一，民政部门必须认真对待。

当然，基本殡葬服务网络健全，网点服务半径合理，设施标准化，服务规范化、专业化、信息化，城乡居民可以有效地表达基本殡葬服务需求，可以就近方便地获得基本殡葬服务等等，也都是人们所期待的。

为了促进这些目标的实现，民政部门要尽快建立完善的绩效评价和行政问责制度，以促使社会满意度的不断提高。

按照上述目标，我国基本殡葬服务体系已经明确的内容有：

设立能够提供遗体接运、存放、火化、骨灰寄存、殡殓仪式等基本殡葬服务的殡仪馆，国家计划在“十二五”期末，全国所有地级以上和城区人口10万以上的县城所在地都将有殡仪馆，民政部也提出火葬区每个县至少设立一个殡仪馆，并且要在市区、街道、乡镇适度增加殡仪服务站；在实行总量控制和发展节地生态葬式的前提下规划和设立骨灰堂、公益性公墓和经营性公墓，重点发展城乡公益性骨灰堂；完善惠民殡葬政策，实行面向困难群体直至覆盖全体城乡居民的基本殡葬服务费用减免措施以及殡葬改革奖励补贴措施；民政部还提出要争取加大财政投入，加快殡葬服务设施建设，逐步加大福利彩票公益金对殡葬公益事业的投入，重点支持经济欠发达地区、少数民族地区殡葬设施建设。

但是作为基本公共服务体系，其内容还有待于进一步地扩充，应当有基本殡葬服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

按此要求，我们还要在现在的基础上深入研究，仔细规划，尽早建立起完整的基本殡葬服务体系。

3、建立我国基本殡葬服务体系的几点建议

基本殡葬服务已经纳入我国基本公共服务的范围，在国家基本公共服务体系规划中它是基本社会服务的一个组成部分。

因此它是建立在一定社会共识基础上，由政府提供的，与经济社会发展水平相适应，旨在保障全体公民生存、发展基本需求的一项公共服务，提供这项服务是政府的职责。

以下的几点建议是向各级政府部门提出的。

第一，认真办好事业单位性质的公立殡葬服务机构。

民政部对于殡葬事业单位的管理一直是非常重视的，既有专门的管理办法，也有各种专项工作的指导意见，这些政策规定对于端正事业单位的公益方向是非常重要的。

目前在进一步深化改革的形势下，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，分类推进殡葬事业单位的改革即将启动，提供殡葬服务的事业单位，将要强化公益属性，其中承担公益性基本殡葬服务的划入公益一类事业单位，承担公益性基本殡葬服务以及其他非营利服务的划入公益二类事业单位。

这项改革启动以后，殡葬事业单位将要真正转变为独立的事业单位法人和基本殡葬服务提供主体，为此要积极推进体制改革，完善运行机制，配套推进机构编制、国有资产管理、人事管理、收入分配、社会保险等改革，要预先进行顶层设计，出台很多有异于先前的诸多制度，以确保改革的稳步推进。

根据对基层情况的调查，民政部在《事业发展指导意见》和第四次全国殡葬工作会议中提到了建立完善殡葬事业公共投入和稳定增长机制，将殡葬事业经费纳入地方预算，不断增强政府提供基本殡葬服务的能力。

这些在经济上保障公立机构履行公益职能的提法是非常重要的，需要尽快编制具体的实施方案，以尽快转变殡葬事业单位现有的建设与运行方式。

除此以外，特别要重视公立殡葬服务机构的人力资源建设，以各种具有吸引力的政策引进和留住人才，保持队伍的稳定；加强职业教育，促进理论和科技进步，提高队伍的水平。

第二，积极探索多元化的基本殡葬服务供给方式。

根据现在的经济、社会环境，在坚持政府负责的前提下，要注意发挥市场机制作用，推动基本殡葬服务供给主体和供给方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本殡葬服务供给模式。

社会资本参与殡葬公共服务，可以极大地减轻政府财政的负担，使政府能够将有限的财力投放在纯公共产品上，同时社会资本的追求目标会刺激公共产品的生产效率，可以改善殡葬公共产品提供，在总体上保证社会有足够的殡葬服务能力满足居民的需求。

因此，在政府实施有效监管、机构严格自律、社会加强监督的基础上，应当扩大基本殡葬服务面向社会资本开放的领域，鼓励和引导社会资本参与基本殡葬服务设施建设和运营管理。

各地在制定规划和配置殡葬公共服务资源时，要给非公立机构留有合理空间，特别是配置新增资源时要统筹考虑由社会资本举办服务机构和提供服务。

已经在其他领域实践证明有效的由政府与社会资本合作提供公共服务的方式，也值得政府在决定基本殡葬服务供给模式时参考，诸如购买服务、特许经营、管理委托、服务外包、BOT（建设-经营-转让）等，都是有可能在殡葬公共服务领域得到认同和采用的。

这些合作协议方式可以避免具有自然垄断性质的殡葬公共服务完全放开而形成的市场乱象，能有效地保护殡葬消费者的权益，也可以使政府和社会资本共享双方的能力和资源，同时共同承担风险和分享利益，从而使政府、社会资本、公众三方都感到满意。

如果照此发展，我国的基本殡葬服务将会出现多种供给模式，如国有公营模式、国有私营模式、私有私营模式等，并且可以预想，未来的殡葬公共服务产品的供给主体中，由私人营利部门组成的市场供给主体将是资源配置的第一层次，政府供给主体将是资源配置的第二层次，由非营利部门及个人组成的自愿供给主体将是资源配置的第三层次，这三者之间协调配合，组成政府、市场和自愿供给优势互补的殡葬公共产品供给的制度框架。

还有，在现有惠民政策的基础上，要研究充分发挥公共投入的引导和调控作用，合理利用政府补贴供给方和补贴需求方的调节手段。

除了财政支持公立机构以外，探索财政资金对非公立基本殡葬服务机构的扶持，并积极采取财政直接补贴需求方的方式，增加公民享受服务的选择权和灵活性，促进基本殡葬服务机构公平竞争。

第三，尽快建立基本殡葬服务标准并开展绩效评价。

为了确保基本殡葬服务体系目标的实现，要特别重视标准建设。

基本殡葬服务标准，是指在一定时期内为实现既定目标而对基本殡葬服务活动所制定的技术和管理等规范。

当前要依据国情来设想和设计我国基本殡葬服务体系的基本方向及其具体的内容，这个体系必须符合现时的经济发展水平、政府财政收入水平和居民的经济承受能力。

民政部需要依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定并实施有关基本殡葬服务体系投入水平、提供能力、服务效果等类别的评价指标，有关基本殡葬服务机构的准入标准、资质认定、登记审批、招投标、服务监管、奖励惩罚及退出等具体规则和办法。

各省（区、市）应遵循实施国家相关标准，并可结合本地区实际情况适当调整或提高标准。

各级政府可以依据这些标准来评价有关部门的工作状态，来规范基本殡葬服务机构的管理。

希望通过这些努力，争取在2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，能够建立起比较健全的基本殡葬服务体系，能够明显缩小城乡区域间基本殡葬服务的差距，基本实现基本殡葬服务均等化，能够让殡葬服务水平进一步提高进而得到更高的公众满意度。

二〇一四年四月八日