论新形势下如何推进依法行政.docx

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论新形势下如何推进依法行政

论新形势下如何推进依法行政

当前行政执法存在的主要问题及对策

行政执法涉及人民群众的切身利益，是政府法治建设最主要的内容和环节之一。

改革开放30年来，特别是党的十七大明确提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，并把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会奋斗目标新要求的重要内容后，国务院相继出台了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）对行政执法行为进行全面的规范，有力的推动了我国行政执法工作,基本建立了执法有依据，行为有规范、权力有制约、过程有监督、违法有追究的行政执法制度体系。

同时，随着经济社会的快速发展，人民群众的民主法治意识不断增强，对依法行政、依法执法的关注度不断提升，维护自身合法权益的要求也日益强烈，这些新的形势都对行政执法工作提出了新的更高的要求。

有鉴于此，当前形势下依法行政不再是一个可有可无的口号，它既是中国社会经济发展的必然选择，也是整个社会对政府的要求，行政机关工作人员必须正视并顺应这种新形势、新变化。

因此，在新形势下如何深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握“发展”这一科学发展观的第一要义和遵守“全面协调可持续”这一基本要求，规范行政执法行为，提高行政执法的质量和效能，促进社会和谐，为国民经济又好又快发展提供良好的执法保障，是推进依法行政的关键环节，也是政府法制工作在当前形势下需要下功夫解决的难点问题。

一、当前行政执法中存在的主要问题

对当前行政执法存在的问题，更多的人习惯于从直观的角度分析，把目光限定在有法不依、执法不严、消极执法、违法不究等方面。

上述几点对于评价现阶段行政执法的整体现状来说固然重要，但从认识和解决问题的角度来说，更为重要的是要透过这些现象，正确认识和把握行政执法中存在的深层次问题，这些问题主要有：

（一）趋利执法问题

行政执法是公共管理的重要组成部分,本应追求公共利益的最大化。

但近年来行政机关的权力与利益仍没有完全脱钩，一些行政机关和工作人员把执法权当成机关、个人谋取利益的手段，主要表现在：

一是行政执法利益部门化。

作为公共权力的异化，个别执法部门以行政执法的名义，乱收费、乱罚款、乱审批、乱摊派，搞变相创收，形成利益集团进行权力寻租。

二是行政执法利益私人化。

有的行政执法部门甚至给执法人员定指标，并将收费、罚款完成情况与个人奖金挂钩。

三是行政执法自由裁量权滥用。

行政自由裁量权给予了执法机关和执法人员较大的执法选择空间和余地，使部分执法机关和执法人员根据个人意愿、好恶进行裁量，甚至以人情、物质等利益作为自由裁定的交易砝码，使行政执法失去了应有的公平性和恰当性。

以这些现象为代表的趋利执法问题严重扭曲了行政执法既定的目标追求，不仅降低了行政执法的效率，还产生了大量的行政违法行为，滋生了官僚主义和腐败现象。

（二）执法冲突问题

执法部门作为各级政府的组成和职能部门，理应为实现政府的管理目标而共同努力、相互配合与支持。

但在实践中，行政执法的状况却并非完全如此，执法不协调和冲突已经成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。

目前，一些行政执法权在横向上交叉较为严重，部门之间职责不清，进而导致执法冲突；一些执法部门的执法权在纵向划分上也缺乏明确分工，执法重叠较为严重，常造成上下两级行政执法机构同时对一个违法行政行为进行处罚，并发生冲突的现象，在群众中造成很恶劣的影响。

（三）执法方式相对滞后的问题

在推进依法行政、建设法治政府的新形势下，随着政府管理职能的深入推进，行政执法的方式必须适应客观要求，善于运用现代化、电子化管理手段，随着执法观念的变革不断创新。

但现实中，一些执法机关和执法人员仍受过去传统的管理方式影响，仍多采用简单执法方式。

例如，有的执法部门仍然习惯采用运动式的工作方法，不注重日常管理，一旦问题暴露或被新闻媒体等社会监督主体披露，便采取突击执法的方式，使法律的执行存在较大的弹性，甚至使一些社会违法现象与集中整顿执法变成了“游击战”，不仅执法效率低下，而且社会效果不理想，有损行政执法行为的严肃性。

（四）执法监督乏力问题

1、责任追究不到位

责任追究是行政执法监督的有机组成部分，是执法监督强制力和约束力的体现，同时也是目前执法监督体系中最为薄弱的环节。

在实践中，普遍存在“只纠正错案，不惩戒责任人；只追究单位责任，不追究个人责任”的现象。

2、监督主体众多，未形成有效监督合力

权力缺少监督，必然造成异化和腐败。

在我国,行政违法案件之所以屡屡发生,最根本原因之一就是对行政权制约和监督不力。

虽然我国基本形成由立法监督、行政监督、司法监督、党内监督、舆论监督、群众监督等诸多监督主体形成的监督体系,似乎已经形成一个相对缜密的监督网络，但仍未形成有效的监督合力，实际情况并不令人满意。

二、行政执法存在问题的原因分析

（一）落后行政观念的消极影响

行政权力来源于人民的委托，其行使的目的在于服务人民。

依法行政首先是依法治官、依法治权，行使的目的在于服务人民。

行政机关工作人员只有牢固树立权力本原意识，才能摆正自己和人民群众的关系，才能真正做到依法行政。

这些年，尤其是《纲要》和《决定》颁布实施以来，行政机关工作人员的法治意识在一定程度上得到了加强，能够逐步学习运用法律思维来处理问题、进行行政决策，但受到固有的、落后的行政观念影响，有些行政执法人员的认识还不够深刻，有些还比较片面化，仍然把行政作为简单管理甚至“对付”行政相对人的工具。

（二）行政体制的阻碍因素

目前行政执法存在的问题可以从体制的缺陷中找到其深层原因，一方面，与市场经济发展相适应的新的行政管理体制正在建立和完善中；另一方面，长期以来在我国行政管理领域形成的与计划经济相适应的行政管理体制仍在起作用。

这种旧的行政管理体制存在着权责不清，关系不顺的弊病。

特别是在体制改革的过程中，行政管理体制既存在行政执法职权划分不清的现象，又存在权力过分集中的现象，造成行政执法避难就易，相互扯皮、争权夺利等现象时有发生。

（三）行政监督中的制约原因

1、监督体系的制约性原因

我国的行政执法监督机构已经较为健全，但各种监督主体不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等问题，彼此又缺乏联系和沟通，缺乏监督合力，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制。

就行政系统内部监督而言，对具体行政执法行为的监督，除了政府法制机构的综合监督外，通常是由行政执法部门自己负责，造成了既是运动员又是裁判员的无效监督状态。

就外部监督而言，党的监督、人大监督、司法监督、群众监督均存在一些不足，且多限于对个案的事后监督方式，客观上难以对行政执法工作进行常规性监督。

2、行政执法监督中的制约性原因

行政执法监督是众多监督主体之一，属于行政机构内部的层级监督，基于行政管理的层级性，其监督效果较其他监督方式而言应当更明显，监督范围也突破事后监督，同时侧重于事前和事中监督。

因此，应当逐步加强行政执法监督，但造成现阶段行政执法监督乏力的状况，既有认识上的因素，更有制度上的制约原因。

认识上，不少部门担心责任追究会影响本部门的形象和执法工作人员的积极性，不愿意对违法的行政行为予以追究。

制度上，多数部门既缺乏明确的岗位职责和执法绩效考核等执法监督基础制度，也没有相应的责任追究等监督结果制度，如没有将监督的结果与执法工作人员的奖惩切实挂钩，对于监督、考核的结果，有的部门、系统既不表彰也不通报批评；有的只奖优，不罚劣；有的通报批评不记入个人档案，没有监督力度。

以上这些做法都使得监督制度的真正作用难以落实，使之流于形式。

三、规范和改进行政执法的对策

当前形势下行政执法中存在的诸多问题，集中反映了我们在法治政府建设过程中的基本矛盾，即先进的法治理念与落后的行政执法观念、体制的矛盾。

要从根本上解决这些问题，必须大力培育行政法治理念，健全行政执法体制、机制和制度，特别是将完善行政执法监督机制，增强执法监督效果作为法治政府建设的重中之重抓紧抓好。

（一）积极培育行政执法人员的法治理念

行政执法人员是一切行政活动的最终实施者，实现制度约束之下的依法行政，是我国法治走向良性运作的根本。

为此，我们在推进依法行政、建设法治政府的进程中，必须十分重视通过各种途径积极培育行政执法人员的责任意识、法治意识和综合素质。

1、加强培训教育

必须大力提高行政执法人员特别是领导干部的法治观念、能力和水平。

规范行政执法，只有加强对行政执法人员特别是领导干部依法执法意识的培育和教育，不断增强他们的法律思维能力，才能让依法执法、规范执法从法治理念转变为自觉的行为，并贯穿到行政执法的全过程和各个环节，这是依法行政工作得以真正落实并且取得实效的重要保证。

2、建立激励机制

在用人制度方面、在政绩考核方面，将考核重点转到严格实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通、创作良好的经济发展环境和法治环境上来，以促进执法人员依法行政的自觉性、积极性和在工作中的创新意识。

3、注重制度性引导

在推行依法行政的过程中，制度不仅具有先导作用，还具有强制性的推进功能。

为此，我们在制定法律、法规、规章和其他规范性文件方面，要按照建设法治国家的要求，贯彻和体现现代法治的价值、理念和原则，以此促进行政执法人员法治观念的形成。

（二）着力健全行政执法体制、机制和制度

1、严格遵循“以人为本”原则

坚持“以人为本”原则是现代行政管理的内在要求。

推进行政执法体制、机制和制度的改革，必须认真进行调查和分析，注重民主参与和社会广泛论证。

2、理顺行政执法体制——合理整合、划分不同行政执法主体之间的职能重点和执法权限

按照精简、统一、效能的原则，以服务中心工作为基础，通过立法的方式，合理调整、确定各个行政执法主体、各层级行政执法主体之间的执法权限和责任承担，逐步做到职能法定、机构编制法定、权力责任法定、执法运行法定，使各主体都能够依法履行职能，依法行使执法权限，增强行政执法行为的可预期性。

同时，要持续完善和推进相对集中行使处罚权、综合行政执法的理论和实践工作，从体制上、源头上改革和创新行政执法体系，以解决执法工作中存在的执法趋利和执法冲突问题。

3、规范行政执法程序、细化行政执法岗位职责

积极探索行政执法的量化指标体系。

始终贯穿确定行政执法权限、规范行政执法权的使用和保障相对人合法权益为依据和指向，对行政执法的各项目标予以明确和量化，通过厘清、界定行政执法的依据、职权，明确分解各行政执法环节、各行政执法岗位和流程的具体职权和责任，应当改变过去行政机关只是领导干部负责制的责任承担方式，将职权和职责按照行政机关内部的工作层次和具体岗位合理配置，为行政执法权的运行建立可操作性强并便于考核的工作机制。

4、注重创新行政执法的方式和手段

（1）树立执法为民、文明执法的观念，改进行政执法方式，积极运用行政指导、行政规划、行政和解等柔性执法方式，将执行法律的刚性和人文精神的柔性结合起来，做到刚柔相济，更好发挥行政执法的功能，实现法律效果和社会效果的统一。

（2）依托电子信息化手段进行行政执法，创新行政管理模式。

有条件的行政系统和行业，在规范执法行政，尤其是涉及行政许可、行政审批的执法工作中，应当运用电子信息化手段，大力开发电子信息操作系统，整合行政管理流程和业务岗位职责，把对行政行为的监管由过去的“人管人”、“人盯人”等简单的、低效的方式，转变为“制度管人”、“程序管人”的规范化、程序化电子操作系统管理模式，以解放执法人员的手工操作，节约行政成本，从执法的源头上、过程中入手，加强事前、事中监督，在预防违法违纪行为发生的同时也使行政效率得以提高。

（三）完善行政执法监督机制，增强执法监督效果

责任是法律制度的生命，是违法者应当承担的法律后果。

在当前推进法治政府的关键时刻，要将政府责任真正落到实处、有效地规范行政执法活动，加强监督，尤其是加强行政执法监督首当其冲。

针对现行行政执法监督中存在的问题，要完善监督机制，增强监督效果必须要注意以下几个问题：

1、确立监督机构的权威性

行政执法监督是“硬碰硬”的问题，要使监督机制真正有效，首先监督者必须具有权威。

一是监督主体要高位、独立。

承担监督责任的机构必须依法具有相对较高的地位和较强的职权，在人、财、物等方面具有必要的自主独立性，避免受到不应有的外部影响，特别是来自被监督者的牵制和制约，才能够保障监督的措施和责任追究能够落到实处。

二是要建立责任监督责任制度。

即从制度上明确监督者的监督职责以及不履行监督职责的机构和人员的责任，真正做到“监督者受监督、负责任”，从制度上促使监督者自觉履行监督职权，尽可能杜绝监督不作为的现象发生。

2、加强绩效考核和责任追究结果的落实

根据国务院法制办公室2007年对全国市县政府依法行政情况的调查统计显示，在357个市级政府和2793个县级政府中，已经建立行政执法责任追究制度分别占到了94%和87%，可见目前形势下，有关执法责任追究的规范性文件已经不少，关键在于执行和落实。

只有在监督考核的基础上与奖惩、晋升等挂钩，真正把执法的优劣作为执法机关和执法人员的主要政绩对待，与单位和个人的荣誉、利益和晋升相连，行政监督一系列制度才能起到预期的作用。

否则，失去了绩效奖惩和责任追究的保障，不仅不能对违法行政起到威慑和遏制的作用，行政执法监督工作也难以持之以恒的进行。

3、加强监督的机制

行政执法行为涉及到社会生活的方方面面，管理范围“从摇篮到坟墓”，执法工作面广量大，现阶段各类执法活动、各行政执法机关都在按照《纲要》和《决定》的要求，结合自身特点，逐步建立起一个较为完整、科学合理的执法监督机制和责任追究制度。

因此，行政监督机构要根据实际情况，找准监督的切入点，在实践中改进监督机制和方式，逐步推进各项监督制度的落实