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对我国住房保障法律制度的思考
中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点本科
__________法学______________专业毕业设计（论文）
广东广播电视大学
毕业论文
题目：
对我国住房保障法律制度的思考
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入 学 时 间：
指导教师及职称：
所 在 电 大：
2011年 10 月 20 日
目录
一、我国住房保障法律制度的现状…………………………………2
二、我国住房保障法律制度存在的问题……………………………4
（一）住房保障制度所确立的权利内容不明确……………………4
（二）法律制度不健全，住房保障政策执行失灵…………………6
三、完善我国住房保障法律制度的现实意义………………………8
（一）是体现以人为本、促进社会公平的迫切需要………………8
（二）是转变政府职能、建设责任政府的迫切需要………………8
（三）是构建和谐社会的迫切需要…………………………………8
四、国外经验对我国现行住房保障法律制度的启示………………9
（一）建立国家统一的系统立法是住房保障法律制度的关键……9
（二）灵活运用多种住房保障手段，完善我国住房保障法律制度的内容………………………………………………………………………11
（三）健全住房保障法律制度的监督考核机制势在必行…………13
五、完善我国住房保障法律制度的建议……………………………14
（一）建立覆盖全体住房困难居民的住房保障供应体系…………14
（二）扩宽住房公积金的覆盖面加强对住房公积金的管理………14
（三）完善住房保障的审查监督机制………………………………14
（四）尽快制定《住宅法》、《住房保障法》………………………15
六、结束语……………………………………………………………15
参考文献………………………………………………………………17
对我国住房保障法律制度的思考
【内容摘要】住房保障法律制度是政府解决中低收入家庭住房问题的基本途径，其实质是政府利用国家和社会的力量，采取多种保障方式，保护中低收入家庭的居住权益。
本文从我国住房保障法律制度的现状出发，进而指出我国住房保障法律制度存在的不足，分析完善住房保障法律制度的现实意义从而进一步对我国住房保障法律制度的完善提出具体的建议。
【关键词】住房保障法律制度 现状 现实意义 建议
住房保障法律制度是指国家或政府通过立法对国民收入进行分配和再分配，对中低收入家庭，特别是生活有特殊困难的家庭的基本住房权利给予保障的制度。
它是社会保障制度的重要组成部分，是政府寻求解决中低收入居民住房问题，满足基本居住需要的一种努力，同时兼有调控住房市场、调节收入分配的作用。
一、我国住房保障法律制度的现状
住房问题，直接关系到一国人民的最基本生活质量，是一国最基本的民权民生问题。
改革开放以来，我国的住房制度经历了一系列的改革，实现了由住房实物福利分配向住房商品化的巨大转变。
住房作为一项特殊的商品，仅仅依靠市场调节，无法解决中、低收入人群的住房问题，从而会进一步扩大社会的分配不均，导致一系列的不公平状况。
因此，由国家加以适当干预，对于维护低收人人群的基本生活质量，保障其人格尊严有着重要意义，也是促进社会公正，实现社会稳定和谐发展的必然要求。
早在1980年，邓小平同志就提出了在住房制度改革后，要对低收入职工给与适当的补贴，1994年7月国务院发布了《关于城镇住房制度改革的决定》，提出城镇住房改革的目的在于改善人民的居住条件，满足城镇居民不断提高的住房需求。
1994年印发的《城镇经济适用住房建设管理办法》则对经济适用房的相关内容做了系统的规定。
1999年4月建设部刊发的《城镇廉租房管理办法》扩大了住房保障体系的覆盖人群，对廉租房基本制度进行了系统的规定。
此后，中央国务院各部委又刊发了《经济适用住房价格管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》、《经济适用佳房管理办法》、《廉租住房保障办法》等一系列管理规定，明确规定了建设保障性住房的土地政策、货币政策、税收政策。
随着中央各项政策的出台，各个地区也根据自己的实际状况先后实施了一系列措施。
现在，我国已初步建立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。
但是，由于我国尚属于年轻型国家，人口增长过快，生产力不十分发达，所以我国的住房保障问题在短时间内很难得到圆满解决，新的问题仍然层出不穷。
在国务院相关部委不断出台各种管理办法的同时，全国各地区也分别制定了地方政策，如上海政府出台的《上海市经济适用住房管理实施办法》，北京的《北京市限价商品住房管理办法（试）和《关于已购经济适用房上市出售有关问题的通知》，深圳市政府提出的《关于进一步促进该市住房保障工作的若干意见》也为我国的住房保障体系提供了制度的保障。
但这些管理办法的实施却并不尽如人意，各地实施状况不一，具体操作中缺乏详细有效的规则予以制约；保障体制的覆盖面较为狭窄，保障难以覆盖需要住房保障的全体城镇居民，地方主义下缺乏对流动人口权益的关注；缺乏相关的执行和监督机制，使得住房保障法律制度成为部分不具备相关条件的个人谋取不当利益的工具，同时造成了国家财政压力的加大和公共资源的浪费。
二、我国住房保障法律制度存在的问题
（一）住房保障制度所确立的权利内容不明确
目前，我国已经形成了由经济适用房、限价商品房、廉租房、公共租赁住房组成的分层次的住房保障体系，然而在实际的运行中，在发展过程中也遇到了不可回避的问题。
1、经济适用住房存在的问题
第一，定位不清晰。
《房改通知》中明确了经济适用住房的地位，在国发[2003年]18号文《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中除强调经济适用住房外，又增加了一条“要增加普通商品住房的供应”。
在2005年国办发[2005]26号《关于做好稳定住房价格的意见》中对于改善住房供应结构中又强调了“住房建设要以中低价位普通商品住房和经济适用住房为主”。
这就与《房改通知》中确立的我国经济适用住房供应为主的供应体系相互矛盾。
这也给许多地方不建或少建经济适用住房提供了很好的理由。
第二，供应数量远远不足。
近几年来，在需求和成本的推动下，全国商品住房价格不断上升，开发商在高额利润驱使下，大量开发建设中高档、大户型的商品房，中低价位的商品住宅供应明显不足，许多城市中低价位商品住宅只占供应总量的10%左右。
从我国经济适用房的开发来看，从2000年开始，经济适用住房的投资增长幅度、占商品住宅比重以及新开工面积、销售面积等比重等各项指标均呈大幅度下降趋势，部分城市甚至停建了经济适用住房。
第三，经济适用住房分配环节不规范。
经济适用住房的分配也是近几年来争议较大的一个方面。
许多地方经济适用的分配管理不到位，甚至是由开发商负责审查购房资格，分配的程序不透明，分配的标准不公开，分配的秩序不规范，使得“走后门”之风盛行，而那些真正的中低收入者恰恰由于门路不多，往往无法取得购房资格。
2、廉租房存在的问题
第一，廉租房发展不平衡，总体覆盖面过低。
由于廉租房是针对城镇最低收入户的住房保障法律制度，各地的经济发展水平差异较大，导致了保障的标准和覆盖面存在着较大的差异。
从保障标准看，各个地方在在补贴对象的标准与补贴水平上存在较大差异。
经济实力较强，保障力度较大的城市已提出把补贴对象调整到12平方米以下的住房困难户，而大部分城市只能先行解决6平方米以下、甚至是4平方米以下的双困家庭住房问题。
特别是租金补贴标准差异更大，有些城市只补到10平方米，有些城市已补到近30平方米。
从保障对象看，有些城市已把保障范围上调到低收入家庭（核定收入线标准），保障比例达到居民家庭总数的10%左右；同时，也有一些城市对双困家庭都难以做到应保尽保，保障面不到1%。
第二，廉租房的资金来源存在问题。
当前影响廉租住房工作向前推进的最主要障碍就是资金瓶颈问题。
除少数城市建立了制度性的财政资金供应计划外，大多数的城市都是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道，由于这部分资金灵活性较大，后续资金没有保证，致使这些城市不敢推行租金补贴的保障方式。
因此，大部分的城市只能是筹集一批资金，建设或购买一批廉租住房，解决多少算多少，使国家的廉租住房保障政策难以真正得到落实，导致廉租住房保障面过小。
3、住房金融发展不够
随着经济的发展和住房制度改革的深化，这种单一的政策住房金融模式越来越难以满足新形式下的住房保障要求。
第一，公积金的目的与实际实施存在矛盾。
目前大量下岗职工，效益不太好、规模较小的企业职工及大量的私营企业雇员等中低收入群体，普遍未建立公积金制度，或者虽然已建立公积金制度，也不缴存住房公积金，因而失去了申请公积金贷款的基本条件。
这就使得实际上最需要政策性住房金融支持的群体反而处于政府住房保障的覆盖面之外，使这一部分人无法享受政府的金融政策优惠，这显然与建立公积金的初衷相违备了。
第二，政策性住房金融体系不完善。
我国目前除公积金外，尚未有第二种直接面向中低收家庭发放的低息或无息的政策性住房贷款，也没有与之相适应的专业性的住房金融机构。
住房金融体系发展的滞后，制约了中低收入者购房的能力。
（二）法律制度不健全，住房保障政策执行失灵
从综合性法律来看，在我国的《宪法》和《民法通则》中都没有公民住房权利的任何相关规定。
从专门性的法律来看，我国至今还没有出台一部相关的专门性住房保障法律，大多数存在的都是以政府的红头文件、政策、规定、办法以及行政命令等形式，缺乏建立住房保障体制的强有力的法律依据，使住房保障工作缺乏规范性和稳定性，也缺乏应有的权威性，使政府许多住房保障的政策在实施过程中失灵，无法达到政府的预期目标。
具体来说，当前我国的住房保障法律制度主要呈现出以下不足：
1、保障性住房的受益人群有限
首先，保障性住房的供给数量远远不够。
近年来，虽然政府大力提倡保障性住房的兴建，但由于资金、土地来源不足，保障性住房的供给数量仍然远远不够。
其次，我国大部分地区对享受保障住房的标准要求较高使得住房保障的覆盖面积相当有限，无法涉及到所有的住房困难家庭，有相当一部分“夹心层”仍然面临着住房困难。
2、保障性住房的供给结构不合理
目前，我国并没有明确规定保障性住房的建设面积和计算标准。
因此，许多地方不顾自己的实际情况，忽视对户型、区位的合理规划致使最需要得到住房保障的居民享受不到应有的优惠政策，很难使保障性住房的利用效率达到最大化。
3、保障性住房的审查和监督机制缺失
目前，我国并没有专门的机构对保障性住房的建设与出售、申请人员的购房条件、享受保障住房的人员进行全面的审核和监督。
虽然先后出台了一系列政策、规定以及行政命令，但是，他们立法层次较低，覆盖范围比较狭窄，而且我国至今还没有出台一套系统的专门性住房保障法律。
作为法治国家，只有依法可依，才能使住房保障法律制度得到全面的落实。
三、完善我国住房保障法律制度的现实意义
（一）是体现以人为本、促进社会公平的迫切需要
联合国人权公约规定，享受基本住房服务属于基本人权，住房问题涉及千家万户的切身利益。
在我国，“小康不小康，关键看住房”，在基本解决了温饱问题之后，住房已成为提高人民生活质量、全面建设小康社会的重要标志；住房问题从来没有像今天这样备受社会的关注，成为民众关心的焦点、政府关注的难点。
作为民生基本问题之一，住房问题已成为一个兼具社会政治属性的全局性问题。
在经济持续快速发展时期，它又成为以人为本、促进社会公平的重要内容。
（二）是转变政府职能、建设责任政府的迫切需要
在过去一个较长时期内，政府过多地强调了住房发展的经济功能、产业功能，忽视了住房的社会保障功能、公共服务功能；过多地强调了住房供给的市场机制，弱化了保障群众基本住房需求的政府责任。
发达国家的经验告诉我们，完全靠市场方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须靠公共住房来解决。
住房这一商品在生产、销售和分配等环节所具有的特殊性，决定了它不能完全任由市场机制调节，政府必须对此有所作为。
（三）是构建和谐社会的迫切需要
近几年房地产市场迅速发展，整个社会已经从温饱向全面小康社会转型，在住房问题上，迫切需要解决的就是如何处理好住房资源配置的公平与效率的关系问题。
构建和谐社会，体现在住房问题上，就是重点改善低端人群的住房条件，改善了低收入群体的住房条件，也就改善了整个社会的住房条件。
让市场体系和保障体系共同形成对全社会住房需求的全面覆盖，让全体人民共享改革发展成果，是构建社会主义和谐社会，保障社会稳定的现实和长远需要。
四、国外经验对我国现行住房保障法律制度的启示
（一）建立国家统一的系统立法是我国住房保障法律制度的关键
从美国的《住房法》、《国民住宅法》，英国《住房法》、《住房协会法》、《住房和计划法》、《地方政府和住房法》，到日本的《公营住宅法》、《住房金融公库法》，再到新加坡、我国香港、台湾，很多国家和地区都十分重视住房保障的立法，用法律将住房保障法律制度的基本原则和内容加以确定，建立起了比较完善的住房保障体系。
而我国虽然从中央到地方并存着众多的关于住房保障的相关规定，但却缺乏全国性的统一系统立法，住房保障的制度体系还非常的不健全。
从中央来看，住房保障涉及到的部门越来越繁多。
2003年l2月的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》由建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合印发，而2007年l1月新的《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》，更是涉及到建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局七个相关部门，法出多门、各行其是，各部门间职权不明确，导致了互相推诿责任，保障制度无法切实又有效地认真实施。
而从地方上来说，截至2006年4月，全国尚有13个省（区）没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理，70个地级以上城市没有建立廉租住房制度。
各地已制定的住房保障政策虽然有不少能因地制宜，结合当地的具体情况，但无形中也增大了我国的地方差异，对于未取得当地户籍的社会低收入人群的保障也时常并不尽如人意。
诚然，从一个社会问题的出现到统一立法，需要一个比较复杂和漫长的过程。
以美国的住房法律的制定过程为例，美国政府对住房问题的介入，起初是由于1929年世界性经济危机所带来的美国经济大萧条，联邦政府提出“可承受住房”的保障目标，提出公平、公正地解决不同收入人群的居住问题，以住房补贴为主要形式的实施与新政相协调的住房保障政策。
1937年美国的首个住房法案计划中规定联邦政府资助地方政府建立公共住房以较低房租供给使用。
1965年和1968年又对《住房法》进行了修改并详细规定了政府提供给低收入者住房的具体实施办法，进一步细化了例如房屋租金的分配等的详细规定。
《国民住宅法》对低利息贷款建房加以规定。
《开放住房法案》则为低收入人群获得房屋所有权提供了制度上的支持。
除了具体制度的设计，还通过立法对禁止购买租用房屋时的种族歧视进行了原则上的确认，从而充分保护了社会弱势群体的居住权利。
从政策到法律，立法是一国住房保障体系建立的必然要求。
（二）灵活运用多种住房保障手段，完善我国住房保障法律制度的内容
随着我国的住房体制改革，我国的住房保障体制也随着时代的变化在形式上和相关制度上不断的深化，我国先后出台的多部关于经济适用房和廉租房制度的相关管理规定，使得经济适用房制度和廉租房制度成为我国最主要的住房保障形式。
住房保障方式往往与一国的社会结构息息相关，与国家的资源分布、经济状况也有很深的关联。
如英国就经历了自1919年《住房和城镇计划法》颁布后政府直接干预住房市场的初期，首次将为“劳动阶层”提供住房纳入地方政府的法定责任，用地方财产税直接给予补贴由地方政府建设社会出租房，到二战后政府将高福利视为基本国策，政府深入介入住房市场的高福利时期。
而上世纪八十年代以来，英国政府又通过（1980年住房法》实行购买权政策，鼓励原住户购买出租公房出售，加快了住房私有化的进程。
同样德国自工业革命以来也不断的改变住房保障法律制度。
战争期间，德国利用国家免息贷款促进房屋建设，而自上世纪初，住房饱和以来，又通过实施社会福利房政策，根据国家人1：
3增长缓慢、老龄化的现状，推进老年化、混合型、节能环保型的住宅建设。
我国的社会经济情况在不断的变化，发达国家住房保障法律制度的演变过程告诉我们居民的住房保障问题，是一个复杂的长期问题，这意味着我们不可能仅仅运用简单、单一、僵化的住房保障模式就期望达到一劳永逸的效果，而现在主要实施的廉租房和经济适用房政策也已经逐步显现出了一些问题，由于缺乏统一的规定对廉租房和经济适用房的使用范围加以区分，两项制度的协调性较差，在制度的实施中，缺乏明确的分阶段的目标和原则性指导，使得制度施行缺乏目的性。
在资源分配上，由于我国国情，使得在短期内实现全国的住房保障有一定的困难，这就要求对不同的收入水平的人群加以不同强度的保障。
对于中收人人群可以进一步健全公积金制度，通过对住房公积金免税、对公积金贷款实行优惠贷款利率的等方式，鼓励中收入人群调整消费结构，解决住房问题。
而对于低收入人群，则要采取半市场化由政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费，运用国家和地方财政收入进行经济适用房、廉租房建设。
但是我国仍存在一些极端贫困的群体，连廉租房租金都无法支付，这就需要国家对其进行特别的保护，如通过政府补贴的方式，通过直接发放补贴，提高对其的保障水平。
在住房保障的具体方法上，除了住房供应和房租补贴这两种基本的保障方式外，还可以综合运用财税政策、金融政策和一定的行政手段，根据本国的住房保障能力、低收人居民的需要、结合不同的经济发展阶段，统筹兼顾，综合设计。
在中央和地方的分工上，在中央统一立法对地方政府住房保障的职权加以明确的情况下，可以鼓励地方政府在不违背住房保障的基本宗旨和目标的情况下，制定一些合乎地方情况的相关法规，结合各地具体情况，推行住房保障法律制度的良好实施。
（三）健全住房保障法律制度的监督考核机制势在必行
没有有效的监督，制度实施的效果往往无法得到保证。
在进行住房保障相关法律的制定时，必须要建立起严格的核准、进入、退出机制。
首先，必须对不同住房保障措施的实施范围加以确定。
以新加坡为例，新加坡政府严格按家庭收入情况为标准确定住房保障水平，如在住房短缺时期，规定只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。
我国的各省市的收入水平相差很大，这就需要根据各地方的实际情况建立收入状况评判标准。
同时，在财政收入有限的情况下，必须制定分级计划．对不同收入水平的家庭的居住权利给予不同强度的保护。
其次，要建立明确且具有可操作性的收入状况评估系统。
在一些发达国家，依靠于其严格的收入认证体系，通过纳税、申报以及银行联保的方式，政府对公民的收入状况可以很容易地进行识别。
在我国，由于缺乏相关的收入认证系统，就必须通过严格的审查、登记和公示对公民的真实家庭收入状况予以认定。
通过前期公示、跟踪登记等多种手段，建立定期考核的退出制度，最大程度的利用有限的住房资。
通过复审，对脱离贫困的保障对象引导其搬出廉租房，使住房保障落实到最需要的群体。
必须充分发挥政府的作用，对住房保障法律制度的实施加以有效的引导和监督。
很多国家都设立了专门的住房保障机构，我国现阶段的住房保障涉及部门繁多，各行其是，容易产生互相推诿、职权混乱的状况，因此，有必要建立中央的专门管理机构。
而在地方上，也需要通过法律明确各级政府职能部门的职责，避免政府的不作为和滥用职权。
改变目前大量地方规定的现状，通过总体规划和整体推进，实现住房保障权限的合理再分配。
五、完善我国住房保障法律制度的建议
（一）建立覆盖全体住房困难居民的住房保障供应体系
第一，大力增加保障性住房的供给数量。
我国应大力兴建经济适用住房、廉租住房、合作社住宅等保障性住房，力争使保障性住房的供应量与社会上中等收入居民的需求量相适应。
第二，适度扩大住房保障的适用范围。
首先，应尽快取消享受保障性住房的户籍限制，使进城务工人员等流动人口能够居有定所。
适度提高享受住房保障的条件，使城镇中一部分既无能力购买普通商品房又超过享受保障住房购买条件的中等收入家庭能够享受到住房保障的优惠政策。
第三，适量建设合作社住宅、集体宿舍等其他类型的保障性住房。
（二）扩宽住房公积金的覆盖面加强对住房公积金的管理住房公积金的缴纳应扩大中低收入者的比重，提供适合于弱势群体使用的公积金新品种。
同时，有关部门应加强对住房公积金制度的执行、管理、监督力度，从而使住房公积金切实达到完善住房保障机制的目的。
（三）完善住房保障的审查监督机制
第一，设立专门的住房保障审查监督机构。
我国应在中央一级设立住房和城乡建设部，在省（自治区、直辖市）人民政府住宅建设管理机关住宅办公室（副厅级），在市、县（区）为市、县（区）人民政府住宅建设管理机关住宅办公室（副局级），分别负责国家和地方住宅建设实施管理工作。
第二，充分发挥社会监督的作用。
住房保障的运行过程应该公开透明，最终结果应当以各种方式向社会公布。
同时，公民、媒体等都有权利也有义务对不符合规定的情况进行告发。
（四）尽快制定《住宅法》、《住房保障法》
我国应当尽快制定《住宅法》、《住房保障法》，从根本上明确住房保障的对象、住房供给结构、审核监督机制等保障住房保障法律制度有效运行的方法。
只有这样，才能使我国的住房保障产业得到健康有序的发展。
六、结束语
随着经济的高速发展，城市化水平的加快，我国的住房价格高速增长，远远超出了中等收入家庭的承受能力。
而住宅作为百姓的安身立命之所，住宅问题关系到人民群众的切身利益，住房保障法律制度成为了民生工程的重中之重。
因而，只有不断地完善我国的住房保障法律制度，才能满足广大人民群众的迫切需求，保障人民群众的切身利益，保障和谐社会的构建。
“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，1948年颁布的《世界人权宣言》就已明确指出“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。
”只有使居者有其屋，通过不断的外来先进经验，并结合本国国情建立起适合我国社会经济状况的住房保障法律制度，通过国家建立起完善的住房保障法律体系，才能将我国人民的居住权真正落到实处，也才能真正实现社会的和谐，国家的健康稳定发展。
参考文献
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