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分权与集权

集权与分权

三、集权与分权

1．集权与分权

（1）集权与分权的含义

集权是指将组织中的权力集中到较高的管理层次；分权则是指将组织中的权力分散到整个组织之中。

（2）集权与分权程度的主要标志

一般组织的集权或分权程度，往往根据各管理层次拥有的决策权的情况来确定：

第一、决策的频度---组织中较低管理层次制定决策的频度或数目越大，分权越高；上层决策数目越多，集权就越高

第二，决策的幅度---组织中较低管理层次制定决策的范围越广，涉及职能越多，分权越高；组织中较高管理层次制定决策的范围越宽，涉及职能越多，集权越高。

第三，决策的重要性---组织中较低管理层次制定决策只影响该部门的日常管理，而不影响该部门今后发展，分权越低；反之越高。

第四，对决策的控制程度---如果上级对下级的决策没有任何控制，分权越高；反之越高。

（3）影响集权与分权程度的主要因素

第一，决策的代价---较重要、耗费较多的应由较高管理层作出，重大决策不宜授权。

第二，决策的影响面---影响面比较大的决策权应集中使用。

第三，组织的规模---组织规模大，决策数目多，宜于分权；反之，宜于集权。

第四，主管人员的素质与数量----素质高，经验足，数量足，可分权；反之，则应集权。

第五，控制技术的完善水平---比较完善的可以分权。

第六，环境影响---环境越不稳定，各层主管人员管理幅度越受限制，应当集权。

2．授权

（1）授权的含义

授权是指上级委托给下级一定的权力，使下级在一定的监督之下，具有相当的自主权和行动权。

在授权过程中应该注意区分一下问题：

授权不同于代理职务：

代理职务是平级关系，授权是上下级关系。

授权不同于助理或秘书职务：

助理或秘书的工作不承担责任，被授权者承担相应责任。

授权不同于分工：

分工中的各成员之间没有隶属关系，授权具有上下级关系。

授权不同于分权：

授权是上下级之间短期的权责授予关系，而分权是长期授权。

（2）授权的基本原则

第一，视能授权

第二，明确授权范围

第三，不可越级授权---只对直接下属授权

第四，适度授权

第五，适当控制

领导干部如何把握集权与分权

摘要:

集权制与分权制,是两种不同的领导体制类型,这两种类型各有利弊。

任何领导系统中都有集权和分权的问题,如何处理好集权与分权的关系,关键在于如何掌握集权与分权的度。

在实际工作中,要处理好集权与分权的关系,主要体现在正职与副职如何正确运用手中的权力问题。

关键词:

集权与分权关系正职副职权力

江泽民主席说:

“一个地区、一个部门、一个方面工作做得如何,班子状况怎样,同„一把手‟关系很大,因而必须对各级领导班子„一把手‟提出更高、更严的要求。

”[1]正职领导者,是担负着总揽全局、统一指挥的全面责任的人。

正职领导者的角色定位是:

处于核心位置、起着关键作用、负有全面责任。

这个定位就决定正职领导者在运用权力中的主导地位。

正职领导者要运用好手中的权力,应该做到“五要五不要”:

1要集权而不要揽权

正职就是主官,主官就要主政,主政就要集权。

如果正职手中没有集中的权力,在一个单位就不能起到统帅和统管的作用,更不能形成统一领导和指挥的核心。

正职领导者要善于把握集权的度。

该集中的要集权,不该集中的要善于授权或分权。

那么怎样把握集权的度呢?

在这方面,我们党已经形成了行之有效的方法,即“大权独揽,小权分散,党委决定,各方去办。

”[2]事关全局性、方向性、政策性、协调性等方面的权力是不能授予任何人的,正职领导者必须独揽。

但是,主官又不能独揽一切权力,小权是要分散、分工的。

不能事事都是你说了算,都由你拍板,都由你去干,结果在许多单位造成了这样的局面:

主官忙的团团转,副职闲的没事干。

历史经验告诉我们,正职必须处理好集权与分权的关系,决不能事必躬亲。

2要放权而不要弃权

罗素认为,每个人都有权力和荣誉欲望。

放权就是授权、分权,实行分而治之。

这在某种程度上能够满足群体对权力和荣誉的欲望,有利于调动群体的积极性,特别是有利于充分发挥副职的作用。

正职对副职的分权放权,要做到八个字:

放心、放手、放权、支持。

在授权、分权时,要把权力和责任一并授予对方,这是领导者科学授权的重要原则。

但是,主官必须切记放权决不是弃权。

对副职分管的事不能不管不问,出现失控的局面。

不能出现什么都是副职说了算的情况。

更不能出现参谋比局长大,局长比部长大的现象。

正职领导者必须防止出现主动和被动两种弃权现象,防止出现权力真空。

3要决断而不要专断

毛主席说,领导的责任就是出主意,用干部。

这两者都需要领导者要善于决断。

所谓决断就是决策、拍板。

主官必须具有善于决断的能力,当副职向你请示汇报时,必须有主见,决不能优柔寡断,更不能让副职自己看着办,这是主官的失职,也是缺乏领导能力的表现。

但是,决断又不是专断。

江泽民主席强调指出:

“凡属重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额度资金的使用,必须经集体讨论,不准个人或少数人专断。

”[3]在你的单位如果没有党委时,主官领导者也不能你个人独断专行,特别是在重大问题决策时,也要征求班子成员多数人的意见,这是组织原则,也是领导者民主作风的体现。

4要有为而不要争功

任何一名领导者当他获得组织赋予的职位以后,都渴望在各自的工作岗位上要有所作为,创造出最佳的工作成绩。

这些成绩的取得当然与主要领导者的个人努力分不开。

但是,作为主要领导者必须明白,你的工作成绩决不光是你个人奋斗的结果。

各级领导者所取得的成绩,是和党的领导,群众的支持分不开的。

领导活动实质上是领导者与被领导者双向互动的过程。

离开党的领导,离开组织的帮助,离开群众的支持,你个人是无所作为的。

因此,主官领导者切不可争功争利。

一个单位有了成绩,当然是主官领导的好,这个功无需你去争。

作为主要领导者有功不争功,不仅是一个领导者的品质问题,领导风范问题,同时也是领导艺术问题。

实践证明,一个领导班子搞不好团结,其主要原因,一是权力之争,二是名利之争。

正职领导者必须具有见荣誉就让,有功不争功的良好品质。

其实在荣誉面前你的姿态越高,你的威信就越高,说话的力度就越大,别人对你就越服气。

5要负责而不要诿过

领导者就是某一方面的负责人,主官领导不但要敢于负责,而且要敢于负全责的意识。

从宏观上讲,有了成绩是你负责的结果,出了问题也是你主官领导的责任。

特别是当你的副职领导出现了失误时,你更不能把责任推到副职身上。

而且你首先要承担领导责任,不能怕影响自己推脱责任。

主官应该有推功揽过的品质和胸怀。

总之,有功不争功,有过不诿过,也是领导者搞好班子团结,创造领导环境,提高领导威信,塑造领导形象的重要艺术之一。

副职领导者是一个特殊的角色,又是一个重要的角色。

是协助正职领导者考虑全盘工作而又负责某一方面或几个方面具体工作实施的领导者。

副职领导者正确运用权力的关键是找准自己的位置,应该做到以下四点:

5.1找准自己位置,做好分管工作

副职领导者的角色定位是:

参与全局决策、负责具体工作。

具有参与决策权和局部工作领导权。

因此,副职领导者必须有很强的角色意识,这种角色意识体现在五个方面:

维护核心意识、积极配合意识、敢于负责意识、服从大局意识、做好本职意识。

这就要求副职领导者在工作中做到:

主动不越位、辅佐不离位、周密不空位、负责不涩位。

副职是主官的助手,必须具有对主官负责的精神,在实际工作中,既要努力做好自己分管的工作,又不能侵权越位,这既是履行自己的职责,同时也是对主官领导的支持。

5.2尊重上级意见,不搞分庭抗礼

副职领导者要做到四句话:

尊重领导、服从领导、不与主角“争戏”、维护主官权威。

一个单位能否正常地开展工作,一个很重要的原因是看这个单位的领导能不能构成一个核心,在一个单位的领导层来说,如果有党委的,党委领导是核心。

没有党委的,正职是主持全盘工作的,正职应该成为领导核心。

按照下级服从上级的组织原则,副职没有权力和正职比高低。

所以副职要服从领导,尊重领导。

特别是当你的意见与正职领导不一致时,副职必须服从正职领导者的意志,在思想和行动上不能有任何反对的表示,这就是组织原则和纪律。

5.3要有全局观念,发挥智囊作用

副职的角色定位决定了他的职权范围和作用性质。

副职要以对党的事业负责和对主官负责的精神,发挥自己的主观能动性。

在做好自己的本职工作的同时,从本单位建设的大局出发,关心本单位的长远建设。

在研究总体规划、讨论措施、制定方案、处理问题时,副职要为正职出谋划策,当好参谋和助手,起好智囊作用。

5.4敢于承担责任,不把矛盾上交

矛盾和问题每时每刻都存在,作为一名称职的副职领导,最重要的是要善于分析和解决矛盾,当好助手,不回避矛盾,不轻易上交问题,只要在自己职责范围内的事,就要力求妥善解决,为正职分忧。

副职领导者只有敢于承担责任,有能力独立解决矛盾,才能让正职领导集中精力解决带全局性的问题,保证工作目标的实现。

张成福边晓慧：

超越集权与分权，走向府际协作治理

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2014-01-3122:

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央地关系集权分权协作

●张成福边晓慧

【内容提要】“集权、分权视角”是分析我国中央与地方关系的主流思路。

随着治理环境的演变与公共事务的日益复杂，这种致力于权力结构优化、寻求权力平衡并以权威和控制为目标的分析范式日益显现其局限性和不足。

超越集权与分权，转而关注中央与地方之间的互动过程、政策发展与治理绩效，构建中央与地方基于合权共享、责任共担与双向互动基础上的协作关系等成为分析我国中央与地方关系的新思路。

构建中央与地方的协作关系，同时意味着从传统的以权威控制为特征的治理模式向协作治理模式的转型。

　　【关键词】中央与地方关系/集权/分权/协作

　　在人类几千年的文明史中，中央与地方的关系始终是自国家产生后被广为关注的核心问题。

毛泽东在《论十大关系》中指出，处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。

中央与地方关系的重要性无须赘言，它不仅从根本上关系着国家统一和社会稳定，更直接影响着一国的国家能力与治理绩效。

　　改革开放以来，以“放权让利”为核心的体制改革有效推动了经济发展和社会进步，“集权、分权视角”成为分析我国中央与地方关系的主流范式。

尽管对于“集权、分权孰优孰劣，集权、分权孰多孰少”尚存在争议，但是，集权、分权视角下的“央地关系”改革的基本共识在于：

充分发挥集权、分权的制度优势，同时，避免超越集权、分权的底线，并最终致力于权力结构的优化与平衡。

　　整体来看，集权、分权视角对于我国改革开放以来的央地关系发展与演变具有很强的解释效力。

但是，随着社会、经济、政治、文化一体化的不断推进，当代公共议题与公共问题日益复杂，集权、分权视角的限度不断显现，仅仅拘泥于集权、分权来考察现代社会的央地关系不仅有失偏颇，而且无益于日益复杂的公共事务的有效治理。

对于我国来说，超越集权与分权，寻求中央与地方关系的新思路成为进一步适应公共治理新环境，解决公共治理新问题的必然要求。

　　从全球视野来看，西方国家纵向府际关系改革为我国提供了有益的借鉴，超越集权与分权，更加关注中央与地方的合权共享、责任共担以及互动合作成为现代国家中央与地方关系发展的基本趋向。

它突破了仅仅将央地关系视为一种权力分割的静态关系，强调了在权力共享与双向互动基础上的治理过程的构建及其实现。

也正是从这个意义上看，超越传统的集权与分权思路，构建中央与地方的协作关系意味着新的治理模式的变革与重塑。

　　那么，集权、分权的限度在哪里？

协作关系又如何超越权力视角？

如何推动中央与地方协作治理模式的构建与实现？

对这些问题的回答构成了本文关注的核心内容。

　　一、中央与地方的关系：

集权、分权视角及其限度

　　权力关系是中央与地方关系的核心，集权、分权视角成为解析我国中央与地方关系的基本思路。

在经济学领域，研究中央与地方关系的重点是财政分权，关注财政分权与经济发展的关系，如钱颖一等人（1996）从经济学视角研究了我国中央与地方的财政关系并将其定义为“市场维护型联邦主义”。

在法学领域，则集中关注中央与地方权限的法制化和制度化，如张千帆（2010）认为“中央应将自己的权能限于必要的范围，按照效率原则对中央和地方的权限进行具体划分，并以基本法律的形式加以规定”。

在政治学领域，学者们的研究重点包括集权与分权的功能、原则以及构建路径等，如王沪宁（1991）明确提出集分平衡应当成为我国中央与地方协同关系的基本原则。

从权力的内容和结构而言，中央与地方的权力关系主要包括财政权、行政权和人事权关系，学者们进一步基于“权力视角”，探究这些权力运行背后的配置逻辑以及中央与地方的行为逻辑，产生了如“压力型体制”、“政治锦标赛”、“职责同构”、“条块分割”等描述我国中央与地方关系的生动表述。

　　从实践来看，“放权让利”被视为我国改革开放的核心举措，在经济、政治、文化等各个方面向市场放权，向社会放权，向地方政府放权。

就中央与地方关系而言，“放权改革”赋予了地方政府相对独立的主体身份，激发了地方政府的积极性和主动性，因地制宜地制定发展政策，全面促进地方发展。

改革开放以来，我国地方经济获得迅速发展，人民生活水平显著提高，其根本原因就在于放权改革带来的地方发展动力。

但是不可否认，这种以放权为核心的改革在促进我国经济、社会迅速发展的同时，也带来了一系列问题，集中表现为中央权威的衰落与地方主义的兴起。

一方面，随着地方相对独立的利益主体身份的确立，为追求地方利益，地方政府在执行中央政策时会有严重的机会主义行为，通过选择性执行中央政策，来追求地方利益的最大化，“政令不出中南海”、“上有政策，下有对策”，这种“政策执行”悖论造成了中央宏观调控能力的下降。

近年来中央为控制房价频频出台房地产调控政策却屡屡失效就是典型例证。

另一方面，放权造成了严重的地方主义。

地方政府之间的竞争式发展造成了地方治理的“碎片化格局”，由于缺乏整体视野和长远眼光，使得地方政府之间产生恶性竞争，造成严重的资源浪费和环境污染等一系列破坏发展的问题。

　　事实上，在分权成为我国政府改革的潮流之际，也有学者以更加审慎的眼光看待分权的底线和集权的优势，如王绍光（1995）认为，集权的好处至少表现在以下方面：

（1）集权能有效地提供全国性共享物品和服务；

（2）集权可以将跨地区外部效应内部化；（3）集权有利于获得规模经济效应；（4）集权有利于实现宏观经济稳定；（5）集权有利于进行收入再分配。

分权的底线则在于：

如果由中央政府行使的权力有相当一部分落到了地方政府手中，就是跌出了分权的底线。

他进一步对我国的分权程度进行了度量，认为我国的分权已经在“量”上超越了底线，并导致中央政府能力极度萎缩。

事实上，对于放权改革的担忧也对政府的改革产生了实质的影响，1994年，中央推进分税制改革，其根本目的就在于重新收回财政控制权。

随后，伴随着日益泛滥的“地方主义”，中央政府也开始积极采取措施，建立新的集中管理制度，将中央权力渗透到地方政府并以此限制地方主义，实现改革从“放权”转向“选择性的再集权”（郑永年，2013）。

　　尽管学者们对于改革开放以来中国中央与地方的“集权、分权孰优孰劣”、“集权、分权孰多孰少”的基本判定存在差异和争论，但是这些研究的视角无一不是基于集权、分权的框架。

整体来看，集权、分权视角下的中央与地方关系在解释我国过去30多年来的经济发展与社会进步方面，具有很强的解释力度。

但是，随着社会治理环境的发展和变化，集权、分权视角已经无法有效应对现代社会中央与地方的复杂关系，其局限性和不足日益显现。

具体来看，集权、分权视角的限度主要表现在以下三个方面。

（一）关注权力结构，忽视权力的运行过程

　　无论是集权还是分权，寻求的都是权力在中央与地方的纵向配置。

中央与地方科学、合理的权力划分无疑是重要的，但是这种结构导向的视角仅仅是在孤立地看待权力，忽视了权力的相互关联，导致我国的中央与地方关系陷入权力收放的怪圈。

此外，权力结构的静态视角忽视了公共权力运行的动态过程。

相比于权力的结构，公共权力的运行是公共治理的实现过程，也是真正创造公共价值的过程。

中央与地方关系在权力运行的过程中建构，集权、分权视角忽视了中央与地方的权力互动，从而忽略了多元化的正式和非正式的互动机制及其效用。

实际上，由于公共权力具有的交叉性、共享性和整体性，很多权力是归属于中央还是归属于地方，已经越来越难以明确界定，过于关注权力在中央和地方配置的集权、分权视角可能会使改革陷入困境。

因此，超越集权与分权，转向“合权共享”，不仅更加符合公共权力运行的真实性，也将显著提高公共治理的有效性。

（二）追求权力平衡，忽视问题解决的功能性关系

　　在集权、分权视角下，权力是客体，中央与地方关系的目标是实现权力的平衡：

既要避免权力过于集中，造成地方活力不足；又要避免权力过于分散，造成中央权威衰落。

在这里，权力平衡成为政府追求的目的本身。

实际上，权力的配置与平衡仅仅是工具，其根本目的是公共问题的更好解决，公共事务的更好治理，以及公共服务的更好提供。

集权、分权视角下的央地关系以权力平衡为价值导向，忽视了公共问题解决的功能性作用，从而使得中央与地方关系脱离了制度功能而陷入“工具陷阱”。

超越集权与分权，就是要回归权力的工具价值和问题导向，发展中央与地方的多元功能性关系，如公共政策发展网络、公共服务协作供给、公共问题治理伙伴等，以促进公共问题的有效解决和公共治理绩效的改善。

　　（三）关注权威和控制，忽视相互依赖性与伙伴关系的建立

　　就集权而言，中央与地方关系关注权威和等级，强调中央对于地方的控制；就分权而言，中央与地方形成了权力的竞合，事实上，这种“竞合”也没有真正改变中央与地方的上下级关系，所谓的分权也是中央主导下的分权，地方享有哪些权力仍然由中央说了算，中央可以随时收回这些权力，地方没有申诉的途径。

整体上，集权、分权视角下，中央与地方的关系依然是一种自上而下的等级命令关系。

随着地方政府自主性的日益提升，中央对于地方的控制能力日益衰落，中央对于地方在资源、政策执行等方面的依赖进一步增强，这都使得基于权威的等级命令方式日益失效。

事实上，中央政策的执行依赖于地方，地方也积极寻求中央的支持和认同，构建一种基于相互依赖的伙伴协作关系，成为中央与地方更加务实的策略选择。

　　事实上，经过改革开放30多年的快速发展，权力配置逐步趋于均衡和稳定，分权改革的“制度空间”逐渐缩小，分权带来的“制度绩效”也日益式微。

与此同时，中央与地方在实力对比、互动模式、面对的治理环境与治理问题等方面都发生了显著变化，这使得中央与地方关系变得日益复杂，它不仅是充分发挥两个“积极性”的问题，而且是涉及互动的过程、行为的选择、绩效目标的达成等问题。

在集权、分权视角下，结构导向的、竞争驱动的、静态单向的央地关系分析范式已经不能有效解释现代中央与地方政府的互动关系，更不能有效指导当前我国中央与地方关系的改革实践。

因此，必须跳出集权、分权的视野，超越集权、分权的限度，寻求新的央地关系的重构思路。

　　二、中央与地方的协作关系：

新背景与新思路

　　20世纪中期以来，协作关系成为西方国家政府间关系变革的基本思路。

在单一制的英国，政府间纵向关系也随着时代变迁和社会环境变化而不断演变，戴维·威尔逊和克里斯·盖姆（2009）用五个关键词阐述了英国20世纪60年代至21世纪以来政府内部关系的发展历程：

即从咨询开始，接着是合作，然后是对峙、控制直至目前的调和。

实际上，自20世纪90年代后，为克服“竞争政府”的弊端，英国开始了以整体政府、合作政府为核心的现代化政府改革，其根本目的就在于构建一个中央政府与地方政府各司其职、协调一致、分工合作的现代化政府系统。

在联邦制的美国，纵向政府间关系表现为联邦政府逐渐突破联邦主义的分权框架，实质性地介入州政府事务，推动联邦政府与州政府以及地方政府在公共议题上的互动合作（DeilS.Wright，1987）。

20世纪50年代，美国专门成立了府际关系委员会，以制定府际关系政策，推动政府间的交流与合作。

到了20世纪80年代，府际管理在美国引起重视，它强调通过有效的管理来更好地解决问题，并提高府际互动的质量。

Marando和Florestano（1990）将府际管理的特征描述为：

组织互动与网络关系、专业主义、实际问题的解决、目标与结果导向。

　　整体来看，英国和美国的府际关系呈现出不同的演化路径：

在英国，中央政府力图消除对地方的过度干预和控制，以构建一体化的伙伴协作关系；在美国，则是联邦政府突破联邦主义的府际分权来介入州政府与地方政府事务，加强政府间的互动与合作。

从西方发达国家的实践来看，尽管不同国家在府际关系的基础、路径、阶段上存在差异，但是自20世纪80年代以来，一种基于互动过程的、关注政策执行以及治理绩效的、并日益强调相互依赖和伙伴关系的协作治理逐渐成为各国纵向府际关系演变的共同趋势和特征。

　　对于我国而言，借鉴西方国家的府际关系改革经验，超越集权与分权，构建中央与地方的协作关系既是对特定的经济、政治、文化和社会环境的现实反映，也是解决当前我国央地关系面临的一系列治理问题与治理困境的有效对策，更是优化治理模式、提高治理绩效的一种策略选择。

整体来看，我国中央与地方协作关系的发展背景包括以下方面：

（1）“地方化”改革促使地方政府在治理中的作用日益凸显。

20世纪80年代以来，地方化成为各国政府改革的基本思路，它促进了政府职能下移，包括社区在内的基层区域成为公共治理发生的主要场所，地方政府由于亲近民众，了解地方实际，从而缩短了政策输送的距离，降低了政府运行的成本，在现代政府治理中扮演着日益重要的角色。

（2）“分权化”改革赋予地方政府相对独立的利益主体身份。

地方政府获得相对完整的、独立的地方治理权，这种治理权不再是中央的授予，而越来越被视为地方政府作为地方治理主体身份的回归，地方政府基于地方的利益诉求，在一定程度内与中央展开谈判与合作。

（3）公共问题与公共议题的日益复杂。

随着治理环境的发展变化，无论是公共服务的供给，公共事务的治理，还是公共问题的解决，单纯依靠中央政府或者地方政府都难以有效应对，必须加强中央政府与地方政府之间的互动合作，充分发挥中央政府和地方政府的制度优势，促进政府间的资源共享、优势互补与协调互动。

（4）公共政策的“执行差距”。

中央政策的有效落实离不开地方政府的配合，但是作为具有独立利益主体身份的地方政府往往因存在机会主义行为而选择性地执行中央政策，从而为地方谋取利益而损害宏观的、全局的和中央的利益，造成中央政策的执行困境，导致政策目标无法有效达成。

协作关系的构建成为提高中央宏观调控能力，克服政策执行困境的有效策略。

（5）地方主义与“碎片化治理”的弊端凸显。

放权改革在促进地方发展的同时，也造成地方主义的滋生，地方政府之间各自为政，缺乏协同与合作，这种“碎片化”的治理模式使得地方政府之间恶性竞争，造成资源浪费以及破坏环境等问题，实现政府之间的协同配合与持续发展，离不开协作治理关系的构建。

　　总之，随着中央与地方之间依赖关系的不断增强，传统的权力关系不仅面临着执行成本加大、执行效率降低的问题，而且在很多公共问题的治理上面临失效。

超越集权与分权，构建中央与地方的协作关系成为我国央地关系变革的新思路。

这种互动的、过程的、协作的政府间关系模式，不同于集权、分权视角下的静态的、结构的、控制导向的央地关系。

具体来看，理解中央与地方的协作关系，应当把握以下五个方面的基本内容。

（一）资源依赖与权力共享

　　资源依赖与权力共享构成了中央与地方构建协作关系的基础。

一方面，中央与地方之间相互依赖关系的增强是促成协作的基础力量。

对于中央政府而言，政策的有效执行离不开地方政府的配合；对于地方政府而言，其发展也依赖于中央的政策、财政、税收等各方面的支持。

特别是随着地方政府自主性的增强，地方依附中央的单向依赖关系被打破，中央对于地方的依赖日益增强，但是，中央政