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签派的历史

从美国的航空规章看中国民航运行控制的管理思路  

从美国的航空规章看中国民航运行控制的管理思路本文所言“运行控制”是指航空公司（承运人）使用用于飞行动态控制的系统和程序，对某次飞行的起始、持续和终止行使控制权的过程。

这种过程是在空管部门提供管制间隔服务的前提下，航空公司对本公司飞机的运行安全负责的实施过程。

由于近年来民航飞标部门制定的中国民用航空规章（CCAR）主要参考了美国联邦航空规章（ＦＡＲ），因此研究和分析一下ＦＡＲ在这方面的来龙去脉和管理思路，将有助于我们更好地理解和应用我们自己的CCAR，提高对航空公司运行控制的管理水平。

一、美国的运行控制

（一）　历史背景

      在航空早期时代，运行控制实质上并不存在。

通常就是飞行员简单装载一下就起飞，沿途靠罗盘和地标领航，所获信息非常有限，几乎没有地面支持。

１９２４年，美国邮政航空公司开通了首条横跨美洲大陆的邮政航线。

为此该公司设置了最早的签派员，专门负责安排航班，制定飞行计划。

除了面对面地向机组简介天气预报外，这些早期的签派员还通过电话向其他边远地区的签派员发布天气和运行信息。

同时也履行了完全类似空中交通管制系统的职责，如使用同样原始的东西来跟踪飞机的位置。

１９３５年１１月，在芝加哥－克利夫兰－纽瓦克地区运行的数家航空公司成立了一个实验性质的控制中心，成员由各公司的签派员组成。

１９３７年１１月，当时的商业部航空商务局将签派员和管制员的职责予以明确分离，管制员负责所有飞机的间隔，每个航空公司自己的签派员负责本公司飞机的安全性、合法性和经济性。

１９３８年，国会通过了《民航法》，要求航空公司成立运行控制机构以满足更高的安全水平。

随着法规的实施，签派员也像驾驶员一样接受训练并取得执照。

签派员和机长一起对每次飞行的安全实施共同承担责任，包括单独宣布紧急状态的权力。

随着时间的推移，人们逐渐认识到涉及公众的商业航空运输应该有更高的安全水平，并且逐步接受了航空承运人应该对所有飞行承担运行控制责任的观点。

这种概念在１９５８年的《联邦航空法》议案中成为法律，依据该法的有关ＦＡＲ包含了现存的运行控制系统的基本框架。

      １９９５年，ＦＡＡ出台了１１９部，对定期旅客运行建立了更高的安全标准。

根据新的规章，所有使用涡喷发动机为动力的飞机和飞机旅客座位数超过１０座的承运人必须遵守与大型航空公司同样的安全标准。

（二）目前的运行控制系统

       在ＦＡＲ中的所有情况下，作为飞机操纵者的机长对运行控制负主要的责任。

其他对运行控制负有责任的个人包括：

持有执照的签派员、飞行跟踪人员、管理人员、或其他被授权负有与安全运行有关的特定决策职责的人员。

      ＦＡＲ规定的运行控制的规模和性质取决于几个因素，如控制飞行运行的组织的规模和结构、飞机的大小和复杂程度、运行的种类（旅客或货物）等。

对使用涡喷发动机和螺旋奖飞机的定期旅客运输，运行控制的要求最为严格，对由较小的机构或个人运行的不太复杂的小型飞机的要求则很少。

      这种对承运人的不同要求反映了安全水平上的差别，也就是承认不是所有的飞机和运行都能保持相等的安全水平。

ＦＡＲ规章的目的就是在考虑到运行的种类、飞机能力、机组经验和运行环境等因素后，制定出能够保持一种最适宜的安全水平的要求。

鉴于以上的差别，ＦＡＲ的运行控制可分为以下四种类型：

      １．飞行签派系统（aircraftdispatchsystem）

      所有按照ＦＡＲ１２１部国内和国际规则实施的运行都要求采用飞行签派系统。

１９９６年以前ＦＡＲ１２１部国内和国际运行规则适用的飞机范围是旅客座位数超过３０座或者商载超过３４００千克的飞机。

１９９６年后，根据ＦＡＲ１１９部，这些规则的适用范围扩大到使用任何旅客座位数超过１０座或者最大商载超过３４００千克的螺旋桨飞机，以及（不考虑旅客座位数）所有涡轮喷气发动机驱动的飞机实施的定期航班运行。

      对于每一次飞行，飞行签派系统规定运行控制的某些职责和责任由机长和签派员共同负责。

在该系统中，规章授权签派员具有下列权利和责任：

起始某次飞行，如果认为有不安全的情况存在，可终止、延迟或改变该次飞行。

每次飞行前，签派员必须进行一系列的计划以确定该次飞行能够安全和有效地实施。

签派员履行职责尤其在制作飞行计划时，必须即要考虑到安全因素又要考虑到经济因素。

每次飞行前签派员应做的具体工作包括：

确定航路；检查计划航路、目的地和备降场的天气实况和预报；计算速度、高度剖面和预计的飞行时间；确定导航和机场设施的状态、地面保障部门的准备情况；确保飞机满足最低设备要求；为载重平衡计算确定商载；计算燃油量；确定该次飞行是在飞机的性能和限制范围内；与空管部门协调并申请飞行计划。

      飞行前的准备工作完成后，有关的信息以签派放行单的形式汇总。

在签派员和机长均同意该次飞行能够安全进行时，双方必须在放行单上签字以表明共同认可，共同承担对该次放行授权的责任（类似ＣＣＡＲ１２１．６７７）。

      一旦开始飞行，签派员必须持续监视该飞行并与被授权监控的飞机保持联系。

机长和签派员双方都有责任向对方通报任何可能影响该次飞行安全的信息。

当认为继续飞行不安全时，无论飞机是否在飞行过程中，签派员有权独立于机长单方面宣布应急状态，并采取任何终止该次飞行的必要行动（类似草拟中的ＣＣＡＲ１２１．５５６“国内、国际定期载客运行的紧急情况”）。

      ＦＡＲ１２１国内和国际运行规定签派员必须持有根据ＦＡＲ６５（类似ＣＣＡＲ６５）部颁发的ＦＡＡ签派员执照。

受雇于实施１２１部国内和国际运行的公司后，签派员必须接受更为详细的公司机型、航路和内部程序的训练。

     ２．飞行跟踪系统（flight-followingsystem）

      飞行跟踪系统是对ＦＡＲ１２１部补充运行规则下的运行控制的要求。

ＦＡＲ１２１部补充运行适用于货物和不定期载客运行，适用的飞机是旅客座位数超过３０座或者最大商载超过３４００千克的飞机（类似ＣＣＡＲ１２１．３）。

      飞行跟踪系统将运行控制的责任授权给机长和承运人的运行主管。

运行主管可以委托他人履行起始、持续、改航和终止飞行的职能，但不能委托这些职能的责任（类似草拟中的ＣＣＡＲ１２１．５３２）。

行使飞行跟踪职能的人员通常被称为“飞行跟踪人员”。

规章没有要求他们持有飞行签派员执照。

对飞行跟踪人员的训练要求由各个承运人自己制定其特点是比国内和国际运行的签派员要简单得多。

      飞行跟踪人员收集的飞行前的信息与签派员收集的信息几乎完全一致。

在开始飞行前，飞行跟踪人员必须与机长取得一致意见，认为该次飞行可以安全实施时，机长才能签署飞行放行单。

飞行放行单和签派放行单的主要区别是：

没有要求准备飞行放行单的人签字（类似草拟中的ＣＣＡＲ１２１．６２２）。

       起飞后，规章并没有授权飞行跟踪人员可以改航或终止某次飞行。

部分原因是由于没有要求飞行跟踪人员对飞行中的飞机进行监控和通信。

但要求承运人必须有可以利用的手段来对每次飞行在始发和目的地机场（包括中途停留以及改航备降）的离场、进场，以及在这些降落点或机场所遇到的维修或机械延误的进程进行适当的监控（类似草拟中的ＣＣＡＲ１２１．１２５和１２７条）。

       如果飞行跟踪人员确认某个应急情况与空中飞机有关，规章要求他必须联络和通知机长该情况。

如果与飞机间的直接通信不存在，可采用通过飞行服务站或空中交通管制单位转话的备份手段。

如果飞行跟踪人员还不能与机长建立联络，他必须宣布应急状态并采取任何必要的行动。

飞行跟踪人员单独宣布应急状态的权利不如签派员在此方面规定得明确，部分原因是由于规章规定由“相关的管理人员”来立即决断和采取紧急措施（类似草拟中的ＣＣＡＲ１２１．５５８“补充运行的紧急情况”）。

这些人可能是飞行跟踪人员，也可能是当紧急情况发生时能够立即出现在现场的ＦＡＲ１１９．６５（ｄ）（类似ＣＣＡＲ１２１．４３（ｄ））中描述的任何其他管理人员。

      ３．飞行放行系统（flightreleasesystem）

      飞行放行系统是对ＦＡＲ１２５部承运人的运行控制的要求。

ＦＡＲ１２５部运行适用于私人拥有和旅客座位数超过２０座或者最大商载超过2730千克的飞机。

这类承运人通常是一些企业，使用像航空公司那样较大型的涡轮发动机驱动的飞机，但其只占航空运输份额的很小部分。

（某些方面类似CCAR91部Ｊ章“私用大型航空器运营人”和Ｋ章“航空器代管人”的适用范围）

   ＦＡＲ１２５部Ｂ分部“运行合格审定规则和其他要求”中提出了飞机定位的要求（类似ＣＣＡＲ９１．９４１和１０３９中的“飞行定位要求”）。

在美国，规章允许承运人有自己灵活的选择，承运人既可以向ＡＴＣ提交飞行计划以获得ＡＴＣ的管制服务，也可以在某些情况下计划ＶＦＲ航线或不使用ＡＴＣ服务进行飞行。

在不申请提交ＦＡＡ飞行计划的情况下，承运人就必须自己跟踪飞机直到目的地，即必须建立一套确定飞机位置的程序。

   ＦＡＲ１２５部Ｋ分部“飞行放行规则对飞行放行系统中的运行控制做了详细的描述，其要求与ＦＡＲ１２１部补充运行的飞行放行规则基本上是一致的。

   ４．飞行定位系统（flightlocatingsystem）

   ＦＡＡ要求按照ＦＡＲ１３５部运行时必须实施运行控制。

但是有关的放行要求不如飞行放行系统描述得详尽，运行控制的方式也没有具体规定（草拟中的ＣＣＡＲ１３５部也如此）。

这从另一个方面给承运人提供了空间，自由设计能够满足运行需要的控制系统。

ＦＡＲ１３５部承运人不需要制作授权某次飞行的正规的放行单，而且放行单的工作通常委托给了机长。

   ＦＡＲ１３５部运行的范围从相对简单的飞行（如按照ＶＦＲ放行的飞机），到相对复杂的飞行（如涡轮喷气发动机驱动的运输类飞机的延伸跨水运行）都有。

每种情况下规章都指明运行控制的责任在承运人。

运行控制的工作职能可以委托给他人（包括协议代理人），但责任不能委托。

大部分的FAR１３５部运行，其运行控制的主要职能（包括所有飞行前制定的计划）都由机长处理。

ＦＡＲ１３５部也规定了和ＦＡＲ１２５完全一样的对飞行定位的要求。

从技术的角度讲，飞行定位系统不属于真正意义上的运行控制系统。

   另外，对于通用航空的运行控制，除租赁运行外，ＦＡＲ９１部没有对运行控制规定特别的要求。

    ＦＡＲ９１部涉及的飞机和运行种类覆盖面相当大，包括航空勘探、公益服务、医疗救援等等。

在某些情况下，１２１和１３５部承运人也会实施91部规则下的运行，如机组训练或调机等不载客飞行。

   虽然对于ＦＡＲ９１部运行没有明确的运行控制系统要求，但可利用各种各样的系统支持这一工作。

例如，许多公司性质的承运人已选择雇佣或建立类似１２１部的签派系统，有的则单独依靠驾驶员行使所有的运行控制的职能。

由于９１部的运行不扩展到公众，所以ＦＡＡ对这种差别表现出了宽容。

（三）运行控制系统的内外差异

    用于运行控制的组织结构、技术和人员资格在不同的承运人之间甚至同一承运人内部都有很大的差异变化。

有时从应用和经济上考虑，可能会建一个较为复杂的系统，而在某些情况下又可能只建一个相对简单的系统。

结果有时９１部规则下的公司性质的承运人的运行控制系统可能要比一个１２１部国内／国际运行承运人的系统复杂和尖端得多。

尽管ＦＡＲ对１２１部定期运行的签派放行要求并不针对任何其他种类的运行，但是许多承运人仍自愿模仿１２１部的签派系统，并雇佣持有执照的签派员。

    每种运行控制系统都有几种选择方式来满足规章要求。

有些１２１和１３５部承运人申请了一个以上的运行种类以增加其运行的灵活性。

例如，121部定期运行的承运人也可以按照１２１部补充运行规则，偶尔开展包机或货物运输。

他可利用其已有的飞行签派系统来履行责任，无需建立专门的飞行跟踪系统。

   规章要求１２１部定期运行的承运人使用本公司内部的签派中心来提供运行控制服务（类似ＣＣＡＲ１２１．１０３）。

非定期的１２１部承运人，经ＦＡＡ批准可允许使用协议单位的运行控制服务（类似ＣＣＡＲ１２１．１２５）。

但在历史上ＦＡＡ的这类批准并不多。

二、　结论和对中国民航运行控制管理的启示

（一）局方的管理思路

   运行控制作为一个广义的概念，作为局方提高一些承运人的安全水平的强制性责任要求，根据安全标准和控制程度不同，具有多种类型，并涉及了不同的运行种类和承运人。

由于我们已经参照ＦＡＲ制定了相应的ＣＣＡＲ，因此目前这些问题已不再是构想，而是应该考虑不仅从规章条款上，而且从管理理念上如何落实和接轨。

    １．ＣＣＡＲ１２１部承运人

    由于目前国内各大航空公司采用的都是签派放行的运作模式，因此对飞行签派系统的要求我们最熟悉，也最好理解。

飞行跟踪系统其实在ＣＣＡＲ１２１修订前已出现在ＣＣＡＲ１２１ＦＳ．９７条对通信的要求中，此次新修订的１２１部将所有涉及飞行跟踪的概念和定义都做了补充由于ＣＣＡＲ１２１和ＦＡＲ１２１在国内／国际运行和补充运行的规则方面几乎完全一致，局方完全可以参照ＦＡＡ的思路开展这方面的管理工作，在继续加强对安全标准较高的国内和国际运行的监管力度、完善飞行签派系统的基础上，合理地掌握相关公司飞行跟踪系统的标准尺度。

   ２．与ＣＣＡＲ９１部有关的通用航空运营人

    ＣＣＡＲ９１部中的“商业非运输运营人”、“私用大型航空器运营人”和“航空器代管人”都涉及到飞行定位。

文字上“航空器代管人”有一段明确的飞行定位要求，在运行控制的责任方面也有许多规定。

而“商业非运输运营人”和“私用大型航空器运营人”只是在对运行手册的要求中提及要有飞行定位的内容。

当涉及使用大型航空器时，Ｌ章也明确规定了飞行定位要求。

但在所有的飞行定位要求的条款中，没有对其中要求运营人建立的飞机“放行系统”做出定义。

“私用大型航空器运营人”显然是采纳了ＦＡＲ１２５部，但没有引入其Ｋ分部的“飞行放行规则”。

这样ＣＣＡＲ９１部对有关运营人的运行控制的具体方式都没有明确规定，这也为运营人量身定做自己的运行控制系统留出了空间。

    鉴于ＦＡＲ１２５部的“飞行放行规则”与ＦＡＲ１２１部补充运行的飞行放行规则基本上是一致，建议对涉及使用大型航空器的ＣＣＡＲ９１部规则下的运行或运营人，应要求其采用类似ＣＣＡＲ１２１部补充运行的飞行放行规则，以提高技术标准。

将来有条件的话，最好能将这部分内容补充进去。

    但对于飞行定位的要求，由于目前国内所有飞行计划（包括ＶＦＲ和ＩＦＲ）都必须向空管部门提交和申请，因此作为该规章要求的背景条件在中国暂时还不存在。

现在该条款已将“在不提交申请飞行计划的情况下”这一前提条件去掉，也是结合了中国特色，我们可以把它作为对通用航空在作业区内运行又不能与空管部门保持联系情况下的要求。

   ３．ＣＣＡＲ１３５承运人

    草拟中的ＣＣＡＲ１３５部与ＦＡＲ１３５部有关运行控制责任的规定几乎一致。

考虑到对公众的开放程度以及可以接受的安全水平，ＣＣＡＲ135部也没有设置签派员的要求，没有提出相关人员具体的训练要求，没有签署放行单之类的规定。

这同样也为承运人根据自己的经济实力和运行需要建立相应的运行控制系统留出了空间。

建议在规章贯彻落实的初期，推荐１３５部初始申请人采用类似ＣＣＡＲ１２１部补充运行的飞行放行规则。

但无论是ＣＣＡＲ９１部中的运营人，还是ＣＣＡＲ１３５部承运人，一旦其决定采用哪种运行控制模式并写入运行手册中后，他们就必须保持相应的标准。

   由于和前面同样的原因，个人认为草拟中的ＣＣＡＲ１３５部中的飞行定位要求在国内目前暂不适用，而且该承运人也不实施通用作业任务。

（二）空中交通管制部门在观念和服务上的支持

    从前面的介绍中可以看出，美国空管发展史上也经历过管制与签派不分，空管运行与公司运行混淆的阶段。

中国民航到了１９８７年实行政企分开的改革后，才开始将“调度员”分成“签派员”和“空中交通管制员”。

比美国晚了５０年。

但这种分离是渐进式的，到目前为止在观念上和管理上都还没有完全分开。

    目前的情况是，一方面，按照规章的要求许多属于公司应该做的事，公司还没有完全履行，如全程监控、空中决定改航和备降、异地放行等。

另一方面，空管部门却承担了许多本该公司承担的责任，或者说介入了公司运行控制的范畴。

一个典型的例子是“签派代理”。

尽管签派代理作为历史发展的过渡产物为公司的安全运行做出了积极的贡献，但随着ＣＣＡＲ１２１部等规章的贯彻和落实，逐步暴露出这一些做法与规章的不符合性，如ＣＣＡＲ121规定公司必须雇佣持有签派执照并完成了相应训练的人员实施签派放行工作，只有合格证持有人才能对运行控制负责等。

    另外，公司运行标准的执行不仅涉及起飞前的放行，也涉及飞机在空中的实际飞行。

掌握和执行标准的主体和责任应该在航空公司，比如管制员根据气象实况不够标准部不同意公司的飞机进跑道，看似管制员掌握了标准，容易理解。

但对于着陆的飞机，如果气象报能见度稍高于机场标准，管制员一般会发落地许可，但进近的飞机是否在ＤＡ或ＭＤＡ取得目视参考只有飞行员知道，不能取得参考仍需复飞。

而这个ＤＡ或ＭＤＡ可能是稍高于该机场最低运行标准的公司标准。

如果当时的跑道中线灯故障了，那么着陆标准应该如何掌握？

如果飞机上将来加装了平视引导系统，那么标准还会受到跑道灯的限制吗？

这些问题一般都在局方颁发给公司的《运行规范》中有明确规定。

这些信息都是管制员通常无法掌握的。

又如，当前方机场有短时雷雨，空中飞机是返航备降，还是盘旋等待的决策应该由航空公司自己按照ＣＣＡＲ１２１．６５１条的相关程序做出，局方强制公司建立的全程通信系统就是要在此时发挥作用，让公司从经济和安全的层面做出最合理的决定。

做出决策后，其返航备降或盘旋等待的航线、高度和位置则服从空管的指挥。

    由于一些事故调查结论的导向和多年习惯使然，很多管制员总是担心用语不够周全，“提醒”不够到位，“把关”不够严格，实际让空管承担了不该承担的责任。

因此，在ＣＣＡＲ已严格规定了承运人运行控制责任的情况下，空管部门严格按照《中国民用航空空中交通管理规则》（总局８６号令）规定的空中交通管制的三项基本任务履行职责，将有利于空管部门的总体发展，并反过来为公司切实履行运行控制的责任创造宽松的外部环境。

只有明确各自在飞行运行过程中的责任，才能真正落实责任。

只要管制员负责好所有飞机的间隔，每个公司的机长和签派员切实履行好对本公司自己飞机的安全性、合法性和经济性的职责，中国的天空就会更安全、更顺畅。