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工作考察报告及汇报

关于赴美国、加拿大的考察报告

根据上级安排，3月3日至24日，我随国务院研究室考察团赴美国、加拿大就政经济问题进行了考察学习。

考察的方式主要是同两国财政、银行、国会等官方部门以及公司、财团、学校等民间研究机构进行座谈，并同世界银行、国际货币基金组织进行接触，重点广泛了解了美国的经济发展动态，财政政策运作及走向，政府调控经济的措施，以及对中国经济问题的看法和建议等。

现就相关情况汇报如下：

一、美国财政经济政策运作的特点及当前的政策取向

（一）运作特点

美国的宏观经济政策主要包括货币政策和财政政策两大系统。

货币政策由美国联邦储蓄银行制定，由于美联储机构独立于政府，其主席虽由总统提名，但只对国会负责，一般任期较长，超过总统和国会，如目前的格林斯潘已任职16年。

因此，其独立性较强，在货币政策的制定和实施上相对灵活，受政府干预较少。

货币政策的目标是：

稳定价格，维护高就业率，抑制经济波动。

财政政策由行政部门制定，但受国会制约。

美国财政政策主要由3个部门共同负责。

一是总统经济顾问委员会，主要负责经济预测，为总统宏观经济决策服务，牵头白宫预算和管理办公室与财政部制定财政预算方案。

二是白宫预算和管理办公室（OMB），主要负责财政预算的制定并监督预算的实施。

三是财政部，主要负责财政收入的筹集、相关经济政策的制定和预算的具体执行。

此外，国会预算局（CBO）负责对政府预算进行评估，向国会提供财政经济预测分析，支持参众两院的预算委员会工作，实际上是代表国会对政府财政预算进行制约。

财政预算政策的目标主要是：

增加收入，降低赤字，保障必需，刺激经济。

美国注重运用货币政策和财政政策两大手段调控经济，美联储和财政部官员均认为，两者比较协调，互相支持，降息和减税是美国经济政策的两个重要部分，缺一不可。

但有时政策取向也不完全一致。

一般来说，货币政策比财政政策更重要，降息比减税更有效。

因为财政政策从制定到实施都比较慢，并且更多地是为了选举和政治主张，“只是在非常幸运的时候才能发挥作用”，并且税收政策变化太频繁，会对人们的预期产生影响。

而货币政策比较灵活，可以适应不同的经济周期而实行灵活、快捷的利息、汇率政策。

由于90年代以来美国经济持续良性增长，美国人认为货币政策发挥了重要作用，因而将美联储主席格林斯潘誉为“经济皇帝”。

（二）面临的困难

美国经济在克林顿政府后期已出现疲软迹象，布什政府上台特别是“9·11”之后，出现了明显的不景气，他们称之为“经济衰退”。

其当前面临的困难和矛盾主要是：

①经济增长不稳定。

美国目前的经济总量为10兆亿，基数非常大，推动经济的三驾马车中消费的贡献率是70%以上，出口是4-5%，投资是18-25%，由于美国民众的消费倾向不会有大的增长，而受股市低迷和生产过剩影响，企业投资相对减弱。

20XX年一季度增长比较高，达到5.6%，二季度只有1.1%波动比较大，全年预期2.5-3%。

②美元贬值。

美元与日元比价是最低到1:

115，与欧元最低到了1:

0.82，逐渐回到1:

1。

货币基金组织官员还认为由于美国经济增长乏力和货币赤字扩大，美元中期仍然可能继续贬值，美元高估至少在20%。

③股市低迷。

受网络经济泡沫和“9·11”的影响，美国股市持续走低，纽约股市道-琼斯指数由1万多点，跌至7000多点，下跌了32%，纳斯达克综合指数下降高达74%，自2000年以来市值缩水7万亿美元。

④财经丑闻不断。

继安然和世界通信公司财务造假丑闻被揭露后，相继又有美林、施乐、默克等美国著名公司暴露丑闻，公司丑闻不但震荡着美国股市和汇市，也直接打击了美国消费者的消费信心指数，威胁美国经济的复苏。

⑤财政赤字有扩大超势。

美国2002财政年度的预算赤字为1650亿美元，但民间机构预测将达到2000亿左右，且明年还不会低于这个数字。

因为仅从税收收入来看，今年4月份“纳税月”征收的个人所得税是670亿，而去年同期是1900亿，减少1230亿。

⑥货币政策面临两难境地。

要保持美元的强势地位，需要提高利率，以进一步吸引外资，推动经济，但目前低迷的股市又不允许其提高利率，因而在稳定货币和刺激股市上面临着两难的选择。

⑦布什政府面临考验。

11月份中期大选在即，目前的经济形势和布什政府的经济政策成为焦点问题，直接影响到共和党和民主党的政治力量对比。

（三）政策取向

为了应对当前政治、经济困难，美国朝野提出了许多措施，并争论不休，比较明朗的说法，一是提出经济上不再当“火车头”（索罗斯语），以回避对世界经济的责任和义务；二是政治上转移视线，积极准备，攻击伊拉克，摧毁所谓的“邪恶中心”。

财政货币政策取向，一是减税以刺激经济，布什政策提出了一个10年减税1.3万亿美元的计划，国会已通过了三年减税的短期政策，今年减税700亿。

二是扩大开支以应付战争。

“反恐战争”和打击伊拉克都将大量增加美国防务开支，但美国官员认为，既使这样美国的财政赤字也只占GDP的1%，债务在经合组织国家中是比较低的。

三是继续实行强势美元政策，保持美元汇率的稳定，增加居民消费和投资者的信心。

二、对中国经济的看法和建议

国际金融组织和美国一些部门及民间机构对中国非常关注，在座谈中谈了不少关于中国经济问题的看法及建议。

（一）关于中国经济增长。

认为中国经济活跃，变化深刻。

今后几年经济会保持持续增长，但速度会有所放缓，因为基数越来越大；增长方式将由粗放型逐步变成集约型；增长点将有国有变为依赖民营经济，20XX年国有企业的贡献率（GDP）已由1995年的54%下降到46%，而民营经济则由46%上升到54%（中国统计局数）。

与此同时，认为中国商品在美国市场上的竞争力优势，已不局限于传统的商品，如服装、玩具等，已在向高附加值产品转变。

目前，中国是世界银行最大的客户，贷款占其总额的11%（规定一国贷款不能超过12%）。

今年3-5年，世行对中国的支持将把合格的民营企业作为重点，包括民营金融业、民营高科技企业、民营环保企业等。

（二）关于中国经济政策。

①积极扩张的财政政策符合中国实际，因为有较大的投资扩张空间，但是应是短期的，不能持续太长。

在政策运用到一定程度时，应逐步削减，或转用于扶贫、教育等方面。

目前国家债务占GDP的比重较高，若发生经济危机，债务与终要靠老百姓支付，存在高成本、高风险。

因而需要明确长期的财政政策与短期的反周期的财政政策的关系。

②稳健的货币政策是合适的，降低了金融风险，但削弱了对中小企业的支持。

需要加快银行体系的改革，加强金融监管，减少不良资金，同时积极培育和发展民间融资资本，加快对外资银行进入的“抢滩”步伐。

③保持经济健康发展，应重视应用货币政策，至少应是货币政策和财政政策相配套。

④完善转移支付制度，加大对贫困地区和基础教育的扶持力度。

（三）关于中国入世。

①中国加入WTO的短期影响是负面的，对出口的拉动到20XX年后才会显现。

因此，经济增长主要是靠内需拉动。

②对外贸易中经常项目的顺差会逐步减少，服务和资本项目的逆差会逐步扩大。

（四）关于社会公平。

①社会不公的问题主要反映在机会不公平。

机会不公平重于收入不公平，如教育、医疗及腐败等方面。

②社会保障体系薄弱，需要构筑社会安全网。

③加快中小企业和城镇化发展，促进人口合理流动。

④中国的改革到了需要用法律、政治体制作保障的时候。

当务之急需要解决好法律、金融、许可证的制度三大问题。

现在对中国深层次问题的解决，已不是认识问题，而是实施问题。

三、美、加税收情况及几点启示

（一）美国政府税收政策取向

美国布什政府上台后，在税收问题上提出了一系列主张，其中在税收政策目标上提出：

①收税要少，即要减税、减负。

②简化税制。

③刺激私营经济发展。

④使税收具有可预期性。

⑤进一步降低税收成本。

（二）美国税制改革的理论动态

90年代以来的美国经济理论界和国会议员对税制改革的呼声日益高涨，辩论主要是围绕税收的“公平、简化和增长”原则，提出了对美国税制进行彻底变革的政策主张——

取消所得税，改变税制对于激励工作、储蓄、投资和创新活动的有害影响，以提高税制对经济绩效的贡献。

认为：

①所得税对储蓄和投资存在重复征税，削弱了人们工作、创造、积累的积极性；②税制复杂，征缴成本高。

实行消费税，设计较低税率，在零售环节征税，由消费者负担，同时对低收入者实行减税或者基本消费扣除。

认为这样不仅税基广泛，能够保证税收收入，而且税制简化，方便征缴，并对经济利益长期的投入、产生带来巨大的潜在影响，有经济学家估计产出将增加5-10%，有的估算每年可给美国经济带来1万亿美元的利益。

从现在的联邦公司税和个人税体制过渡到一个理想化的税制，在长时期可能会带来巨大好处，但是过渡的成本有多高？

值不值得这样做？

税制改革会不会抵消新税制带来的许多或大部分好处？

针对这些问题，美国研究界和国会议员争论不休，一些人认为不能轻率推行重大的税制改革，一些人认为，世界经济是复杂的，简单的税收并不恰当。

美国至少要在未来数年里继续就税制的根本改革进行辩论，如果税制根本改革赢得了足以立法的力量，那么，其对美国乃至世界经济和社会的影响都将是巨大的。

（三）美国税收征管情况

1、基本情况。

美国联邦税务局（亦称国内收入局）隶属财政部，负责联邦税收征管，州及州以下税收由同级财税部门负责。

20XX年度税收总额超过2万亿美元，税数占GDP的比重为20%，税收成本在0.5%以下。

个人所得税是美国第一大税种，占GDP的比重为9.6%，和公司所得税、社会保险工薪税是联邦主要税种。

50年代以来个人所得税占政府收入中的比重一直呈稳定状态（保持在30%左右），公司所得税呈下降趋势（由20%左右下降到5%左右），社会保险工薪税则不断上升（由5%左右上升到20%左右）。

销售税是州政府主要税种，财产税是地方政府的主要税种。

直接纳税人占全国人口的比例为46.6%。

2、征管状况。

美国财政部及纽约市财政局官员共同看法是：

有信息来源的税收征收情况好，现金收入不易控管。

目前其工薪收入的税收征收率达到98%，红利收入的税收达到95%，而小型企业、零售业、餐饮业等以现金收入为主的纳税人的税收征收率在55-60%之间。

3、征管方式。

美国税务当局主要采取“纳税人自行申报，相关部门（银行、雇主等）报告信息，税务局电脑审核”的征管方式，雇主和银行预扣的税款占到整个税款总额的70%。

对于纳税人自行申报的税单与雇主单位和银行报告的信息，税务局通过电脑进行审核比对，信息不符的，税务局先发出信函要求纳税人说明，不能说明的再予以检查。

值得注意的是，美国银行和雇主单位向税务局提供相关信息是法定的义务。

此外，美国税务部门也对纳税人税单进行抽查，但抽查量小于1%；对纳税人进行单项检查，如只检查纳税人收入中的某一部分，税收检查非常顾及社会和纳税人的反映。

对于使用现金或以现金收入为主的经济体，采取个人申报和实地调查相结合，通过调查核定纳税人应缴税收。

在美国，有50%以上的纳税人请专业公司帮助办理税事，填写税单，既使不请别人代理，也会购买专门的纳税软件通过计算机办理。

先进的税收征管手段和良好的税收征管机制，不仅使税收政策得到落实，也达到了加强税收监管的目的，并由此降低了税收成本。

（四）加拿大税收有关情况

加拿大也是联邦制国家，实行分税制财政体制，财政管理与美国相似，财政预算主要由内阁、财政部和财经委员会共同负责，其中财经委员会是一个独立的部级机构，拥有广泛的责任和权力，负责编制预算、制定政策、监督执行和组织协调。

在税制上以所得税为主体，其中个人所得税20XX年收入850亿加元，占整个税收比重的55%，企业所得税收入250亿加元，占19%，销售税260亿加元，占17%。

税收占GDP比重33-34%，因为个人所得税占的比重高，在经合组织中税负偏重，影响到了加拿大对人才的吸引。

在税收征管上，加拿大设有国税部（CCRD），拥有国税人员4万人，国税部除征收联邦税收外，还代大部分省征税，联邦税收与地方税收的分配比重为各占50%。

其个人所得税征管采取“多扣少退”的办法，即雇主先按雇员收入多扣税多预缴，年底雇员再申报详细的收入情况，申请退税，以调动纳税人主动申报的积极性；对销售税征管也实行组织专班进行行业评估核税的办法。

为应对经济低迷，加拿大政府2000年秋宣布了一个5年减税1000亿加元的计划，主要减轻个人所得税负担，以刺激消费。

同时，还着手改革企业所得税，目标是比美国优惠，以吸引投资。

（五）几点启示

通过对美、加税收的粗略考察，从中也受到了一些启发，主要想法：

1、注重运用税收手段影响经济。

为拉动经济，我国已持续数年实行积极的财政政策。

通过发行国债，扩大政府开支，固然可以取得一定的成效，但是政府的债务风险也在不断加大，最终还是要靠税收来偿还。

并且从思路上讲，仍是一种计划调控、政府主导的模式，负作用很多，包括项目选择的正确性，资金分配合理性以及高代价的成本等。

在目前税收连年增收，财政调控空间较大的情况下，应充分考虑我国企业实际负担较重的实际，顺应国际减税潮流，适应加入WTO后竞争的需要，实行积极的税收政策，启动适当的减税措施，让利于企业、藏富于民众，由此刺激消费，推动民间融资、投资，依靠市场机制实现资源的最优配置，形成市场运作的良好态势，达到推动经济的最佳效果。

2、走有中国特色的税制建设之路。

我国的税收制度几经改革，形成了目前流转税、所得税双主体的格局，其中有些主体税种的制度基本上都照搬了西方的一些作法，并且还在继续借鉴，扩大所得税的规模，并有以所得税为主体的发展研究思路。

从国内外的实践来看，衡量一套税制的科学与否，不在于是否符合所谓的“国际惯例”，而在于能否做到税制的简明、成本的低廉、纳税人的接受和聚财效果的适当，以及对经济发展的无阻碍。

从这个意义上讲，我认为应该认真总结我国在税制建设上的得失，加强税制建设的理论研究，明确税制建设的指导思想和基本原则，进一步改革现行税制，走出一条符合中国国情的“税制简便、易于征管、便于保收、成本较低”，并且可预期性较强的税制建设之路。

3、加强税式支出的研究和效益评估。

1994年新一轮税制改革之后虽然取消了临时性、困难性的个案税收减免制度，使税收减免优惠政策进一步规范化，但现行税收优惠政策仍然不少，在吸引投资、鼓励技术进步，以及照顾行业性困难等方面发挥着重要作用，这实际上是一种税收支出，相当于国家的财政补贴和支持，而对企业的财政支出是应该产生效益和回报的。

但是这部分税式支出的额度究竟有多少？

对经济发展的贡献究竟有多大？

我们目前只能作一些定性的概括，而不能进行定量的分析和评价，并且税收在这方面的作用一般不为社会所知，缺乏透明度，同时人们对税收支出的公平性、合理性也缺乏了解和监督。

借鉴美国等国家的做法，我国应加强税式支出的研究分析，对相关的税收优惠政策及其可能发挥的作用做出定量评估，直至作为国家预算支出的一部分，列入预算报告，使之规范化、制度化、透明化。

4、制定切实的税收征管目标。

税收征管的理想目标是把该收的税都收起来，但现实情况又是不可能的。

因此，我们在实际工作中，不能把理论或理想的目标作为具体要求进行设定，笼统提“应收尽收”或征收率达到100%，而需要分门别类地制定可能实现的征管目标，譬如对一般纳税人、小规模纳税人、个体工商户以及自然人分别提出不同的征收到位率，并以此考核征管质量，衡量工作水平，不搞“一刀切”，既可以避免不切实际，也可以防止弄虚作假。

同时，还需要加强对党政领导和有关部门这方面的工作宣传，消除片面认识和不实际的工作要求。

5、加快税收工作的信息化和社会化步伐。

信息化和社会化是税收工作的发展方向，是提高税收工作效率，降低税收成本的根本性举措。

结合我们现状，我认为，一方面应进一步加快以机构收缩、征收集中、信息集中、集约管理、重点稽查为主要内容的税收征管改革步伐，认清方向，坚定不移，当然也须循序渐进，允许有一个过渡期。

一方面要完善税收法律制度，明确税收管理的社会性，规范政府相关部门及银行的协税义务和责任，使税收征管充分利用社会信息资源、法律资源和管理资源，达到真正加强税收工作的目的。