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三移民安置法律与政策框架WorldBankDocuments
RP1649v2
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利用世界银行贷款——
桂林市环境综合治理工程
移民安置政策框架
桂林市环境综合治理利用世行贷款项目管理办公室
2014年6月
一、项目概况及目标描述
为全面提高桂林市环境质量，改善百姓生活环境，实施桂林市环境综合环境治理工程项目刻不容缓。
为此，桂林市向世界银行拟申请贷款实施桂林市环境综合治理项目，贷款额1亿美元（折合人民币60300万元，汇率1∶6.03）；自筹资金35209万元，资金来源为地方财政。
本项目是为解决和保护漓江河流域及桂林城镇环境质量的社会公益性项目。
实施后不仅可以改善桂林市各城区的市容市貌，保障人民身体健康，保护漓江河流域的碧水青山，促进漓江水系污染综合整治，保护生态安全，而且可以更好地改善桂林市的投资环境，促进桂林市城乡经济社会的加快发展，具有良好的社会效益、环境效益和经济效益。
桂林市属于经济欠发达的西部城市，工业基础薄弱，财政收入有限，资金缺乏，因此，能利用世行贷款进行桂林市基础设施建设，加强环境综合治理，改善生态环境具有十分重要的意义。
本项目包括如下五个子项目：
Ø桂林市供水管网工程
Ø市区污水处理厂及泵站改造、城市排水管网改造工程
Ø污泥处置工程
Ø桂林市水环境监测与污染源管理信息系统
Ø能力建设和项目实施支持
由于上述子项目中，污泥处置工程位置尚未确定，并且在可研阶段本项目供水管网和城市排水管网走向以及实施方式并未十分确定，项目实施过程中有可能会产生管网走向以及实施方式的变更和调整。
为此，借款人同意在永久征地、临时占地、房屋拆迁等移民影响不可避免时按照世行政策程序和政策进行土地征收、临时征用以及房屋拆迁。
本安置政策框架制定了原则和指导，在项目实施中若需要征地拆迁时，用于指导后续的《移民安置计划》准备和实施。
二、移民安置的目标、定义及主要原则
世界银行资助的项目中，借款人应采取一切必要措施来减轻项目造成的负面社会影响，包括土地征收带来的负面影响。
世界银行政策手册OP4.12中关于非自愿移民的规定，提供了必要的政策目标和原则方面的指导，适用于项目产生的与土地征收和安置相关的影响。
应采取各种合理措施尽量避免或减少征收土地并减小所有与安置相关的负面影响。
如果征收土地和相应的影响都不可避免，安置政策框架的目的是使所有受影响人群（移民的定义请见下文）都能以重置成本（重置成本的定义请见下文）获得财产和其它赔偿，通过相应的援助和恢复措施向他们提供充分的机会以提高或至少恢复其收入和生活水平。
“移民”是指那些因为上述活动，
（1）使其生活水平受到不利影响；
（2）或任何房屋的所有权、权力或利益，土地（包括宅基地、农田和牧场）或其它动产或不动产被临时或长久地征收或占用；（3）或其生产资本受到临时或长久的影响；（4）或其经营、职业、工作或居住场所或习惯受到不利影响；以及“移民”定义中所包括的所有需要搬迁的人。
“重置成本”的定义如下：
对于农业用地，是指被影响土地附近具有相等生产潜力或用途的土地在项目之前或移民之前的市场价值，以二者之较高价值计算，加上为达到被影响土地标准的征地费用和一切注册及转让税费。
对于城区内的土地，是指具有相等规模和用途，具有类似或改善的基础设施和服务，且位于被影响土地附近的土地在移民之前的市场价值，加上一切注册及转让税费。
对于房屋及其它建筑，是指建造一个地域和质量类似或胜于被影响建筑的替换建筑，或修理部分受到影响的建筑所需材料的市场成本，加上将建筑材料运输到施工现场所需的成本、人工成本及承包商费用和注册转让税费。
在确定重置成本过程中，财产的折旧和材料的残值不予考虑，也不从被影响财产的估价中扣除来源于项目收益价值。
如果本国法律不能满足全额重置成本的补偿标准，将以其他措施补充本国法律规定的补偿，从而达到重置成本的标准。
此种追加援助有别于世界银行业务政策OP4.12第6段中的其他款项下规定的移民安置措施。
“土地征收”是指由于实施项目，一人非自愿地失去土地的所有权、使用权或接近机会。
土地征收可导致一系列相关影响，包括失去住宅或其他固定资产（围墙、井、坟墓或其他土地上附带的建筑物或改善设施）。
“安置”是指向受影响人员提供充足机遇，以恢复生产力、收入和生活水平的过程。
“截止日期”是一分界日期，在此之前的所有权或使用权确立受影响人口有资格得到补偿或其他援助。
截止日期在移民安置计划中确定，通常与受影响人口的普查日期或造成拆迁的具体土建工程的公示日期一致。
在截止日期之后进入项目区域的人没有资格获得补偿或其他援助。
世界银行业务政策OP4.12为移民安置计划和实施制定了主要的指导原则，其中与此移民安置政策框架相关的原则如下：
（1）在任何情况下，设计项目及安置计划时，应从提高移民发展的机会考虑，并使移民在项目活动的开展、服务及相关设施的新建过程中充分受益。
（2）所有移民有权获得受损失财产的赔偿，或以等价的援助形式代替赔偿；对损失的财产缺乏法律权利的人，也不会被排除在获得赔偿权力的人员之外。
（3）安置计划中赔偿率的制定源于向所有损失财产的集体或个人的赔偿，决不允许根据折旧或其它理由对赔偿金额打折扣或减少赔偿金额。
（4）当征收耕地时，应通过共有土地重新分配优先依土安置。
如果移民耕地收入仅占其收入的小部分，只要失地移民愿意，可采取现金补偿。
（5）由于土地征收而置换的住房或宅基地，或商业经营场所、农业生产场所，应至少和损失的场所有相当的使用价值。
（6）应尽量缩短安置过渡期，在居民受影响之前就应支付相关的财产赔偿，以便建造新的住房，移动或重置固定资产，在实际安置开始之前，实施一些减缓搬迁影响的措施。
应对未能获置换房屋的移民给予一定的过渡期支援，直到获得置换的房屋。
（7）制定移民安置计划的过程中，应和移民磋商，接受他们的请求及建议。
移民安置计划应以易于被移民所理解的方式向移民公布。
（8）安置后应保持或提供好于原有的社区服务水平和可获取的资源。
（9）借款人负责提供与土地征收及安置相关的所有费用。
在安置和恢复过程中充分满足财、物方面的需求。
（10）移民安置计划应包括适宜的机构安排，以保证及时有效地设计、规划和实施移民安置和恢复措施。
（11）适当安排有效的内部、外部监测机制，监测移民安置措施的实施。
（12）制定必要的移民申诉途径，向移民提供申诉程序的内容。
三、移民安置法律与政策框架
移民安置政策框架的基本目的是确保安置计划及实施符合世界银行业务政策OP4.12。
同时，对于本项目中的任何土地征收和移民安置活动，将遵守一系列国家法律法规，具体政策框架详见下表1所示。
表1项目移民安置政策框架
层级
政策文件
生效时间
国家与中央部委
《中华人民共和国物权法》
2007年10月1日
《中华人民共和国土地管理法》
2004年8月28日
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）
1998年12月27日
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）
2011年1月21日
《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）
2011年6月7日
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）
2004年10月21日
《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）
2004年11月3日
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）
2006年8月31日
《国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和片区综合地价工作的通知》（国土资发[2005]114号）
2005年7月23日
《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）
2006年4月10日
《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）
2002年1月1日
广西省
《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》
2001年7月29日
《广西壮族自治区人民政府办公厅关于新一轮征地统一年产值标准实施工作的通知》（桂政办〔2010〕9号）
2010年1月1日
《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于贯彻实施＜广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法＞的有关问题的通知》（桂劳社发〔2008〕81号）
2008年4月16日
《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区劳动保障厅等部门关于广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法的通知》（桂政办发〔2008〕18号）
2008年3月14日
《广西壮族自治区人民政府关于加强职业培训促进就业的实施意见》（桂政发〔2011〕66号）
2011年12月8日
《关于印发广西就业专项资金有关补贴管理办法的通知》（桂财社〔2011〕213号）
2011年11月8日
桂林市
《桂林市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（市政〔2013〕15号）
2013年1月31日
《桂林市城市区域内集体土地征收补偿安置办法》
/
《桂林市人民政府关于印发桂林市被征地农民培训就业和社会保障暂行办法的通知》（市政〔2009〕65号）
/
《桂林市人民政府办公室关于印发桂林市城市居民最低生活保障实施细则（试行）的通知》（市政办〔2005〕153号）
2005年12月1日
世界银行
业务政策OP4.12《非自愿移民》及其附件
2002年1月1日
业务程序BP4.12《非自愿移民》及其附件
2002年1月1日
上述法律法规和政策文件构成了向受土地征收和移民影响的人提供补偿和恢复生产生活的法律基础和政策框架。
四、移民安置计划的准备及审批
借款人负责准备及实施安置计划（包括满足与安置相关的所有经费）。
但是土地征收及移民安置的很多方面由区\县级土地管理部门负责实施。
借款人将通过项目管理机构对项目活动进行必要的协调，以保证制定有效的移民安置计划并实施。
移民安置计划应与地区建设、资源开发、经济发展及环境保护结合起来，充分体现当地经济和受影响移民发展的可持续性。
考虑当地自然和社会经济情况，制定切实可行的移民安置计划，有效恢复移民的生产和生活水平，并保持可持续发展能力。
一旦确定项目实施中不可避免征收土地，有必要进行非自愿移民，并确定了被征收土地的数量和移民影响，此时，应开始准备并向世界银行提交相应的移民安置报告文件，如移民安置计划、简要移民安置计划等。
另外，相关联项目需要进行尽职调查。
在准备移民计划的过程中，截止日期需要设定。
只有这些报告得到世界银行的审查通过后，项目办和项目实施单位方可启动实施土地征收、房屋拆迁和移民安置活动。
土建之前需要补偿到位，安置房或过渡费也需要提供给受影响人。
移民安置计划应根据恢复生计和生活水平可能需要的时间，合理估算出过渡期，并确保移民在此过渡期内获得帮助。
借款人通过人口普查来确定并列举子项目中需要被征收土地和被搬迁的人员，决定哪些人员有资格接收帮助，并防止无此资格的人员涌入；通过社会经济调查来确定受影响地区中负面影响的范围和程度。
人口普查必须覆盖所有受直接影响的人群，社会经济调查可以采取抽样。
移民安置计划包括完整的移民安置计划以及简要移民安置计划（简要安置计划请参见世行业务政策4.12，附件A）。
完整的移民安置计划要求所有的移民在任何时间都受到重大影响或者受影响人数超过200人。
简要的移民安置计划在受影响移民人数不足200人时准备。
如果需制定移民安置计划，需要按照此移民政策框架中的政策原则、计划及实施安排来制定。
移民安置计划应以准确的人口普查及社会经济调查结果为基础来制定，并制定缓解各类因移民而带来的负面影响的措施（例如，财产赔偿、过渡期援助、经济恢复援助）。
这些措施必须是项目的一部分。
基于负面影响的各种类型，安置计划特别应注意以下几点：
（1）导致征收土地的活动描述；
（2）潜在负面影响的范围和程度；
（3）社会经济调查和人口普查基线结果；
（4）与土地征收和移民安置有关的法律法规的回顾；
（5）对于受影响的所有类别的具体财产赔偿率（或可选择的其它办法）；
（6）采取任何必要的其它安置措施以向移民提供恢复经济的机会；
（7）赔偿及其它援助合格标准；
（8）重置安排，必要时应包括过渡期援助措施；
（9）必要时，选择并准备安置地点；
（10）恢复或重置社区基础设施和服务；
（11）组织机构安排，以便实施；
（12）协商及信息公开安排；
（13）安置实施时间表；
（14）成本和预算；
（15）监测评估安排；
（16）申诉处理程序；
（17）汇总权益表。
如果需制定简要移民安置计划，也应按照此移民安置政策框架中的政策原则、计划及实施安排来制定。
至少应包括以下内容：
（1）移民人口普查和受影响财产评估；
（2）描述要提供的补偿和其他安置援助（措施）；
（3）合格的补偿标准；
（4）协商及信息公开安排；
（5）为实施而做出的组织机构安排；
（6）时间表和预算；
（7）监测评估安排；
（8）申诉处理程序；
五、移民补偿与安置权利
所有受影响移民有资格得到补偿和/或其他形式的援助，具体细节与他们所受影响的性质有关。
一般而言，有资格获得补偿的人将包括受到以下方式影响的人口：
移民可以划分为以下三种：
a）对土地拥有正式的合法权利的人（包括国家法律认可的一贯的和传统的权利）；b）在截止日期（普查开始）时对土地并不拥有正式的合法权利，但是对该幅土地或财产提出要求的人——这类要求为国家法律所认可，c）或通过移民安置规划中确认的过程可以得到认可；以及那些对他们占据的土地没有被认可的合法权利或要求的人。
情况属于第（a）和（b）段的人，获得丧失土地的补偿和其他帮助。
情况属于第（c）段的人，可获取移民安置援助，以代替对他们所占据土地的补偿，以及为实现这项政策中制订的目标而提供的其他必要帮助，前提是他们对项目区域土地的占据早于借款方规定的而世行也接受的一个截止日期。
在截止日期之后侵占该区域的人无权获取赔偿或任何形式的移民安置援助。
（a）、（b）和（c）段中涉及的所有人都能获取土地以外的财产损失补偿。
移民安置计划的目的是保证移民有充分机会重置损失的财产，改善生活水平，或者至少恢复他们的收入和生活水平。
为达到此目标，应该确保识别出所有的移民，并确保所有的移民认为移民行动计划中的补救措施是合理的。
特别地，受影响移民将有权得到以下类型的补偿和安置措施（总结见表2）：
（1）失去农地的受影响人口
a）补偿丧失农地的优先机制是提供有同等生产能力并使受影响人口满意的替换土地。
如果无法确定令人满意的替换土地，则可提供重置成本补偿。
如果移民并没有将获取土地作为优先考虑的方案，除了土地和其他财产损失的现金补偿外，还应另行提供以就业或失地农民社保为主的安置方案。
b）受影响人口将以市价得到青苗的补偿，对于经济林木，以净现值补偿，对于其他固定资产（附属建筑物、井、围墙、灌溉改造设施），以重置成本补偿。
c）对于临时性的土地使用会支付补偿，补偿率与使用期限有关，且土地或其他资产将被恢复到使用前状况。
（2）丧失建筑物的受影响人口
a）丧失建筑物的受影响人口，要么是以实物进行补偿（通过替换同等大小的、令被拆迁人口满意的建设用地和房屋），要么以重置成本进行现金补偿。
同时提供搬迁协助。
对于农村集体土地上的房屋拆迁，将在邻近区域提供同等条件的宅基地用于房屋重建，并按照完全重置价标准进行现金补偿；或者直接提供安置房供被拆迁人选择；
对于国有土地上的房屋征收，将由被征收人协商选择具备资质的房地产评估公司对房产进行市场价值评估，在此基础上协商确定补偿金额和安置方式，征收人应同时提供安置房供被征收人选择。
b）如果土地被部分征收之后，剩余的住宅土地不足以重建或恢复相同大小或价值的其他构造的房屋，则应被拆迁人口的要求，将以重置成本征收整块建设用地和建筑物。
c）对于固定资产，补偿将以重置成本价支付。
d）租赁房屋居住的租户将与房屋的所有人协商解决租约解除产生的损失补偿问题，并将能够获得由借款人提供的寻找其他住处的帮助和搬迁支出的资助。
（3）失去生意的受影响人口
失去生意的相关补偿包括：
（a）提供相同大小和客户可及性、令被迁移的经营者满意的替代经营地块；（b）失去经营性建筑物的现金补偿；（c）在过渡期间失去收入（包括员工工资）的过渡性支持；以及（d）搬迁成本。
（4）弱势群体
项目涉及的弱势人群，包括老人、残疾人、和以妇女为首的家庭，应在普查中予以识别确认。
针对所有受影响的人员的补偿与安置条款均适用于此类人群。
此外，弱势人群也将享受到额外的协助，以保证项目的实施使得他们的收入和生活得以恢复或者改善。
（5）少数民族
少数民族的移民问题尤其复杂，移民活动可能对他们的身份特征和文化延续造成严重的不利影响。
因此，借款方要探寻所有可行的项目设计方案，以避免这些群体的实际迁移。
如果迁移无法避免，应为这些群体制定出以土安置的战略，这一战略要在协商的基础上制定，并符合所影响少数民族的文化特征。
（6）基础设施和服务
对于受影响的社区，免费恢复或更换基础设施（如水资源、道路、污水系统或供电）和社区服务（如学校、诊所或社区中心）。
如果确定了新的安置地点，免费向被迁移安置人员提供与当地标准一致的基础设施和社区服务。
根据移民的选择建立与新环境相适应的社区组织模式。
要尽可能保存移民以及安置社区现有的社会和文化体制，尊重移民关于是否愿意迁至现有社区和人群中的意见。
表2各类受影响移民获得补偿和安置的权利
影响类型
受影响人群类别
补偿类型
安置政策
永久性土地征收
受影响村的拥有正式土地使用权的村民
土地补偿款，安置补助费，和耕种作物的青苗补偿费
村内土地调整或现金补偿，技能培训，就业促进与扶持，以及被征地农民社会保障措施
暂时租用土地耕种的个人
耕种的青苗补偿费
协助寻找其他农地租用
房屋拆迁和重建
农村集体土地上受影响建筑物的所有者
新的住宅用地，受影响建筑物的完全重置价的现金补偿费，搬迁补助费，临时过渡安置费
规模和通达性方面可接受的新的住宅用地地块
国有土地上受影响建筑物的所有者
以市场评估价为基础，对房屋进现金补偿；同时提供安置房供被征收人选择；搬迁补助费，过渡安置费
规模、区位和质量相当，且为被征收人所接受的安置房或足够购买此种房屋的补偿资金
房屋租户
与房屋的所有人协商解决租约解除产生的损失补偿问题
协助寻找其他房屋租赁
非住宅建筑物的损失
被迫迁移的工商业经营者及其员工
1）新的经营地块或基于重置成本的现金补偿；2）针对经营性建筑物损失的现金补偿；3）失去收入（包括员工工资）的过渡性支持；4）搬迁成本补助
大小、区位和经营条件方面均可接受的新的经营地块
附属物及其他资产的损失
附属物及其他资产的所有者
基于重置成本的现金补偿
基础设施损失
受影响设施的所有者或负责机构
将受影响设施恢复到原有状态和功能或向相关部门提供用于恢复的资金
应及时恢复基础设施和服务，以对当地社区不造成影响
各种类型的直接损失
弱势群体，如贫困人口、老年人、残疾人，以妇女为户主的家庭
给予额外的扶持，保证他们的收入水平和生活水平得以恢复或改善
六、实施程序
移民安置计划应包括所有详细的活动实施日程表。
赔偿支付及其它恢复措施（以现金或其它方式）等必要的安置活动，应至少在土地被征收前一个月完成。
如果土地征收前不能支付全部赔偿，或不能提供必要的援助措施，则应提供过渡期补贴。
同时，在项目征地拆迁和移民安置实施过程中，还应遵循以下基本法律程序。
（一）集体土地上征地拆迁的一般程序
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
1、市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
2、有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
3、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
第二十五条规定征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。
征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
（二）国有土地上房屋征收的一般程序
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，本项目在征收国有土地上房屋时，将遵循以下主要的基本程序：
1、参照法定条件和程序，作出房屋征收决定
2、发布房屋征收公告和收回国有土地使用权公告
3、选定有资质的评估机构，开展房屋价值评估，公示评估结果
4、签订房屋征收补偿协议
5、公布补偿情况，建立征收档案
6、拆除征收房屋，移交征收土地
七、移民资金预算及安排
借款人负责满足所有与征收土地及安置相关的责任。
按照本移民安置政策框架制定的任何安置计划需要包含成本和预算。
所有因占用土地而遭受负面影响的人群均有权获得赔偿及适当的安置措施，无论这些人群是否在移民安置计划阶段被确定；也无论充足的缓解资金是否已到位。
因此，移民安置计划应设立不可预见费，一般占安置总费用的10%以上，用于支付不可预见的安置费用。
移民安置计划中的赔偿率为计算移民补偿费提供了基础。
按照完全重置价向所有损失财产的集体或个人给予全额赔偿，决不允许任何原因的赔偿折扣。
移民安置计划应描述赔偿金从借款人到受影响人手中的程序。
作为原则性要求，资金流通应尽可能地直接地支付给受影响人口，在此过程中应最大限度的减少协调、仲裁等中间程序和环节。
八、协商和信息披露
在移民安置政策制定、计划编制和实施阶段，都要十分重视移民参与和协商，利用社会经济调查、社会影响评估调查等机会，通过各种方式广泛地宣传和介绍本项目的安置政策，向各种类型的受影响人口征求意见。
通过广泛的公众参与、协调和沟通，当地政府、受影响村集体和受影响人口已经充分理解了项目的潜在影响、安置政策和收入恢复计划。
受影响者的参与或与受影响者协商是移民安置活动的起点，通过协商能帮助项目顺利实施，是达到安置和恢复目的的基本手段。
移民安置计划必须描述与移民就安置计划进行协商所采取的措施，向移民及其社区或接纳他们的安置社区提供及时、相关的信息，鼓励移民和安置区居民共同参与计划的制定，并向他们提供参与规划、实施和监测移民安置的机会。
在新的移民安置地点或安置社区，提供必要的基础设施和公共服务，以便改善、恢复或保持移民和安置社区原有的设施利用程度和服务水平。
为确保充分考虑受影响人的意见和选择，应在项目设计和缓解措施确定之前进行咨询。
通过外部监测（见下文）使公众参与贯穿于安置计划实施过程的始终。
项目移民安置办公室及地方各级移民安置实施机构可以采取下列程序和方式鼓励受影响人口参与和协商：
（1）宣传移民信息
为确保受影响地区的移民和当地政府充分了解移民安置计划详情，以及各子项目的补偿和移民安置计
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