我国金融监管机构间协调合作机制研究doc 25.docx
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我国金融监管机构间协调合作机制研究doc25
我国金融监管机构间协调合作机制研究
一、我国金融监管体制的发展过程和当前模式
金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据，对金融业的经营进行监督管理的行为。
目前，世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模式。
为适应金融业的发展，我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式。
从上世纪80年代中期到90年代初期，我国对金融业的监管统一由中国人民银行负责，这就是最初的混业管理。
随着金融机构种类的多样化和金融业务品种的快速发展，在分业经营格局基本形成之后，1998年我国对金融监管体制进行了重大改革，将证券机构和保险公司的监管权由中国人民银行移交给中国证券监督委员会（简称中国证监会）和中国保险监督管理委员会（简称中国保监会），形成了中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的“多头”监管模式。
在这种监管模式下，三家机构的监管职能有着明确的具体分工。
中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，并对金融业实施监督管理。
中国证监会是在国务院领导下的对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理的机构，它依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保证其合法运行。
中国保监会于1998年建立，是国务院直属事业单位和全国商业保险的主管机关，依法统一监管保险市场。
随着改革开放的深入和金融业的快速发展，这种模式很快就不能适应新的发展要求。
《中国人民银行法》、《商业银行法》的颁布，使中国人民银行风险监管的意识逐渐加强，尤其是《巴塞尔有效银行监管核心原则》的颁布，更加促使中国人民银行开始考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题。
因为在原有的监管模式下，中央银行监管银行业面临两难选择：
一方面，中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。
由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此，客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能。
尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。
为此，在十届全国人大一次会议的第三次全体会议上通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。
方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。
银监会自2003年4月28日起正式履行职责，是国务院直属事业机构。
根据授权，银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。
由此，我国形成了以“一行三会”为基本格局的金融监管体系。
二、我国建立金融监管协调机制的必要性分析
目前，我国以“一行三会”为基本格局的金融监管体系最大的特点是分业监管、垂直管理。
由于缺乏协调机制，各金融监管部门及金融机构之间不能进行及时、有效的沟通和协调，导致金融监管上的“灰色地带”，直接影响了金融工作的效率和金融风险的控制。
我国迫切需要建立健全一个高层次并且面向国内和国际的金融监管协调机制，协调国内及国际金融监管工作。
我国建立金融监管机构协调机制的必要性具体分析如下：
（一）跨市场金融产品的迅速发展要求建立金融监管机构协调机制
目前，我国金融企业正在大力开发创新业务，金融创新日益活跃，银、证、保业务综合性经营的趋势不断呈现。
主要表现有：
以股票质押从商业银行取得贷款，允许保险公司进入银行间债券市场，商业银行代理保险业务，各金融资产管理公司从事债转股业务，商业银行基金托管等。
这些业务具有了跨行业的特性，涉及到不同的监管机构的职能范围。
与此相对应，由于我国的分业监管实质上是一种“监管机构——相关主体”直接对号的模式。
与银行有关的，银监会要管，与证券公司有关的，证监会要管，如果与银行、券商都有关，银监会和证监会都会“插手”。
这种权力和职能上的多重监管，导致我国的金融监管常常陷入这样的被动局面，即“或者谁都没有管，或者谁都应该管，都管又管不好”。
（二）金融领域出现“宏观分业，微观混业”的新局面要求建立金融监管机构协调机制
近几年，我国金融发展的一个新趋势就是，金融领域逐步涌现出了一些跨行业的金融控股公司和金融集团，如国务院批准的中信控股公司、平安控股公司以及一些具有国资背景的机构成立的控股公司。
这些公司的名称中虽然没有出现“金融”两字，但实际上按照金融控股公司的模式操作。
因为其所属的从事金融各业的子公司虽仍归在分业监管的框架之内，但是在这些集团内部，由股权的联系所带动的金融各业之间资金的流动、风险的转移和财务状况的变化等，更加复杂。
所以，尽管我国有关法律严格限定分业经营和分业监管，但是从一定程度上讲，这些公司或集团还是具备了混业经营的雏形。
这就使我国金融领域出现的“宏观分业，微观混业”的局面。
在这种新情况下，囿于严格的分业经营和分业管理的法律和政策框架，如果保持严格的分业监管格局，同时缺乏证券、银行、信托、保险监管之间的协调配合，必定造成一定的监管真空。
因为单个监管机构的监管能力有限，而且有其侧重，未必能全面掌握其各控股金融子公司真实的风险状况和经营合规情况，并采取相应的监管行动。
而且，在分业监管下，由谁来监控、如何监控集团的总体风险和资本充足状况，恐怕这不是任何一家监管机构能做得到的，或者说缺少这样一家地位超然的监管机构。
（三）分业监管的局限性要求建立金融监管机构协调机制
由于我国的分业监管体制是严格意义上的分业监管，三大监管主体各负其责，业务交叉极少，这种现象在基层表现得尤为突出，因此，在监管上也存在着明显的差异性和局限性。
1.银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管部门监管，容易出现“死角”和“政出多门”，可能会影响审慎监管的效率。
如银行信贷资金流入股市问题，仅靠银监会一家监管，没有证监会（局）的配合，监管肯定存在缝隙和漏洞。
2.随着金融机构和业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体来监管，而不同的监管机构在监管方式和达到一致目标方面则出现差异。
如银行监管是为了保护存款者的利益，而证券监管是为了保护投资人的利益。
假若商业银行是上市公司，则证监会监管银行，其目的是为了保护银行股东的利益，而银监会对商业银行的监管，是为了保护存款的利益。
在这种情况下，两监管主体就存在着监管摩擦。
3.证监会和保监会在绝大多数的地级市没有设立分支机构，上级监管部门更多采取的是非现场监管方式。
基层证券业和保险业违规操作以及上报假报表、假数据的现象较为普遍，而银监会既无代理监管的职责，又无与之沟通的机制。
（四）我国金融市场全方位开放要求建立金融监管机构协调机制
在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构将大量进入。
外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。
国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。
由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。
面对这种新的情况，金融监管机构的当务之急有两点：
一是要决定如何对这些生疏的业务进行监管；二是如何控制风险。
如果没有金融监管机构协调机制，各监管机构无法全面地帮助、指导和监督金融机构防范各种风险。
同时，在分业监管的情况下，各金融机构就会有一部分业务活动游离于监管之外，加上我国各金融机构自我约束机制尚未得到强化，自律意识普遍不强，这些监管上的真空、盲区势必会滋生出大量侵蚀正常金融运行的不健康因素，影响金融体系的稳定。
三、建立我国金融监管机构间协调合作机制的主要障碍
金融监督管理协调机制作为在新的金融市场环境下的一种制度安排，将对金融市场的绩效起重要作用。
耶鲁大学的罗纳德·科斯和道格拉斯·诺思教授认为：
如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为扭曲。
在中国现有金融监管体制下，由于市场价格机制不能在整个金融业中对资源配置发挥正常作用，相关利益主体的行为不可避免地被扭曲。
伴随着混业经营的加速，跨市场金融创新产品的开发，整个金融市场的协调发展基础受到很大冲击。
在各监管部门的利益平衡机制没有形成科学、有效的定理形成机制和定性甄别机制的考量指标下，其监管成本和各部门的协调成本并不会因为出现金融监督管理协调机制而大大降低。
制度培育的基础和前提是市场培育，以混业经营开发的金融衍生产品和对冲工具并非简单的避险功能，更重要的是资源集成和优化功能、国有金融机构的改组改制、市场准入制度的放宽、关键要素资源的社会化分工等。
因此，规范混业经营下的金融创新秩序是一项“拔起萝卜带出泥”的系统性工程。
（一）协调主体的定位不明确
1.监管主体的各自局限性明显。
我国的分业监管体制是严格意义上的分业监管，三大监管主体各负其责，业务交叉极少。
这种现象在基层表现的尤为突出，因此，在监管上也存在着明显的差异性和局限性。
一是银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管部门监管，容易出现死角和政出多门，可能会影响审慎监管的效率。
如银行信贷资金流入股市问题，仅靠人民银行一家监管，没有证监会（局）的配合，监管肯定存在缝隙和漏洞。
二是随着金融机构和业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体来监管，而不同的监管机构在监管方式和达到一致目标方面则出现差异。
如银行监管是为了保护存款者的利益，而证券监管是为了保护投资人的利益。
假若商业银行是上市公司，则证监会监管银行，其目的是为了保护银行股东的利益，而人民银行对商业银行的监管，是为了保护存款的利益。
在这种情况下，两监管主体就存在着监管摩擦。
三是证监会和保监会在绝大多数的地级市没有设立分支机构，上级监管部门更多采取的是非现场监管方式，基层证券业和保险业违规操作以及上报假报表、假数据的现象较为普遍。
而人民银行既无代理监管的职责，又无与之沟通的机制。
资料来源：
2.监管主体中部门和利益集团的“私心”。
根据公共选择理论，政府部门不总是社会正义的代表者。
在利益集团的影响下，他们也会有“私心”；在监管主体之间出现潜在的冲突时，某些部门也会在“私心”的驱使之下采取一些有利于本部门而有损于其它部门乃至整个金融体系的利益的行动，具体表现为不同监管主体争夺监管对象与监管权力。
在美国，以格林斯潘为首的美联储一直主张由美联储统一行使对全美金融机构的监管，这当然遭到其他监管机构的强烈反对，造成了美联储与其他监管机构的紧张关系和相互协调的困难。
国内监管机构间也难免出现这样的博弈关系。
3.监管主体不足。
虽然统一监管从某种意义上已成为世界潮流，但这并不等于说监管机构越少越好。
需要多少监管机构，取决于监管主体的监管能力和提高监管有效性与效率的要求。
从这个意义上说，我国监管主体尚不足。
从狭义监管协调的主体来看，我国还缺少发达国家普遍存在的存款保险机构；从广义监管协调的主体来看，还缺少在全国范围内有相当影响的金融业自律组织——金融业公会；同时，还缺少一些规范经营的专业服务公司，如资信评级机构、会计师事务所等。
监管主体的不足，既降低了监管的有效性与效率，同时，由于监管资源的有限，也使富有成效的金融监管协调难以发挥作用。
（二）监管内容和范围狭窄
金融监管的内容和范围应该包括各类金融机构从市场准入到市场退出的全部业务活动，但在我国当前的金融监管中，却存在着以下问题：
1.我国目前金融监管的内容主要是机构的审批和经营的合规性，对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善。
2.对金融机构市场退出前的监管还属于空白。
对于金融体系来说，一个强有力的金融机构退出机制（合并、关门或清盘）应与金融机构的市场准入机制同样重要。
而我国目前尚缺乏完善的金融机构市场退出机制，我国的金融法规对金融机构的市场退出部分规定得比较粗，市场退出法律存在严重缺位。
3.在监管范围上，重国有独资商业银行而轻其他银行和非银行金融机构，而国有独资银行以外的银行和非银行金融机构同样存在着较大的风险。
4.对网络银行的监管基本上还属于空白。
随着计算机通讯技术和网络技术的发展及电子商务的兴起，网络银行得到了很快的发展并具有广阔的市场前景。
在此情况下，我国的银行业也纷纷涉足网上银行业务，但这种发展是在相关法规几乎空白的情况下进行的。
（三）尚未建立起有效的信息交流机制
目前，我国各监管机构对各项金融业务活动的情况和数据在调查采集、整理分析的过程中，采用的标准和侧重点各不相同，对风险的关注程度也不一致，而且数据透明度低、数据质量不高。
各部门之间尚未建立起有效的信息交流机制，难以做到高效及时地共享信息。
然而，金融信息的及时性、准确性对于中央银行的意义不仅体现在货币政策制定和实施过程中，更重要的是体现在对金融风险和金融危机的处置中。
缺乏及时准确的信息，市场是很难对涉足过度风险的市场主体发挥外部约束作用的。
要达到信息共享之目的，应当遵循以下几项原则：
1.央行和监管部门应避免向同一机构收集同样的信息，并就何种信息由谁收集及如何交流与共享达成一致意见，减轻被监管机构负担。
从国际经验看，通常由监管部门收集与金融监管有关的信息，央行收集与货币政策和金融服务有关的信息。
2.鉴于人民银行已建成了功能比较完善的信息系统，为降低信息收集成本，可以考虑在对现有系统进一步优化升级和整合各部门需求的基础上，建立统一的金融统计信息系统。
实现各部门的信息系统共享。
3.建立日常性信息交流和共享机制，主要是通过建立监管信息定期送达制度、统一统计报告体系等形式实现。
对于非日常性的信息，如相关法律、法规、政策信息，金融财务会计、支付结算信息，外汇业务信息，反洗钱信息，新机构准入、业务品种、跨行业风险等动态信息，监管对象风险信息等，可以通过召开联席会议进行通报和沟通。
4.建立危机状态下的信息共享机制。
随着混业经营的发展，金融风险的跨市场、跨行业转移问题越来越突出，当某一行业金融机构出现问题时，往往引发其他行业机构的连锁反应。
为了抑制风险的迅速转移扩散，需要对跨行业、跨市场的风险隐患做到迅速识别、有效控制。
因此，必须建立危机状态下的信息共享机制，明确各部门在危机状态下对有关风险的判断识别、风险状态信息通报以及相关救助措施实施等的责任和义务，确保在危机状态下信息传递的迅速、及时和有效，为控制风险扩散抢得先机。
目前，为了维护金融稳定，特别要加强央行与监管部门在风险处置方面的信息共享。
（四）监管手段单一
在市场经济下，金融监管的方式大致有三种：
即金融当局的外部监管、金融机构的自我管理以及社会监督；所采取的手段也主要有三种：
即法律、经济和行政手段。
然而，目前我国金融监管的方式较为单一，主要是外部监管。
1.自我管理机制不完善。
金融机构的自我管理机制一方面可以为有效的金融监管打下基础，使监管效率事半功倍，另一方面也有效地节约了监管成本，最大限度地利用有限的监管资源。
内部监管通过金融机构合理的法人治理结构和健全完善的内控体系来完成，要求被监管机构自我约束，自我遵守。
但我国金融机构的自我管理机制还不够完善，内部控制制度缺乏足够的约束力，常常造成有章不循，违规运作的结果。
另外，各金融机构自我监管的动力不足，而且不同的金融机构在自我管理方面的作为也都是不一样的，做的好与不好也没有说法。
这样一来，就容易出现逆向选择的现象。
2.行业自律组织发展不成熟、不完善。
对于一国金融体系的稳定，金融业自律的作用极为重要。
自律是指同一行业的从业者组织，基于共同利益，制定规则，自我约束，实行本行业内部的自我监管，以保护自身利益并促进本行业的发展。
一般来说，金融业自律的组织形式主要为金融行业公会，主要体现协调、服务、沟通和监督的功能，发动和组织本行业金融机构积极参与金融安全区建设，配合领导小组和各监管机构开展建设金融安全区工作，制定金融安全建设公约等行业约束机制，杜绝金融违法违规经营和恶性竞争。
我国自1998年以来，相继成立了一系列银行同业自律组织，但发展不成熟不完善。
为促进行业自律的进一步规范发展，要进一步完善组织机构建设，建立和完善同业公约及规章，建立规章制度执行情况的检查披露制度及奖惩制度，处理好与法定金融监管部门的关系。
3.社会监督机构的检查没有形成制度。
会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔才会有，并没有形成一种真正意义上的制度，没有真正的权限。
政府审计受人员限制不能随时、随地监督，金融机构的内部审计独立性又太差。
（五）集团化金融机构的监管主体缺失
近几年，我国逐步涌现出一批虽无金融控股公司之名，但行金融控股公司之实的机构，如国务院批准的中信控股公司、平安控股公司以及一些具有国资背景的机构成立的控股公司。
这些公司的名称中虽然没有出现“金融”两字，但实际上按照金融控股公司的模式操作。
此外，中国金融业的主力——四大银行也加紧了构建金融控股公司的步伐。
早在1995年，中国建设银行就和境外投行摩根士丹利合资成立了中金公司。
如今，中金公司的多项指标已居国内证券公司首位，很多大型国企海外上市都有中金公司的参与。
中国银行在1998年用10亿美元在香港注册了中银国际，从事投资银行业务，还收购了英国信诚保险公司，从事寿险业务。
去年4月，中银国际“返乡”。
中国银行高层在不同的场合也表明，中行的目标就是金融控股，最终实现混业经营。
由于这些公司实际上是混业经营，与目前分业监管的制度不相吻合，如果不及时加以正确引导和监管，很容易引发风险。
因此，在设计监管协调合作机制框架时，必须对金融控股公司的监管协调问题作出安排。
由于我国目前还没有任何一部法律、法规涉及金融控股公司的监管或运营，只有在中编办批复中国人民银行“三定”方案中规定，中国人民银行“负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”。
而作为货币当局，其承担起三家监管部门的部分业务显然是不完善的。
因此，必须尽快明确监管主体，开展对金融控股公司的全面监测，其他三家监管部门按照各自的监管职责开展行业监管。
同时，各监管主体和监管部门应定期或不定期地进行信息交流与沟通，及时发现跨行业的风险隐患，并协商采取有效对策。
（六）法制不够完善
我国的金融监管立法与实践存在严重的脱节现象，各监管主体的职责与分工不甚明确，这突出地反映在对金融控股公司的监管上。
目前，许多不规范的实行多元化经营的金融控股公司大量出现，但在我国法律上至今还没有金融控股公司的合法地位，也没有确定究竟应由谁来监管这类机构。
这必然会引发各监管机构的矛盾，导致重复监管与监管盲点，引发监管机构间磨擦和责任推委。
法律修改应迅速跟进，应当加快有关金融监管的法律法规的起草、修改工作。
1.应当放弃按照监管部门的职能来界定金融机构及其业务范围的思路，调整将金融产业严格划分为银行业、证券业、保险业和信托业的相关条款。
2.从金融混业经营的思路出发，调整有关商业银行不准从事股权投资、信托业务等的限定，调整有关从事证券业务的机构必须具有“证券”字样的限定，调整其他类似的限定条款。
3.对各类金融机构所从事的金融业务，实行资质标准控制，即依各项金融业务的差别性分别设置不同的资质标准和准入条件，给金融机构以经营业务的充分选择权。
四、建立我国金融监管协调机制的具体思路
在我国分业监管尤其是“一行三会”的金融监管模式形成后，关于建立金融监管协调机制的探索研究就成为理论与实务界关注的热点问题，相关的机构也作出了努力。
在银监会还没有成立之前，即在2000年9月，中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会决定建立三方监管联席会议制度；银监会成立后，在2003年9月18日，银监会、证监会、保监会召开了第一次监管联席会议；2004年6月，这三家监管机构依据“分业监管、规则透明、讲求实效”的指导原则签署了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，在明确各自职责分工的基础上，建立了定期信息交流制度、经常联系机制及联席会议机制。
同时，金融监管部门也加强了国际间的合作，陆续建立了双边及多边合作机制。
自2003年以来，中国金融监管部门已同美国货币监理署、英国金融服务局等分别签署了《监管信息交换协议》和《双边监管谅解备忘录》。
这些虽然为实施有效金融监管创造了条件，但由“一行三会”所构建的机构监管格局，很难做到监管全覆盖、无漏洞，同时各监管机构之间的矛盾和摩擦还会抵消部分监管效率。
因此，迫切需要在各金融机构间建立高效顺畅的监管协调机制，促进整个金融体系稳定运行，健康发展。
笔者认为，应从以下几方面努力：
（一）健全法制
俗话说得好：
“没有规矩，不能成方圆”。
要想使整个金融体系协调稳健运行、规范有续发展，必须建立健全金融监管的法律制度，尤其是关于金融监管协调机制的法律制度，以国家强制力作保证，体现金融监管协调机制的权威性和有效性。
具体来讲，就是要尽快健全、完善金融监管的法律法规。
不可否认，我国金融监管的法律框架已经搭起，但现行的监管法律还不能全面涵盖监管对象与监管内容，已有的监管法律大多还是粗线条的，与现实监管的需要还有相当大的差距。
因此，我们需要从以下几方面着手：
一是要尽快梳理原有的法律法规，按照金融业务发展的新要求，该废止的废止，该修订的修订，同时，要重视立法的整体规划，提高立法技术，避免相关法律规定之间出现重叠或矛盾、冲突的条款。
二是要对现行金融法律法规欠缺的实施细则进行及时补充或修订。
因为主体法是纲目式的，对于履行金融监管职能的主体来说，更需要一套较为完善的并与金融法律相配套的实施细则。
因此，必须细化《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等，使其更具操作性和应用性。
三是要对存在的法律空白或某些不完善的地方及时予以填补或完善。
法律存在空白或不完善必然会大大降低金融监管的有效性。
比如，有关期货市场交易方面的法律建设就远远落后于期货市场的迅速发展；有关金融电子化、混业经营问题的法律制度就不完善或存在空白；作为金融业五大支柱之一的租赁业尚缺乏相应的《租赁法》等等。
因此，必须尽快出台诸如《期货法》、银行持股或金融控股公司监管条例、网络银行监管条例、综合性或交叉性金融业务监管条例等，使监管对象、监管内容完全置于法律的控制之中，不留真空。
同时，抓紧制定《金融监管协调法》或《金融稳定协调法》，对金融机构之间协调机制的制度直接作出规定、安排，明确各监管机构在金融监管协调机制中的职责、地位，赋予其相应的权力和义务，并对协调方式、程序、时限、内容等作出具有操作性的规定，使金融监管协调机制有法可依，有章可循。
四是要尽快消除金融监管法制在构建、运用监管手段和方法上存在的漏洞。
当务之急是建立存款保险制度、金融机构破产制度等市场退出机制，完善金融机构内部控制制度，并注重发挥社会监督的力量，对金融机构实行全方位的立体化监管。
（二）架构“金融监管协调委员会”的具体思路
2005年11月7日，中国人民银行发布了《中国金融稳定报告》，其中明确提出：
“监管协调机制是指在中国人民银行、财政部和金融监管机构之间，中央和地方之间，国内与国外之间建立有效的金融风险监测和处置的协调机制。
为了维护金融稳定，还需要加强其他金融基础设施建设，包括完善公司治理，提高会计和审计标准，加强信用制度建设等”。
同时，还提出要“探索建立由中国人民银行、财政部、银监会、证监会和保监会参与的制度化的金融监管协调机制”。
显然，金融监管协调机制已经被提到议事日程上来。
1.协调主体的确立。
为了确保监管协调机制的正常运行，借鉴国外的经验，结合我
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