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民族利益协调国家的抉择
民族利益协调：
国家的抉择
常开霞
内容摘要：
国家由于其特殊的地位，在民族利益协调中具有得天独厚的优势。
然而，民族利益协调是一个重大的问题，在民族利益协调中国家往往在价值取向、两种主义、效率与公平、民族平等与民族优惠政策中面临诸多两难选择。
关键词：
民族利益；国家意志；民族政策
作者简介：
常开霞，中北大学人文社会科学学院讲师、博士，研究方向为民族政治学。
中图分类号：
C95文献标识码：
A文章编号：
1005-8575（2011）03-0005-06
民族利益协调是对有限利益进行规范、分配的过程，是对原有利益关系的调整。
人类社会的发展是一个利益关系不断调整的过程，该社会包含民族属性的话也是对民族利益不断调整的过程。
在人类社会发展过程中通过政治权力或阶级斗争不断实现着不同政治力量或阶级的利益关系，或者通过改革调整社会利益关系维持社会的稳定。
中华民族“多元一体”格局，是对中国统一多民族国家历史和现实利益关系的真实反映和客观概括。
统一的多民族国家既是中国历史发展的结果，也是各民族的自主选择，客观上说是统一的多民族国家存在着包容性和差异性。
由于存在多元民族身份，便相应产生差异性民族利益关系，并呈现出民族利益主体的多元性。
利益主体的多元存在，相应地必然发生利益实现的竞争关系。
一般而言，少数民族社会成员都有双重身份，即民族身份与公民身份。
一方面，少数民族社会成员以民族身份为前提，以民族认同为纽带形成民族群体，进行民族群体政治、经济、文化利益的表达；另一方面，少数民族社会成员以公民身份为前提，以国家认同为纽带形成国民整体，进行国家利益的诉求。
正因如此，统一多民族的国家需要利益协调，以保证国家的统一和社会的和谐。
然而，国家在民族利益协调的过程中却面临着诸多两难选择。
一、抉择：
“民族主义”还是“国家主义”？
每个国家都有自己的国家利益，同样每个民族都有自己的民族利益。
无论是国家利益，还是民族利益，都是一个历史范畴，不同的时期有着不同的具体内容。
中国是统一多民族的社会主义国家，国家利益就是中华民族的共同利益，就是以争取整个中华民族的大团结，维护祖国统一，反对民族分裂，加快社会主义现代化建设，促进各民族的共同繁荣发展，捍卫国家的主权等方面为基本内容。
中华民族的这一共同利益实际上也是对以往中国历史上中华民族共同利益的继承和发展。
在国家利益和民族利益发生矛盾时，必须是国家利益至上。
任何一个民族都必须生存在一个具体的国家中，国家是一个民族存在的必要条件。
只有国家的统一和强大，才有民族的兴盛和个人的幸福。
因此“追求民族利益不能一叶障目不见泰山，我们必须把国家利益放在首位，同时不能损害其他民族的利益”。
[1]社会主义的中国，民族利益与国家利益本质上是一致的。
国家利益高于一切，民族利益、局部利益必须服从于国家的整体利益，任何时候都应当以国家利益为重，各民族要服从于、服务于国家利益。
对于任何一个民族而言，其民族利益再大，也大不过国家利益。
各民族在追求本民族利益的同时，切莫忘记尊重与保护其他民族利益的义务。
无论哪一个民族，在维护自身民族利益的同时，都要自觉履行这种光荣义务，不能损害其他民族的利益。
我国调节民族利益和国家利益关系，主要体现在党和国家制定和实施的民族理论和政策。
新中国成立以来，我国制定过的民族理论和政策发挥了巨大的作用，但在实践上还存在一些偏差。
民族政治学学者周平认为“从总体上看，这些政策的价值取向是很明朗和一致的，就是以少数民族利益为制定民族政策的基本出发点。
各项以‘民族主义’为价值取向的民族政策在实践中，尤其是在调整历史上形成的不合理民族关系方面，取得了十分突出的效果”。
但是他分析认为在新的历史发展时期，“中国共产党成为执政党的情况下，应该将民族政策的价值取向转向国家利益，从国家整体利益的角度来制定和实行民族政策，采取一种‘国家主义’的民族政策取向和民族政策观”。
因为这是针对过去我们采取的“‘民族主义’取向的民族政策势必会强化各民族的民族意识。
我国的民族政策从同情、关心、帮助少数民族的价值取向出发，不断地重申和强调少数民族的权益，……民族意识的增强往往强化民族内部的认同以及民族间的差异，促成利益争夺，产生利益摩擦”。
这种主张采取“‘国家主义’价值取向将国家的整体利益和长远利益作为制定民族政策的基本出发点，把对少数民族的关怀和帮助，置于对国家利益关怀和考虑的前提下，在增进包括少数民族在内的国家利益的基础上，来关心和照顾少数民族的利益”。
[2]
还有学者认为“在少数民族自身发展水平低、相对落后的时候，这样的民族政策是合理的、恰当的。
它促进了少数民族的发展，改善了少数民族的生活，也促进了少数民族与汉族之间的团结和睦。
但是，在少数民族获得了极大的发展，少数民族的利益意识不断觉醒和增强，少数民族的利益要求已经趋于强烈，少数民族与汉族之间的利益矛盾明显加剧的情况下，只是继续实行对少数民族同情、帮助、扶持的民族政策，尚不能满足少数民族的利益要求和发展繁荣的愿望，也不能有效协调民族政治关系”。
[3]
在笔者看来，民族利益与国家利益从根本上是一致的，并不必然存在矛盾。
所谓“民族主义”和“国家主义”的价值取向，只是学者抽象的概括，在具体的实践层面，国家在制定政策中是要平衡民族利益和国家利益，并不是非此即彼的问题。
合理的民族利益的实现有利于民族进步和发展。
因为民族是国家的有机组成部分，局部民族利益的实现有利于整体国家利益提升；反过来说国家利益的实现更是民族利益实现的保证，没有国家的支撑，民族利益无从实现。
当然，民族利益和国家利益存在矛盾时，尤其是政治层面的矛盾，必须以国家利益为重，反对个别民族以民族利益为幌子挟持国家，主张非法的政治权力，这是必须反对的，这时应该旗帜鲜明地高举国家主义的价值取向，反对狭隘的民族主义，更不能采取民族主义的价值取向。
二、两难：
效率与公平
协调民族利益关系是国家的政治愿望，多民族国家根据各自的历史和实际，采取不同的治理形式，平衡不同族体的利益。
国家在处理民族问题时，往往需要考虑这么几个前提：
第一，是否承认民族的平等和民族的不同特点；第二，如何根据少数民族的实际，从民族自身出发维护他们的利益；第三，在处理和安排中央和地方的关系上，如何照顾不同民族的文化特征和利益要求；第四，必须考虑到少数民族在事实上和客观上存在的滞后性和特殊性。
[4]
公平和效率是人类经济增长和社会发展过程中必须面对的一个矛盾体。
从社会历史发展来看，这一矛盾的双方是相互制约相互影响的。
在不同的历史时期，对它们二者的偏重有所不同，也产生了不同的问题。
在我国改革开放之初的特殊时期，人民生活水平低下，国民经济在遭受了十年浩劫的重创后，面临崩溃的边缘。
在这种情况下，“效率优先，兼顾公平”的提法得到广泛认同，我们开始高度重视生产力的发展和经济效率的提高。
这在当时特定的背景下，不仅反映了当时人们对于公正问题的理解和认识，而且具有非常重要的战略意义，对于人们冲破原有的计划经济体制的束缚，消除平均主义观念，调动广大劳动者积极性，建立社会主义市场经济起到了一定的促进作用。
我国改革开放以来，少数民族地区经济发展水平相对落后，而由此产生的民族利益竞争关系空前紧张。
人们在追求利益的时候，为了利益的实现而互相合作，包括形成广泛的民族交往关系，显示出民族交往的开放性。
但是当一些人开始享用利益时却表现出明显的排他性。
正如民族政治学者贺金瑞指出：
“市场经济的发展引起民族地区人与人之间原有血缘性、地缘性关系逐步转变为经济性关系，少数民族群众在市场经济本身的‘丛林法则’和激烈的竞争面前，其本身的发展方式、形式等不确定性增加了，在利益结构变化和新的分配资格所要求的社会关系没有建立起来情况下，很容易形成民族间的信任危机。
”不仅如此，“在社会利益结构变化的情况下，国家调节和控制形成新的社会关系主要体现在民族地区和少数民族群众发展方面建立经济保障机制、社会自治机制和政治参与机制，推动从原有的社会关系基础上形成的民族社会稳定机制向新的利益竞争机制和分配资格所要求的新的社会关系转型，在国家调节控制民族问题的各项机制和能力建设没有到位情况下，容易产生对于建立国家认同的压力。
”[5]
我国的社会转型需要体现出多民族统一国家的公共权力在发生分化结构上进行新的整合，但这种新的整合却有一个过程。
目前中央和地方政府在民族利益调整方面的决策就遇到困难，客观地说存在国家发展的两难选择：
在政策倾斜的过程中可能是为了实现社会的公平，会以社会发展的效率为代价；为了实现少数民族的发展同样需要引入竞争机制，同时需要考虑我们必须承担起保护少数弱势群体的责任；少数民族需要加快发展，但又不得不面对高效率、快节奏的现实。
[6]但是，我们不能因为民族政策影响社会的效率，就放弃对于公平的追求。
作为解决社会问题的工具，“民族优惠政策像其他社会政策一样，本身集中于那些与社会结构有关的复杂社会问题，关心谁通过什么方式得到了什么，亦即个人和群体参与社会有价物分配的方式和所占之份额，它强调的核心是公平和公正。
在这个意义上，政策本身不是独立于伦理价值之外的，它承载着社会的道德价值，体现着社会最高的善——公平和正义”。
[7]所以对民族政策的评判首先要置于公平正义这一社会最高原则之下。
这是许多学者的共识，马克思在比较市场经济体制与自然经济体制时就认为，市场经济体制蕴含着“自由”、“平等”等伦理特征；罗尔斯在其巨著《正义论》的开篇更是指出：
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。
”[8]（P.1）将公平正义纳入社会政策视野之后，接下来要解决的就是如何实施，即是对所有的人都实行统一标准，还是针对不同的对象采取不同的措施。
对此约翰•罗尔斯的看法更符合存在着结构性不平等的当代社会，也更适合有着民族多样性结构、发展状况极为不统一的国家。
这些对个人影响很大的不平等往往是个人无法选择的，因此，这些最初的不平等就成为正义原则的应用对象。
正义原则就是要“通过调节主要的社会制度，来从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然任意因素对于人们生活前景的影响”。
[7]（P.5）罗尔斯的正义论，对功利主义最大多数人的最大利益提出质疑，认为它没有找到自由的道德根据。
在强调个人基本自由权利的同时，要求社会体制上的努力，消除差异以使最不利者获益。
相对于功利主义最大多数人的最大利益，他强调最少受惠者的最大利益。
在他看来，权利最容易受到忽视和损害的是那些处于最不利地位的人，因而，社会应该把维护自由、权利的视线放在这些人身上，并以此作为思考问题的出发点和原则。
对此当代政治学领域的讨论已取得共识，人们倾向于“不能仅凭无差别待遇规则来界定和衡量社会公正”，“是对所有人使用同样的规则还是对不同的人使用不同的规则，应该在其特殊背景下逐例审定，而不是事先设定”。
[9]以此出发，我们不能只看到民族优惠政策带来的社会不平等一面，而忽视民族身份对少数民族自身不平等的一面。
我国的民族优惠政策基于少数民族和民族地区的特殊性和弱势地位，以制度和政策的方式寻求弥补这一差距是正确的，因为它符合制度和政策设计的最高原则——公平正义。
三、博弈：
大汉族主义与地方民族主义
民族主义是一种复杂的观念体系，从根本上说，它是一种群体意识，而不是个体意识，涉及民族关系以及民族成员与所属民族之间的关系。
马克思说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。
人的一切活动都是利益活动，人们结成一定的民族共同体也是为了追求、实现和维护自己的利益。
民族本身就是一个利益共同体。
民族间的关系、民族与民族成员之间的关系也是一种利益关系。
因此，民族主义的实质，就是强调民族利益，有时甚至夸大自己民族的利益，将民族利益置于至高无上的地位的意识形态。
由于它将民族利益提高到绝对的高度，突出民族的“集体理性”，因而是一种集体利己主义，它的基本原则或者说基本含义便是民族利益至上。
民族主义主张我族至上，是一种“大我主义”。
以民族利益为出发点，强调民族利益甚至夸大民族利益。
在民族主义看来，自己民族的利益是最重要的，其他民族的利益则无足轻重，因而充斥着对民族的集体自我崇拜。
[10]
民族利益是导致民族问题产生的核心因素，民族之间的利益之争，必然导致民族矛盾的激化，导致民族问题的产生。
不顾国家利益，不顾其他民族的利益，不顾历史传统，不顾现实国情，任由“民族主义情绪”泛滥，一味追求本民族利益的“民族主义”行径，是造成重大民族问题的根源所在，它严重地影响着国家秩序以及人类共同渴望的和谐发展。
各国政府和人民应该共同反对非理性的民族主义情绪和由之而导致的民族主义，将民族主义情绪和民族主义掌控在理性思考和理性运作的基础之上，从而尽可能或最大限度地减少民族之间的矛盾和分歧。
在我国转型和社会发展过程中，存在着两种民族主义，一是大汉族主义；二是地方民族主义。
其中大汉族主义与历史上汉族长期居于国家经济、政治和社会生活的主导地位有关。
大汉族主义的思想表现在：
歧视少数民族，忽视少数民族在国家建设中的作用；不尊重少数民族的意见、建议和要求，忽视少数民族的特点，甚至否认民族差别；不尊重少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰，甚至歧视和侮辱少数民族；不尊重少数民族的平等权利。
大汉族主义与历史和文化因素有关，而地方民族主义，除了与历史有关之外，还与民族的利益有关，与狭隘的民族主义有关。
地方民族主义主要表现为：
保守狭隘，故步自封，企图在本民族地区范围内闭关自守，盲目排外；不适当地强调本民族本地区的局部利益，忽视整体利益；排斥汉族干部和群众等。
民族利益冲突是产生民族矛盾的基本因素，但“并非所有的民族矛盾全都是真实的民族利益冲突的直接产物，往往想象或虚构的民族利益冲突也会引发现实的民族矛盾，如民族中的少数人把自己的利益冒充为民族利益，煽动民族情绪，所制造的民族纠纷，但这种民族矛盾仍与民族利益有一定的关系，尽管只是间接的甚至是虚构的关系”。
[11]对待民族利益，我们既要反对忽视其他民族利益的大民族主义，又要反对过分强调本民族利益的狭隘的民族主义，对于这两种主义，尤其是大汉族主义，必须坚决反对，否则不利于国家的统一和社会的进步。
同时，要严厉打击以民族利益为幌子的民族分裂分子。
四、“悖论”？
民族平等与民族优惠政策
民族只有发展水平上的先进和落后之分，并无优劣之分，这是因为“古往今来每个民族都在某些方面优越于其他民族”。
[12]政治权力是政治的集中表现，一切政治关系、政治过程都围绕政治权力而形成和展开。
每个民族都会为了获得和维护自己的利益而去争取或构建政治权力，构筑自己的政治权力体系，运用政治权力管理自己的社会生活，并通过政治权力发挥更大的影响力，在政治权利分配格局中处于更加有利的地位。
“族际整合在多民族国家内部的实现，归根结底还有赖于多民族国家及其政府在国内各个民族利益整合方面的公正性和由此而来的合法性”。
[13]
新中国成立以来，国家通过宪法、民族区域自治法以及相关法律法规的实施，使少数民族真正享受到政治上当家做主的权利，确立了各民族平等的关系。
至今，全国已建立了5个省级自治区，30个相当于地级的自治州和120个自治县（旗），这是实现民族平等的重要标志。
各少数民族和汉族一样成为国家的主人，各民族都享有平等的政治地位和权力。
但是，要把民族平等完全变为现实，还需要方方面面的条件，因为现实生活中的诸多因素阻碍着我国民族平等的发展进程。
改革开放以来，虽然各少数民族都有了极大的发展，但也出现了东西部之间、少数民族与汉族之间发展差距拉大的趋势。
随着少数民族的发展和进步，以及国家民主政治建设的逐步完善和发展，少数民族除注意消除民族间经济文化上的不平等问题之外，更多地注意到政治上充分实现和行使民族平等权力的问题。
这要求中央政府在利益协调中一方面要切实保障少数民族的政治权力，促进各民族平等政治权力的实现；另一方面，要求少数民族在享有权利的同时承担相应的义务，构建和完善民族区域自治的约束机制，平衡民族自治地方的权利义务关系。
采取特殊的保护措施对少数民族利益的倾斜是否会引起更多的矛盾和问题，强化民族意识和民族之间的差异性，人为地拉开人们之间的界限。
学者们对此也进行了思考和激烈的争论。
另外，少数民族地区基于民族身份的一些特殊保护措施也会让非自治民族的利益受到一定的冲击，产生“逆向歧视”之感。
对于这些问题，都引起了政界和学界的高度关注。
学者马戎指出：
“在民族平等和实施优惠政策的对象方面，需要考虑两个层面。
第一个层面是主体族群与其他非主体族群之间是否平等，是否对非主体族群实施优惠政策，而这自然就意味着对主体族群成员的不优惠，也就是实际上对主体族群成员的歧视；第二个层面是政府在对待各非主体族群时，对不同的少数族群是否采取完全一样、整齐划一的优惠政策与执行标准。
”[14]我们认为，一些特殊的制度安排或优惠政策，从原则上讲违背了“人人平等”的普世价值，但其主观动机和客观效果与这一普世价值并不冲突。
因为各民族之间存在着现实差距，人人平等并没有落实在现实生活中，从长远发展效果看，一些制度安排与政策恰恰有利于达到“人人平等”这一终极目标。
我们必须坚持“所有民族一律平等”的马克思主义原则，但在政治与法律平等的基本问题解决之后，就需要考虑通过“不平等”政策和制度安排达到“平等”的目标。
对于民族政策来说，需要通过分类的方法，对不同的民族类型采取不同的政策措施。
中国历史上中央王朝对待边疆各族群体曾采取各不相同的政策，而且随着对象形势和态度的变化不断调整政策，把周边的各少数民族区分为不同的“群”，在制度和政策上以不同的“类”来处理，因地制宜，因势利导，这也成为中国历朝历代在处理民族关系问题上的一个行之有效的重要传统。
我国一些地方政府在制定具体政策时，对不同的民族采取了区别对待的方法。
如西藏地方政府对汉族职工、藏族国家职工、藏族民众在计划生育方面的要求是不同的。
但我国在民族理论和全国性的宏观政策上并没有提出分类对待的问题。
民族之间是存在差异的，我国被识别出来的56个民族，存在着明显差别，不能简单地制定一个单一的政策用来对待所有的民族。
根据不同的类型，有的放矢地制定政策，改善族际关系，加强民族团结，促进民族进步，建立对中华民族的核心认同。
因此，中国的民族政策需要追求民族平等的一般原则，但是还需要制定特殊的政策针对不同的民族类型，目标是达到事实上的民族平等。
五、小结
中国目前的问题主要是各民族和谐发展的问题，民族利益问题的合理解决，有利于实现中国各民族的团结，国家的繁荣昌盛。
因此，目前中国主要不是调整政策的价值取向问题，而是调整民族政策的作用方式的问题。
第一，在优惠、照顾少数民族的同时全面培育民族地区的市场经济能力。
由于历史和现实的诸多原因，少数民族经济发展滞后，因此必须适当照顾；但在照顾的同时应大力培育少数民族经济自主增长的能力。
需要扩大民族地区的自主权，加快民族地区的产业结构调整，培育新的经济增长点，挖掘民族地区潜在的资源优势，拓宽民族地区开放力度，把国家和东部发达地区的支援同民族地区自身的能力结合起来，实现优惠照顾中提升少数民族和民族地区的自我发展能力。
在目前的条件下，做到优惠照顾和自我发展并举，而不是像有些学者所说的放弃政策的照顾。
第二，兼顾区域发展和民族发展。
中国民族分布的“大杂居、小聚居”的交错居住的特点决定了“少数民族地区”不同于“少数民族”。
然而，中国制定的许多民族政策都是以区域为落脚点制定和实施的。
但由于语言、能力和素质等因素的影响，同一区域的不同民族群体分享经济发展成果的机会是有差别的。
因此，将民族政策的对象具体化，符合政策的本意，又能防止政策的虚化，增强少数民族成员对国家共同体的归属意识。
第三，经济投资与公共服务并举。
国家应通过西部大开发等方式，加大对西部的直接经济投资，同时提高对少数民族和民族地区的公共物品的供给，改善社会公共服务的水平和效率。
社会公共服务是政府在社会公共品方面提供的服务，受经济发展水平和财力的限制，少数民族地区对社会公共服务的投入严重不足。
由于公共基础设施大多具有公共品或准公共品的性质，因此，必须靠政府提供社会公共物品。
中央政府除了加大对企业的投资，增加地方的经济实力，同时还应加大公共物品的投资，加大民族地区和对少数民族的公共服务。
有学者通过定量分析，发现民族地区影响经济发展最为重要的社会发展能力要素主要是获取信息能力、受教育机会和交通运输能力，其对人均GDP的贡献率分别为35.55％、27.12％和26.05％。
[15]因此，当前政府要把公共产品投资的重点放在交通、基础教育、商业服务、环境保护等，为企业在市场竞争中创造一个良好的外部环境；及时收集、分析、整理、传递各方面的信息，提高社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率等，以消除经济发展的“瓶颈”制约，为民族经济的长期发展创造良好的条件。
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