评析下法国宪法委员会.docx

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评析下法国宪法委员会

法国宪法委员会评析下

　　四宪法委员会的监督职能

　　宪法委员会监督的内容可以归纳为：

审查国民议会和参议院通过的法案是否合宪、监督议员、总统选举的合法性、判断有争议的选举的合法性以及裁决政府与议会之间的权限争议和在重大决策前为决策者提供咨询。

（一）审查议会两院通过的法案是否合宪

　　监督宪法的实施，首先必须要监督议会所制定的法律是否符合宪法的原则和精神，它是国家法制统一的保障。

所以，审查议会通过的法律的合宪性就成为宪法委员会的首要的职责。

　　根据宪法第61条的规定，宪法委员会对议会法律的审查有两种情况。

第一，各个组织法、议会两院的规章在施行以前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决。

有学者将这种审查称为“须请求宪法委员会审查事项”。

　　第二，各个法律在公布前，可以由共和国总统、总理或者议会两院中的任何一院的议长提交宪法委员会进行审查，这种审查可以称之为“提交审查事项”。

以后对1958年宪法的规定进行修改，扩大了向宪法委员会提请审查的主体的范围，除总统、总理及议会两院议长外，规定“六十名国民议会或者参议院议员”可以向宪法委员会提请审查。

主体扩大后，向宪法委员会提请审查的法律就大幅度增加，但是，请求权有时被党派斗争所利用，反对党借助申请宪法委员会审查法案之机，试图将其在议会辩论中未能拒绝或未能修改的法案予以废除。

近年来，政府的许多改革措施在宪法委员会中受到了挑战，如1981年的国有化法、1996年的解除国有化的法案等。

从1983年起，凡是向宪法委员会提请对法案的合宪性进行审查的信件均要在《政府公报》上刊登，宪法委员会在受理审查申请后在原则上采用书面审查，不进行公开辩论，也不采信律师的诉求。

　　宪法委员会审查议会立法是否合宪的依据，或者说对“合宪”一词中的“宪”字的理解，并不仅仅限于现行的第五共和国宪法及其修正案，而是包含一系列被宪法委员会认为具有宪法价值的法律的总和，如1789年人权宣言中所确认的一些原则，1946年第四共和国宪法的序言以及“共和国法律所认可的基本原则”，这些法律及原则的总和称为“合宪文件总合”。

宪法委员会依据1958年宪法以外的文件判断法案的合宪性的实例可以追溯到1971年的一个判决，即《关于结社自由的决定》，宪法委员会认为试图通过登记的方式对公民的结社行为进行行政控制的法令违反了由共和国法律所确认的原则，裁定该决定违宪;在判断1984年的关于新闻自由的法律是否违宪时，宪法委员会依据的是1789年《人权宣言》第11条的规定（“思想和意见的自由交流是人类最珍贵的权利之一;每一个公民都要可以自由地说话、写作并发表自己的作品，但他必须依法对滥用这种自由负责”）。

由于宪法委员会可以有多种依据以判断法案的合宪性，使自己具有广泛而灵活的权力去控制议会的立法，被宪法委员会判定为违宪的议会立法也有逐渐增加的趋势，尤其是在议会对公民的自由施加不合理的限制时，宪法委员会更倾向于使自己成为公民自由的保护者。

然而，宪法委员会的这种积极能动的作法也招来了一片指责，反对者认为，宪法委员会限制了议会的能动性，有一些事项从本质上看是政治性的，不宜由宪法委员会加以审查。

　　由于宪法委员会对组织法、议会两院章及议会制定的其他法律的审查都是在法律正式公生效前进行的，所以，严格说来，宪法委员会只是对法案的合宪性进行审查，而不对法律的合宪性进行审查。

　　被宪法委员会裁定违宪的法案，采取两种不同的处理办法：

第一，如果被认为法案的违宪部分与整个法案是不可分割的统一整体，则不仅违宪部分不能通过，而且整个法案都不能通过、公布或实施，即整个法案都被认为是因违宪而不发生任何法律效力。

第二，如果认为法案的特定条款违反宪法，该特定条款与整个法案不是不可分割的统一体，则此时总统可以公布除违宪的条款外的部分，或者可以要求议会就整个法案作进一步的审议，使整个法案都符合宪法的规定，然后再公布实施。

　　宪法委员会的审查范围受到法律的限制，这种限制表现在两个方面：

第一，全民公决形成的法律，全民审查公决议被认为是国民直接表达其意愿的方式，是国民直接行使主权的方式，宪法委员会无权审查。

第二，议会通过的宪法性法律宪法委员会的审查受到一定程度的限制，它只能审查议会在制定此宪法性法律时是否遵循了宪法规定的修改宪法的程序，而不能审查该宪法性法律的内容是否合宪。

因为议会可以通过制定宪法性法律来修改宪法，既然是修改宪法的内容，则在内容上会有与原宪法条文不一致的规定，宪法委员会的审查便没有实际的意义。

　　宪法委员会对某一法律的合宪性的裁决，需要在《政府公报》（JOURNALOFFICIEL）上公布，并且其裁决是终局裁决，不能向任何机构提出上诉，并且对所有的公共权力机关都有约束力。

（二）裁决政府与议会之间的权限争议

　　1958年宪法第34条将立法权在议会与政府之间进行了划分，用列举的方式规定了议会立法权的范围，议会只能就第34条规定的事项制定准则或基本原则，而不是就规定的事项制定详细的法律。

　　第34条虽然列举的事项颇多，但较第四共和国时期的立法权而言，则其范围已经大为缩小，议会立法权的一部分则被宪法授予了政府，政府可以用条例的形式规定一切议会立法所不能规定的事项，宪法第37条规定：

“在法律范围之外的其他事项，属于条例性质”，立法权在议会和政府之间的这种划分，有可能产生争议，即对某一事项，议会和政府都认为应当由其作出规定而产生互相争权的情况，或两者都认为某一事项属于对方行使权力的范围而互相推诿。

在此种情况下，宪法委员会成为议会与政府之间权限争议的仲裁者，如果政府认为两院某一院的议员提出的立法议案不属于议会立法的范围，而属于政府条例规定的范围，则总理可以在议会对该法案进行审议的过程中向议会两院议长提出要求，要求议会停止对该议案的审议，如遭到议会拒绝，总理可以向宪法委员会提出裁决请求。

如果法律已经公布生效，总理也可以在任何时间内将该法律提交宪法委员会进行审查，以确定该立法规定的事项是否属于政府条例规定的事项。

　　当然，议会的越权行为，只有在政府向宪法委员会提出审查申请后，宪法委员会才能进行审查。

有时，政府对于议会的越权行为并不提出审查申请，而是允许议会以立法的形式规定本应由政府条例规定的事项。

但当议会认为政府条例规定的事项属于议会立法规定的事项时，则不能向宪法委员会提请审查。

　　（三）裁决国际条约的合宪性。

　　根据宪法的规定，宪法委员会有权就国际条约是否合宪作出裁决。

某一国际条约签定之前，应总统、总理、国民议会议长、参议院议长的请求，宪法委员会可以审查该条约是否含有与宪法相违背或修改宪法的内容，如果存在，则在签署该条约前，应当按照修宪的规定修改宪法，使宪法的内容适应国际条约的内容。

而不是要由国际条约来适应宪法的规定，因为宪法第五十四条规定“依法批准或者认可的条约或者协定，自公布后即具有高于各种法律的权威”。

1992年马斯特里赫特条约的签署之前，宪法委员会于1992年4月9日作出的需要修改宪法的决定，依此裁决，法国于1992年6月23日修改了宪法，此后马斯特里赫特条约获得了签署。

　　但是，宪法委员会并不负有保障国际条约的这种效力不受国内法影响的义务。

宪法委员会曾在1975年被要求审查一个关于禁止堕胎的法案的“合宪性”，因为它违反了《欧洲人权公约》的内容，但是宪法委员会以它无权审查议会立法是否与国际条约的规定为由拒绝了此请求。

即宪法委员会只在条约签定之前审查条约与宪法是否相符，一旦条约已经获得了签署，则保障条约在国内得到实施不是宪法委员会的职责而是其它国家机关的职责。

1986年3月宪法委员会在一项裁决决中再一次阐明了这一原则立场：

“在实施宪法第55条时，是各种国家机关的义务在各自的权限范围内实施国际条约”。

　　（四）监督选举的合法性

　　根据宪法的规定，宪法委员会有权监督选举并裁决有关选举的争议。

此项权力在第四共和国宪法时期为议会享有，但由于议会在行使该权力时体现出强烈的党派偏见和党派倾向，如在1956年的选举中，议会就将多名“保障小商人和手工业联盟”的成员当选的事实宣布为无效，所以1958年宪法将监督选举合法性的权力就授予了宪法委员会。

　　宪法委员会的监督权和裁决权表现在两个方面。

第一，监督共和国总统选举以及其他选举的合法性。

此项监督权可以在总统选举前、选举进行之中及在选举后都行使，选举前，宪法委员会接受所有与选举有关的组织文件的咨询，对候选人是否具备有关法律规定的条件进行审查;在选举中，如果遇到法定情形，应当宣布总统选举延期。

　　选举中，宪法委员会在取得政府同意后，可以派出由行政法院系统或普通法院系统法官中专门选出的监票人到各地巡视，监督选举合法进行。

在选民投票结束后，宪法委员会需要汇总来自各地投票情况的统计报告，受理有关投票的诉讼并进行审理和公布投票结果。

第二，裁决选举争议。

这项职权主要适用于有关议会选举中，当然并非所有的关于议员选举争议都由宪法委员会受理，法国的议员选举有国家议会的国民议会议员的选举和参议院议员的选举，为了区别两类选举，将国民议会议员和参议院议员的选举称为立法选举，有关立法选举的争议由宪法委员会受理;而有关市镇议会、省议会议员的选举的争议由行政法院受理。

宪法委员会对议会两院议员选举的合法性审查只能事后进行，并且只有在发生争议的情况下，通过选举诉讼的形式进行审查，此时需要有选民或准备参加竞选的候选人（不论其候选人资格是否被确认还是被否决）提出，否则宪法委员会不能主动对议员选举是否合法进行裁决。

　　自宪法委员会成立后，试图进一步扩大宪法委员会的审查范围的呼声时有出现。

密特朗总统曾于1989年提议允许公民在向普通法院或行政法院起诉前以将在普通法院或行政法院里适用的议会立法侵犯了自己的“基本权利”为由，向宪法委员会提出对该法律的合宪性审查请求，以鼓励公民参与宪法委员会对法律的合宪性进行审查，但参议院于1990年拒绝了此项提议而未能实现。

　　（五）监督总统行使权力

　　第五共和国宪法确立了具有议会制特点的总统制，总统成为国家政治生活的重心，拥有制约议会、控制内阁等实际政治权力。

对总统行使权力的监督便成为宪法委员会的重要职责。

此项职权表现在两个方面：

第一，制约总统紧急命令权的行使。

宪法授予了总统宣布紧急状况和采取紧急措施的权力，第16条规定“当共和国的体制、国家独立、领土完整或者国际义务受到严重的直接威胁时、以及宪法上规定的公共权力机构的正常活动被中断时，共和国总统在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后，根据形势采取必要的措施”，“这些措施的目的是为了保证宪法上规定的公共权力机构在最短期内获得完成其使命的手段，关于措施的内容应征询宪法委员会的意见”。

总统宣布国家处于紧急状态时并采取了相应的措施的情况下，国家的正常的政治秩序将被改变，可能导致宪法部分停止实施，所以，为了把由于宣布紧急状态并采取紧急措施而带来的混乱状态限制在尽可能小的范围内，就需要对是否需要宣布国家处于紧急状态并采取何种紧急措施这一问题上采取谨慎的态度，作为专门监督宪法实施的、维护宪法的稳定及尊严的宪法委员会就应当参与决策。

第二，确认总统因故不能视事。

宪法第7条规定“共和国总统不论因任何原因缺位，或者由政府提出、经宪法委员会以其成员的绝对多数确认总统发生故障时，由参议院议长临时行使共和国总统职权，……如果参议院议长也因故不能行使总统的职权时，由政府临时行使”，这种规定在于保障总统职位的连续性和合法性，不致在总统发生变故时造成政治上的混乱。

宪法委员会曾经两次行使过此种权力，一次发生在1969年戴高乐总统辞职后，另一次是在1974年蓬皮杜总统死于任上后。

　　五宪法委员会监督模式的评价

　　宪法委员会由于其在宪法监督体制上的独特性，被视为四种宪法监督模式之一。

显然，这种模式有其存在的合理性和科学性的一面，但更多地带有法国历史传统和政治实践的烙印，因此，这种模式在世界各国的影响远不及普通法院和宪法法院模式。

（一）、事前审查之利弊

　　宪法委员会对议会立法的合宪性的审查是一种事前审查，即其审查对象不是法律，而是未生效的法案。

所以，这种制度是一种预防性的制度，以防患于未然为其主要目标，相对于普通法院的事后审查而言，可以收到避免法律在实施过程中被发现因违宪而宣告无效而产生一系列难题之效。

　　普通法院的事后审查，是在违反宪法的法律已经发生法律效力的情况下实现的。

法院对违宪法律的宣告如果具有溯及力，则该违宪的法律是自始至终就没有法律效力，那么，该法律在适用过程中给公民造成的影响，尤其是给公民课以了义务，国家应当承担什么样的责任这一问题便成为实践中的难题。

如已经依照违宪的刑事法律对公民施加了惩罚，而该刑事法律被宣布违宪无效，对公民施加的惩罚是否有效成为极大的问题，如果无效，则公民受到不当之惩罚，国家机关应当承担何种法律责任?

如果是依据违宪的刑事法律剥夺了公民的生命，将成为不可挽回的错误。

显然，宪法委员会的事前审查至少可以在理论上避免这种尴尬局面。

　　普通法院和宪法法院的事后审查导致法律在实施过程中被宣告违宪而无效的情况经常发生，实际上有损法律的尊严，造成公民对法律产生不信任的心理，动兀以违宪为由请求法院审查，形成诉讼灾害。

而事前审查制对维护法律的稳定性和法律的尊严有较大的好处。

　　不过，事前审查也有其不足之处，与普通法院审查模式和宪法法院审查模式相比在监督的连续性以及通过宪法适用维持宪法的稳定性方面存在不足。

　　宪法委员会对议会立法的合宪性审查仅仅限于事前审查，而法律是否违宪，在不同的时代可能会得出不同的结论，在追求社会稳定作为主要目标的时代，规定公民集会、游行均需要经过行政机关的登记行政控制手段可能是合宪的，而在社会已经稳定，扩大公民自由的范围成为社会的主旋律时，这样的法律也许会被认为剥夺了公民的权利而被认为是违宪的。

普通法院和宪法法院审查模式能够根据社会的发展和实践的需要，历史地和动态地看待违宪问题，将法律是否违宪置于更加广泛的时空来审视，保障了监督宪法实施的连续性和一贯性。

法国宪法委员会审查模式对实践中已经证明为违反宪法的法律是无能为力的，最终导致违宪的法律由立法机关通过立法形式来解决，这与设立宪法委员会作为专门的监督宪法实施的机关的初衷显然相悖。

　　宪法是法律，应当具有司法适用性，宪法的适用能够提高公民的宪法意识，同时还有利于宪法运用于实际政治生活之中，显现出宪法的生命力和法律约束力。

宪法委员会审查模式实行事前审查制，并不受理公民对违宪法律的控诉，也不在审理具体案件的过程中审查违宪问题，因此宪法在实际法律生活中的作用不能全面地得到体现。

（二）解决权限争议之利弊

　　宪法的内容之一在于确立国家机关之间的组织与活动原则，而不论制宪者有多么高明，对国家权力的分配仍然会出现不能想象到的问题。

况且政治实践的发展，使得权力的运行过程充满矛盾，因此解决国家机关之间的权力争执便成为政治稳定的重要手段，也是专门监督宪法实施机构的职责。

　　普通法院审查模式对行政和立法机关权限的问题通过具体案件的裁决来解决，如果立法和行政机关超越权限，不论其行为的目的是否适当，均属于违反宪法的行为。

但由于美国政治体制的特点，特别是联邦与各州的分权形成的权力问题比较突出，使得最高法院在调节国家权力体系方面的作用极为突出。

德国宪法法院也有权裁决联邦与各州之间以及联邦政府机关之间的权限争执。

　　法国宪法委员会在解决行政（政府）与议会之间的权限争议、保证政府的稳定性与连续性方面有明显的作用。

从宪法的规定来看，宪法委员会主要制约议会的立法权，而对行政权和地方政府的权力并不过多干涉，避免了德国宪法法院干涉太多的政治问题而招致责难的局面。

但宪法委员会在总理与总统之间发生权限争议或者总统与总理之间出现裂痕时却无能为力。

　　法国宪法设置了一个具有议会制特点的总统制政体，总统由选民直接选举产生，不受制于议会两院，议会不能罢免总统，议会对总统的牵制作用是非常有限的;总统任命总理，并根据总理提名任免政府各部部长，总统有权主持内阁会议，在议会对内阁不信任时有权决定内阁之去留。

宪法规定总统的法律地位高于其他政府机关，总统是“国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人”、有权监督遵守宪法，有权保证公共权力机构正常活动和国家的持续性、有权任命国家的文职人员和军职人员;总统还是军队的统帅，有权主持最高国防会议和国防委员会。

总统的这些权力使得“一个法国总统的权限等于英国首相撒切尔夫人与英国女王两人合起来的权限”，而根据宪法的规定，总理与总统共享行政权，显然，宪法要在法国建立一种“总统主政，总理执行”的状况。

然而，实际状况是，总统与总理在共享行政权时出现意见相左而出现政治不稳定的状况，如果总统与议会两院中的多数党并非同一个党时，总统可能出于政治上和考虑而任命与自己并非同一党员的人出任总理一职，从而使得总统和总理在一些方面会出现意见不一致，如1986年，法国议会大选中，右派反对党获得国民议会总共577席中的192席，而迫使当时的密特朗总统（属于法国社会党）任命共和联盟党成员希拉克出任总理。

其次，总统与总理的职权虽有宪法上的明确规定，但政治活动的复杂性以及社会生活的变化，有可能导致权限不明或者或相互交叉，在特定条件下，总统和总理各自扩大自己权限而相应地限制对方权限的作法就难于避免，甚至可能引发宪政危机。

当出现这种局面时，宪法委员会无权平衡两者之间的矛盾，这不得不说是宪法委员会体制的重大缺陷。

　　（三）公民权利保障体制之利弊

　　保障公民的基本权利不受国家机关的侵犯是宪法监督机关的首要职责。

近现代民主宪政国家的宪法监督机关在权衡国家机关的权力与公民权利的平衡时，更加倾向于对公民权利的保护，有意识地抑制政府的权力。

使得宪法监督制度受到公民的普遍赞同和拥护，宪法监督机关也因此而具有权威性。

　　法国受大革命时期天赋人权的影响，对公民权利的保障是比较重视的。

法国宪法委员会在保障公民的权利方面也能起到重要作用，如在1971年一项政府法令（agovernmentbill）试图对公民集会进行登记以进行行政控制，宪法委员会就以该法令违反了由宪法所确认的共和国法律所应遵循的原则而无效，在1984年法国议会制定了一部有关新闻自由的法律，该法律要求报纸和新闻公司公开有关所有权的某些信息，并采取措施来限制经济集中，由于言论自由被认为是“几乎其他每一种的自由都不可缺少的条件”，言论自由权的行使“是尊重其他权利和自由及国家主权的一项根本性保障”，宪法委员会将该法案的限制作了缩小解释–––将把任何一家报纸所能所能控制的总发行量限制在全国发行量的15%以下解释为此限制仅仅适用于那些通过兼并和合营来获得增长的发行量，而不适用于在市场竞争中成功实现的发行量，并且此限制也仅仅限制在适用于将来获得的发行量，保障了新闻自由，从一定程度上保障了公民的言论自由。

但是，法国的公民权利保障机制同更发达的法治国家相比尚有不够完善之处。

　　宪法委员会在议会立法正式通过生效前对法案的合宪性进行审查，可以阻止违宪的法案生效，起到维护公民权利的作用。

但是，法案是否违宪的决定仅仅是宪法委员会成员中的占多数成员的判断，这些成员毕竟与公民日常生活有较大距离，其权利观念和意识能否与公民保持一致值得怀疑。

其次，向宪法委员会提起对法律（法案）的合法性进行审查请求者，仅限于共和国总统、总理、参议院议长、国民议会议长、60名参议院议员、60名国民议会议员的联合，而将权利容易受到违宪法律侵犯的公民排除在有权提出审查请求的主体之列，显然有违近现代公民权利保障之精神。