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中国土地制度

一、中国现行土地制度的基本特征

土地公有，双轨并行

•城市土地国家所有

•农村土地集体所有

“中华人民共和国土地管理法”第八条　

城市市区的土地属于国家所有。

　　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

•在所有权层面，国家土地所有权与集体土地所有权并存，但二者地位不平等

•在使用权层面，存在国家土地使用权与集体土地使用权，但二者地位不平等

二、中国城市现行土地制度

•传统城市土地使用制的基本特征

•行政划拨

•无偿无限期使用

•无流动

现行城市土地使用制的基本内容

–土地使用权出让

–土地使用权转让

–土地使用权出租

–土地使用权抵押

–土地使用权终止

土地使用权出让

国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

土地使用权出让的三种方式

土地使用权出让的年限

各类用途土地使用权出让的最高年限为：

（1）居住用地70年；

（2）工业用地50年；

（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；

（4）商业旅游、娱乐用地40年；

（5）综合或其他用地50年。

土地使用权转让

概念：

是指土地使用者将土地使用权再转移的行为

土地使用权转让内容

（1）权利、义务随之转移。

（2）土地使用权与其地上建筑物、其他附着物在转让时是不可分离的

（3）使用期限：

为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

（4）转让价格:

市县人民政府对价格的控制----优先购买和抑制措施

土地使用权出租

土地使用者作为出租人，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

土地使用权出租的法律特征

（1）未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。

（2）土地使用权出租，出租人与承租人应当签订租赁合同。

租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。

土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。

土地使用权抵押

土地使用权人以土地使用权作为履行债务的担保，当土地使用权人不能按期履行债务时，债权人享有从变卖土地使用权的价款中优先受偿权的债务担保形式。

土地使用权抵押的法律特征

•土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。

地上建筑物、其他附着物抵押时，起使用范围内的土地使用权随之抵押。

•土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。

•抵押权人有优先受偿权抵押财产的权利。

•抵押权因债务清偿或者其他原因灭失的，应当按照规定办理注销抵押登记。

土地使用权终止

国有土地行政划拨方式适用对象

•

（一）国家机关用地和军事用地；

•

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

•（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

•（四）法律、行政法规规定的其他用地。

现行城市土地使用制的完善

（一）在新的城市土地使用制中，行政划拨

方式是否还需要保留

（二）对土地使用权各种出让方式的适用范

围应做出明确的限定

（三）土地租赁市场如何进一步发育

（四）原划拨用地，如何逐步纳入新的土地

使用制中来？

三、中国农村现行土地使用制

中国现行农村土地使用制的建立

与特征

•产权稳定与农地利用

•土地用途管制与产权流转

•政府征地与农地产权保护

•中国现行农村土地使用制度的改革与完善

家庭承包经营制的建立：

1978年开始，农村经济体制改革，实行农民集体所有土地的家庭承包经营制

目前我国农村土地的承包经营权，具有以下两个显著特征：

一是土地承包经营权是一个不很完整和明晰的土地使用权；

二是土地承包经营权是一种尚不十分稳定的土地使用权。

二产权稳定与农地利用

产权不仅对经济主体具有激励和约束作用，而且决定了经济绩效和收益分配。

土地用途管制与产权流转

一方面，政府应对耕地进行合理补贴，提高农民种粮积极性，以保证粮食安全；

土地用途管制与产权流转

•产权流转是市场交易的基础，也是资源有效配置的保障。

•中国农村土地产权因有国家用途管制规定，其流转受到一定的限制，使市场机制难以充分发挥作用。

•在用途管制条件下，土地产权不能充分流转，市场机制不能充分发挥作用，资源难以达到最优配置。

政府征地与农地产权保护

在现行土地产权制度下，农地转为城市用地的惟一合法途径就是通过政府征地。

这样，政府就成为农地转为市地的惟一买者，成为农地的买方垄断；同时，政府也成为市地的惟一供给者，成为市地的卖方垄断。

国家征用农村土地的补偿

“ 中华人民共和国土地管理法”

•第四十七条　征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

　　征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。

征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。

需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。

每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。

但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。

但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

现行土地征用制度存在的问题

•政府借助“公共利益”的名义，从事非公共利益的事业，侵犯了农民土地产权，侵害了农民土地收益。

•现行的征地补偿标准还不能充分体现公平和效率原则。

•农民土地收益得不到合理补偿

第一讲城市与城市化

1、城市的概念、特征、分类

2、城市化是城市发展的规律。

城市化的进程深刻的影响着一个国家政治、文化、社会生活的各个方面。

本专题着重介绍中国城市化进程中的问题及策略选择。

中国第一大城市—上海

一、城市概述

1城、市、城市

1.1古代的城与市（词源学）

“城”是指四周筑有城墙，扼守交通要冲，具有防卫意义的军事据点。

“市”是指交换和贸易的场所。

随着社会经济的发展，加速了“市”的贸易的发展。

交易的扩展又要求设立相对固定的贸易市场。

于是“城”和“市”逐渐融为一体，演变为现在所谓的城市。

1.2、在近代城市管理的概念体系中，“市”的含义不同于城市。

•“市”相当于英语的municipality，属于行政建制的一种，是根据国家规定的标准和条件，按照法定程序设置的地方行政建制。

•西方的“市”是在城市地区的特殊地方行政建制，一般不辖有农村地区。

设立城市的标准

1.3城市

•城市是非农业人口大量聚集、具有综合功能的人类生产和生活共同体，它具有人口密集、资源密集、文化汇萃、信息集中、工作高效等特点。

•城市在有限的地域空间内，各种生产要素（劳动力、土地、住房、资本、文化、科技等）高度密集且相互交织在一起，从而形成复杂的社会网络系统。

城市是以人为中心，以经济利益和社会利益为目的，以空间利用和自然环境利用为特点，集约人口、经济、科学、技术的空间地域大系统。

（钱学森）

城市的特征

•空间上的聚集性

•经济上的非农性

•构成上的异质性

城市的分类

•按规模分类

•按功能分类

•按行政等级分类

•按地域分类

中国城市规模分类

•超特城市（非农人口＞200万）

•特大城市（100万＜非农人口＜200万）

•大城市（50万＜非农人口＜100万）

•中等城市（20万＜非农人口＜50万）

•小城市（6万＜非农人口＞20万）

按城市功能分类

•综合性城市

•工业城市

•矿业城市

•交通港口城市

•商业金融城市

•风景旅游城市

•科学文化城

中国城市行政地位分类

直辖市（京、津、沪、渝）

副省级市（哈尔滨、长春、沈阳、大连、成都、西安、武汉、济南、青岛、南京、杭州、宁波、厦门、深圳、广州）

地级市（苏州、无锡、常州等）

县级市（锡山市、武进市等）

按地域分类

•沿海城市

•内地城市

•边境城市

二、城市化概述

2.1什么是城市化？

——人口向城市集中，城市人口占社会总人口比重迅速提高的过程

——城市规模扩大，新兴城市大量涌现的过程

——城市生活影响农村的过程

2.2城市化的衡量指标

——城市化水平指标

——城市化速度指标

城市化的形式

———集中式城市化（早期阶段）

问题：

城市病

———分散式城市化（逆城市化阶段）

问题：

中心城区凋零

城市化阶段理论

城市化的动力

就业机会多

二、中国城市化进程

•起步晚（1949年，城市化水平为10.6%）

•道路曲折（建国初期，城市人口增长较快；20世纪60-70年代，城市人口增长缓慢；改革开放以来，城市化水平不断提高）

•总体水平低

•不均衡（东部地区城市化水平比较高，西部地区城市化水平比较低。

）

截至2008年末，中国城市化率达到45.7%，拥有6.07亿城镇人口，形成建制

城市655座，其中百万人口以上的特大城

市118座，超大城市39座。

2011年中国历史上第一次城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%

•中国城市化的特点

——政府主导

——乡村城市化模式

——职业转换

——庞大的人口基数

三、中国城市化的争论和问题

•争论

——速度

——规模

——道路

1980年，国家建设委员会提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。

《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月26日通过）

第四条国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理分布。

2007年，党的“十七大”报告首次提出要按照“以大带小”的原则，“以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极”。

2008年，国务院先后通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》等文件。

2009年国务院发改委抓紧制定成渝经济区、江苏沿海地区、辽宁沿海经济带和促进中部崛起等一系列区域发展规划。

2008年1月实施的《城乡规划法》中已经不再有“控制大城市规模”的字眼，而是提出了大中小城市及小城镇协调发展的方针。

•问题

——城市结构不合理

——趋同化严重

——制度性难题（城乡二元结构）

——环境与发展（人口三大高峰、自然资源的超常规利用、生态环境恶化、区域不平衡加剧等）

第二讲城市管理体制

一、城市管理体制概述

1、涵义

城市管理体制就是城市政权的组织形式。

其本质就是通过法律所规定的城市各种政治力量之间的关系。

（所谓市政体制，即城市政府的组织形式。

具体地讲，市政体制是城市政府的组织结构、职能结构、管理方式和运行机制的总和。

）

2、内容

——城市政权的地位与权力

——城市政权机关的结构关系

——城市政权机关与政党机关、社会团体等各种政治力量之间的关系

——城市政权的纵向结构关系

二、西方国家的城市管理体制

1、西方国家市政管理体制类型

西方发达国家的市政体制形式样，即使同一个国家也可能存在不同的市政体制，市长和行政机关的职权范围和权力大小具有很大差异。

•市议会制

市议会制由市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。

优点：

有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。

缺点：

市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。

•市长议会（强市长制）

优点：

市政府由行政首长进行统一指挥，有利于提高行政效率。

实行市长议会制的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。

缺点：

由于市长大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长专权并激化府会矛盾。

●议会市长制（弱市长制）

议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。

市长只有一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。

优点：

有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。

缺点：

市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。

•市委员会制

市委员会制类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。

市委员会制与市议会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，也可能由上级政府任命产生。

优点：

有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一。

缺点：

缺乏统一指挥，经常出现协调困难。

•市经理制

市经理制的优点：

①有利于引入市场竞争机制；

②有利于实行专业化管理，从而提高了城市管理的效率和效益；

③有利于把政治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的¡°掌舵¡±职能¡°划桨¡±职能分开。

缺点：

①市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力。

②选民只能通过间接途径对政策执行施加影响。

2、西方国家城市管理体制的特点

-----形式多样化

-----市长议员等主要官员一般由选民直选

-----市和县、乡、镇等是平等的地方政府，都接受省或州的领导

-----利益集团活跃

3、大都市地区的市政体制

西方国家为适应大都市地区的发展需要，同时兼顾各市镇的利益，纷纷在大都市地区进行管理体制改革。

改革措施主要有：

（1）市政府下设分区政府

（2）市政府与市镇缔结联盟：

A大都市兼并周围的郊区;B市县合并;C多功能都市行政区

（3）市政府与市镇分立合作：

A签订合作协议;B职能转移;C都市政府联合会

三、中国城市管理体制

1、当代中国市政管理主体

根据市政管理主体是否拥有直接制定和执行公共政策的权力，可以将我国的城市管理体系分为两大系统，即市政管理的权力系统和非权力系统。

市政管理的权力系统

•执政党组织－－中共市委员会

•政府组织－－

市政管理的非权力系统

•我国市政管理的非权力系统包括非权力政治系统、非权力社会系统两个组成部分。

非权力政治系统：

（1）市人民团体

（2）居民委员会

（3）民主党派组织和政治协商会议

非权力社会系统：

（1）营利性企业

（2）非营利性组织

（3）市民参政

2、特点

——建制双重性

——结构同一性

——中共市委在城市管理体制中处于领导核心地位

——法律地位非自治性（民族自治地区的市除外）

——行政地位等级性

——内设层级的混合性

▲建制双重性

▲结构同一性

▲当代中国市政体制的鲜明特色在于，中共市委居于市政管理的领导核心地位。

▲法律地位非自治性

（民族自治地区的市除外）

▲城市行政等级制度

▲内设层级的混合性

3、¡°市领导县¡±体制

•所谓“市领导县”体制，即由地级市以上的市政府领导县级政府的管理体制。

市领导县体制是我国市政体制的重要组成部分，它规范了我国直辖市、副省级市、地级市与辖区内的县、县级市的上下级关系。

•四种形式：

①地市合并型

②划县入市型

③撤地设市型

④升市领县型

•我国在1980年代推行市管县体制的主要目的，是想通过这一体制沟通城乡经济联系，由经济较为发达的¡°市¡±带动周围¡°县¡±的农村经济发展，最终实现城乡经济协调发展。

•这一体制设计的初衷无疑很好，但市领导县体制在实际运行中，却经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象。

•中国市政体制改革的思路是：

改革“市管县”体制，实行市县分设分治，实施“省直管县”。

4、都市群管理体制

第三讲城市规划管理

城市规划管理urbanplanningadministration

　----------城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称。

　　城市规划管理包括城市规划编制管理、城市规划审批管理和城市规划实施管理。

城市规划编制管理主要是组织城市规划的编制，征求并综合协调各方面的意见，规划成果的质量把关、申报和管理。

城市规划审批管理主要是对城市规划文件实行分级审批制度。

城市规划实施管理主要包括建设用地规划管理、建设工程规划管理和规划实施的监督检查管理等。

一、城市规划及其理论

1、城市规划的涵义

•所谓规划，是进行合理的选择和对未来活动加以控制的行为。

•所谓城市规划，是为了合理利用城市土地和协调城市空间布局，而对城市的性质、规模、发展方向以及各项建设进行的合理选择和综合部署。

•城市规划是城市协调有序发展的手段

2、城市规划理论的演进

（1）古代城市规划理论

•西方：

古希腊

古罗马

中世纪的欧洲

文艺复兴

•中国：

古代城市规划理念，最早可以追溯到《周礼¡¤考工记》。

从实践上看，中国古代的城市规划，经历了从里坊制到街巷制的转变。

（鲍世行主编：

《城市规划新概念新方法》，商务印书馆1993年版，第5页）

（2）近代城市规划理论

（3）当代城市规划理论

•¡°二战¡±以后，出现了许多新的城市规划理念和方法：

•强调城市规划必须和社会经济发展结合起来；

•提出城市空间结构必须适应城市社会经济结构；

•注重科学技术的作用，运用控制论、系统论和信息论进行城市规划，使之更加具有科学性、预测性和操作性。

•帕鲁（法国）提出城市¡°增长极核¡±理论

•市区复兴计划

•《威尼斯宪章》

•《马丘比丘宪章》

•《华沙宣言》

3、中国城市规划的发展历程

•我国有组织的城市规划开始于20世纪30年代。

•1949年新中国成立后，城市规划得到了重视和发展。

•¡°一五¡±期间，集中性、行政性、福利性的工业城市规划模式。

•大跃进时期，草率性城市规划。

•城市规划工作停滞。

•80年代，重点城市的规划。

•1989年12月，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国城市规划法》，城市规划进入了有法可依的发展新阶段。

二、城市规划的编制

2、城市规划编制的原则

•协调

•节约

•人本

•安全

3、城市规划编制的内容

（1）我国城市规划分为三种类型：

城市总体规划

城市分区规划

城市详细规划

•城市总体规划

城市总体规划是指导城市建设的纲领性文件，是城市分区规划和详细规划的基础，是城市政府进行规划管理的法律依据。

•城市分区规划

城市分区规划是城市总体规划的补充和深化。

•城市详细规划

城市详细规划是在城市总体规划或分区规划的基础上，详细规定建设用地的各项控制指标，直接对局部地区的建设作出安排的具体规划。

详细规划一般可分为控制性详细规划和修建性详细规划。

（2）城市规划的任务

科学确定城市的功能和发展方向

科学确定城市的规模和用地结构

科学确定城市空间布局和时序布局

2.1城市职能与城市性质

☐城市职能（urbanfunction）是城市在一定地域内的经济、社会发展中所发挥的作用和承担的分工。

着眼点就是城市的基本活动部分。

☐分析方法：

区位商分析

☐城市性质是城市主要职能的概括，代表了城市的个性、特点和发展方向，确定城市性质一定要进行城市职能分析。

☐城市职能分析一般利用城市的现状资料，得到的是现状职能，城市性质一般是表示城市规划期里希望达到的目标或方向；

☐城市职能可能有好几个，职能强度和影响的范围各不相同，而城市性质关注的是最主要、最本质的职能；

☐前者是客观存在的，可能合理，也可能不合理，而后者是在认识客观存在的前提下，加入了人的主观意念，可能正确，也可能不正确。

事例：

京、津、深、蓉

事例：

京、津、深、蓉

2.2城市规模与用地构成

人口规模预测

A增长率法

–综合增长率法

–指数增长模型

B相关分析法

☐经济相关分析

☐劳动力需求预测法

C资源环境承载力预测法

D基础设施承载力预测法

城市用地规模与城市人均用地面积

城市用地规模＝城市总人口×人均用地面积

城市用地规模与城市人均用地面积

城市用地规模＝城市总人口×人均用地面积

城市用地分类与用地结构

《城市用地分类和规划建设用地标准》（GBJ－137－90），采用大类、中类和小类三个层次的分类体系，共分10大类，46中类，73小类。

城市用地分类应采用字母数字混合型代号，大类应采用英文字母表示，中类和小类应各增加一位阿拉伯数字表示。

☐规划人均建设用地指标为第Ⅰ级，有条件建造部分中高层住宅的大中城市，其规划人均居住用地指标可适当降低，但不得少于16.0m2/人。

☐大城市的规划人均工业用地指标宜采用下限。

☐设有大中型工业项目的中小工矿城市，其规划人均工业用地指标可适当提高，但不宜大于30.0m2/人。

☐规划人均建设用地指标为第Ⅰ级的城市，其规划人均绿地指标可适当降低，但不得小于5.0m2/人。

☐其它各类建设用地的规划指标可根据城市具体情况确定。

☐大城市工业用地占建设用地的比例宜取规定的下限。

☐设有大中型工业项目的中小工矿城市，其工业用地占建设用地的比例可大于25%，但不宜超过30%。

☐规划人均建设用地指标为第Ⅳ级的小城市，其道路广场用地占建设用地的比例宜取下限。

☐风景旅游城市及绿化条件较好的城市，其绿地占建设用地的比例可大于15%。

☐居住、工业、道路广场和绿地四大类用地总和占建设用地比例宜为60～75%。

☐其它各大类用地占建设用地的比例可根据城市具体情况确定。

2.3城市空间结构和布局

城市空间结构是人类经济社会活动在历史发展过程中的物化形式，是城市功能组织方式的空间表征，是城市经济结构、社会结构的空间投影。

确定城市空间结构和布局的基础工作

A城市现状条件分析

☐城市用地布局现状。

☐城市市政设施和公共服务设施建设状。

☐社会、经济构成现状的特征。

B城市用地适宜性评价

☐城市用地的评定，一般可分为三类：

第一类是适宜修建用地；

第二类是基本适用，但要采取一定工程措施的地；

第三类是不宜修建或需要大量工程措施才能使用的用地。

☐城市用地选择应坚持以下原则：

一是尽量少占农田；

二是保护古迹与矿藏；

三是满足主要建设项目的要求。

A城市现状空间结构

B城市空间结构演变趋势分析

C城市空间结构演化的影响机制分析

（2）经济发展和产业布局是城市空间扩展