关于怒江水电开发案例研究的背景资料环保运动与政府决策.doc

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提请依法公示怒江水电环评报告

（2005年8月25日）

 自2003年以来，怒江水电开发的规划引起了社会各界的极大关注，这条遥远江河的命运牵动了无数人的心。

有关怒江是否应该建坝、如何避免建坝带来的环境和社会影响的讨论，促进了中国大型建设项目决策机制的完善。

据悉新的怒江水电开发规划已经经过规划和环保部门审查。

我们认为，对于这样一个涉及当代和后代利益、引起社会广泛关注、且潜在影响巨大的项目，应该按照相关法律规定和国务院依法行政的原则要求，向社会公示环境影响评价报告，在公众充分知情并作出评议后方可做出决策。

 2003年8月，怒江准备进行梯级水电开发的消息一经传出，首先引起了环保界的关注。

怒江梯级开发将造成天然河流渠道化、水库化，而这条江是中国最后两条尚未在干流上建坝的生态河流之一，其所处地区生物多样性密集，是三江并流世界自然遗产地，这自然引发对其环境影响的忧虑；与此同时，这里山高谷深，耕地资源极端匮乏，一旦筑坝，数万移民的出路和起码的生活保障令人担忧；怒江州少数民族人口占总人口的92％，多种宗教和谐共处，形成了独特而丰富的民族文化，一旦大规模搬迁，文化多样性的损失将在所难免；同时，由于这里属于地震、滑坡和泥石流多发地带，众多高坝的建设也必然引发对建坝的安全性和经济合理性的疑虑。

怒江巨大的环境、科研和美学价值，以及水电开发潜在的严重环境和社会影响，随着众多媒体的报道而进入到人们的视野。

这条原本并不知名的遥远江河的命运成为了公众关注的焦点，人们希望能够了解更多的信息，希望在水电开发中避免重大的环境和社会影响。

鉴于这项大型水电工程已经引起社会高度关注，且环保方面有不同意见，中央政府果断地在2004年2月暂停了这一工程。

温家宝总理亲自批示，要求慎重研究，科学决策。

之后开发商和相关部门被要求重新进行更加全面和详尽的环境影响评价。

怒江开发论证过程中，媒体充分报道，公众广泛参与，环保部门敢于承担压力，中央政府审慎负责，对此我们深表赞同，希望能够就此在中国水电开发和其他大型建设项目的决策中开启一个公开、透明、公众参与的新纪元。

然而怒江工程叫停之后，有关怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容并未公之于众，公众完全无从了解开发商和地方政府准备如何避免环境损害，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性。

在经过数月的沉默之后，才从零星的媒体报道中看到了第二轮怒江流域规划环评专家审查会于2004年11月13日在北京举行的消息。

《南方周末》援引与会代表的陈述，称他是在会议召开前突然得到通知赶来北京的，在会上发放了由国电公司北京勘测设计研究院和华东勘测设计研究院负责作出的环评报告和其他一些相关资料，会议结束之后都被收走，因此他甚至不能回忆起这次会议的全称。

这种决策过程不符合重大决策要求公众参与的法律规定，不符合国际通行的决策程序，不符合《行政许可法》的规定，不符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》倡导并正在认真实施的信息公开原则。

2003年9月1日生效的《环境影响评价法》明确规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，同时“应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”

2004年8月10日，国家环保总局出台的《环境保护行政许可听证暂行办法》，其中确定了两类建设项目和十类专项规划将实行环保公众听证。

两类建设项目为：

对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的大中型建设项目；可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的小型建设项目。

十类专项规划为：

对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。

很显然，怒江水电开发规划属于应当实行环保公众听证的规划之列。

2004年7月1日起施行的《行政许可法》规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。

申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。

行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

该法同时规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出要推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的事项外，行政机关应当公开政府信息，对公开的政府信息，公众有权查阅。

行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。

在谈到如何建立健全科学民主决策机制时，《纲要》明确提出要健全行政决策机制，科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。

建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。

实行依法决策、科学决策、民主决策；同时要完善行政决策程序，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。

涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先专家进行必要性和可行性论证。

社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项、应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。

重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。

据悉新的怒江水电开发规划已经经过规划和环保部门审查。

迄今为止，有关怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容仍未公之于众，公众仍然完全无从了解开发商和地方政府准备如何避免环境损害，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性。

我们认为这样重大的决策绕过公众参与是不符合法律规定的，在这样的情况下作出的决策是缺乏民意基础的，难以经受住历史的检验。

我们恳请审批机关在作出决策之前，公布相关规划的环境影响报告书，因为知情权是一切公众参与的前提条件。

在近期进行圆明园“防渗”工程的环境影响评价的过程中，国家环保总局通过互联网对环境影响评价草案进行了全文公布，赢得了社会各界的好评。

我们认为怒江开发的环境影响评价应该依照圆明园的先例，公布规划环评报告，其后让公众在充分知情的前提下通过听证会等形式对其进行公开评议。

只有这样，才能符合依法行政和信息公开的要求，才能切实保障公众的知情权、参与权和监督权，才能实现水电开发规划的民主决策和科学决策，才能最大程度地避免水电开发造成无可挽回的环境损失，保障移民的利益，保障国有资产的投资安全。

 怒江水电开发并非个案，我们希望这一决策过程能够有助于建立起一套科学、民主的决策程序，以应对中国目前已呈现过热和无序的水电开发浪潮。

2004年中国的水电装机容量达到1亿千瓦，稳居世界第一位。

而中国的水电部门计划到2020年将其增加到2.5亿千瓦。

金沙江、岷江、大渡河、雅砻江、嘉陵江、乌江、红水河、澜沧江，每一条大江的干流上都完成了少则几级、多则二十几级的梯级开发规划。

其中不乏高坝大库，不但在亚洲名列前茅，其中一些甚至能够跻身世界前列。

在这些河流大大小小的支流上，也规划了大量的电站，总数达到300座以上。

如此大规模快速度的水电开发建设，如果没有一个能够综合平衡各方面利益的适当程序，就很难避免对于资源的掠夺性开发和对当地群众利益的损害，不仅使中国的原生河流景观不复存在，而且很有可能在中国西南的山区产生严重的移民贫困，从而带来社会的不稳定。

 今天的中国已经步入了市场经济时代，尽管水电开发是我国能源战略的重要部分之一，但今天的水电开发基本上属于商业行为，我们不应再容忍某些团体和个人在投资建设及运营过程中，通过廉价甚至无偿占有公共资源和公共环境而牟取暴利，却将水坝危害造成的巨额成本统统外部化，让移民去承受，让社会去承受，让国家财政去承受，让子孙后代去承受。

我们非常高兴地看到国务院和发改委及各地政府都已经行动起来，整顿水电的无序开发。

但要从根本上改变这样的现状，必须建立一套新的水电开发决策程序，让利益相关方能够有效地知情参与。

在各利益相关方都获得了知情权、参与权的情况下，才能够开始在水电开发中对多种社会目标都给予适当地考虑，才有可能对利弊做出合理的权衡，才有可能对受到损害的利益群体和环境给予足够的补偿，才有可能真正认真地考虑替代方案。

惟其如此，才能实现对江河资源的公平、公开、科学、理性、可持续地利用。

这也是贯彻科学发展观，统筹人与自然和谐发展的必然选择。

水博

2005年8月25日，在历时两年多的“保留怒江生态江”的伪命题争论真相大白之后，一批NGO组织和极端环保主义者，再次利用社会各界对怒江问题的关注，征集到了66个NGO组织、99名个人的签名，向国家有关部门发出了一封《提请依法公示怒江水电环评报告》公开信。

与此同时，缅甸泰国等地的一些NGO组织也向我国有关机构，提交了要求相似的公开信。

为了满足写公开信的群众的要求，我们国内的一些支持怒江水电开发的NGO组织，找到态度较为中立的中国投资杂志社，希望它们出面主办一次正式的会议，把有关的设计、规划、环评以及当地政府、群众的代表都请来，就怒江开发以及环境影响评价的具体问题，展开交流、沟通、探讨甚至辩论。

10月22日旨在让极端环保人士了解任何怒江规划环评细节的中国水电开发与可持续发展高峰会议如期举行，然而非常遗憾，公开信的撰写者们以信息不对称为由，拒绝参加会议，在积极要求信息公开之后，又主动放弃了怒江开发问题的知情权。

这使得环保NGO们和一些不明真相的群众，至今仍然对怒江开发中的各种问题缺乏必要的了解，因此也难免对我国的怒江水电开发还存在各种误解。

为此，我在归纳、总结会的各位代表发言之后，对《提请依法公示怒江水电环评报告》的全部内容，分段一一对应的予以答复，希望解除公开信的撰写者和广大公众对怒江开发的误解。

因为本文是逐段答复，篇幅较长，为了说明问题个别地方也难免有重复叙述，请大家见谅。

如有不当之处，欢迎大家讨论。

根据《中国水电开发与可持续发展高层论坛》会议代表的意见，分段对《公开信》的答复如下：

《公开信》第一段说“自2003年以来，怒江水电开发的规划引起了社会各界的极大关注，这条遥远江河的命运牵动了无数人的心。

有关怒江是否应该建坝、如何避免建坝带来的环境和社会影响的讨论，促进了中国大型建设项目决策机制的完善。

据悉新的怒江水电开发规划已经经过规划和环保部门审查。

我们认为，对于这样一个涉及当代和后代利益、引起社会广泛关注、且潜在影响巨大的项目，应该按照相关法律规定和国务院依法行政的原则要求，向社会公示环境影响评价报告，在公众充分知情并作出评议后方可做出决策。

”

会议代表答复：

有代表认为：

由于我国电力体制改革之后的水电舆论宣传工作缺位，致使我国怒江水电开发遭遇了前所未有的困难。

2003年以来，国内外的各种反坝组织串通一气，勾结个别政府官员，制造了一系列的有关怒江生态江的谣言。

这些谣言通过某些不负责任的新闻媒体大肆传播，误导了公众，欺骗了领导，严重的干扰了国家正常的怒江水电开发工作，已经对国家的发展造成了巨大的损失。

对此，怒江人民早已深恶痛绝。

今年4月陆佑楣、何祚庥院士、方舟子博士等一批专家、学者考察怒江之后，通过在云南大学的报告会和向中央反映情况，才扭转这种谣言惑众的局面。

因此，公开信中“有关怒江是否应该建坝、如何避免建坝带来的环境和社会影响的讨论，促进了中国大型建设项目决策机制的完善”的说法只是问题的一个方面。

另一方面我们也应该看到，怒江开发决策上的挫折也是我国电力体制改革之后水电开发工作受到国内外反坝势力严重干扰、破坏的深刻教训。

现在，我国的怒江开发问题的信息公开程度几乎超过任何一个国家项目，争论的程度，甚至可以说已经超过