人口老龄化与医疗保险制度中国的经验与教训.docx

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人口老龄化与医疗保险制度中国的经验与教训

人口老龄化与医疗保险制度：

中国的经验与教训

朱波周卓儒

2013-3-2116:

04:

42　　来源：

《保险研究》（京）2010年1期

　　【英文标题】AgingandMedicalInsuranceSystem:

China'sExperienceandLessons

　　【作者简介】朱波/周卓儒，西南财经大学，四川成都610074

　　朱波，经济学博士，西南财经大学金融学院副教授、硕士生导师；周卓儒，西南财经大学保险学院在读博士研究生，现供职于四川省人民政协办公厅。

　　【内容提要】随着我国老年人口比重的提高，相应的医疗需求和老年照料需求迅速上升，但目前社会供给远滞后于需求，若不能有效解决这一突出的供需矛盾，将给我国的社会经济发展带来极大的不利影响，尤其是对我国社会保障制度产生更大的压力。

而作为缓解人口老龄化压力的重要制度——医疗保险的发展却不尽如人意，需要慎重对待。

基于此，本文探讨当前中国人口老龄化背景下，医疗保险制度存在的问题，并尝试设计适宜中国国情的医疗保险制度。

　　WiththeproportionofagedpopulationedgingupconstantlyinChina,thereisarisingdemandforhealthcareandelderlycareservicesincontrastwiththecurrentlaggingsupply.Ineffectivesolutionofthisimbalancebetweensupplyanddemandwouldhavemajornegativeeffectsonthesocialandeconomicdevelopment,especiallyputtingamajorstrainonChina'ssocialsecuritysystem.Asapressurebufferoftheagingpopulation,medicalinsurance'sdevelopmenthasleftmuchtobedesired.Basedonthis,thisarticlediscussesissuesexistinginthecurrentmedicalinsurancesysteminthecontextofanagingpopulation,andtriestooffersuggestionsonahealthinsurancesystemfittingwithChina'ssituation.

　　【关键词】人口老龄化/医疗保险/制度设计/中国经验aging/medicalinsurance/systemdesign/Chineseexperience

　　一、引言

　　中国进入21世纪后，面临人口老龄化越来越大的压力。

尽管老龄化是社会文明和进步的重要标志，但同时也带来了一系列的社会问题。

其中一个十分突出的问题就是患病人口，特别是患慢性病人口增加，导致用于老年人的医疗保险费用大幅度上升，这必将造成医疗保险制度基金的支付风险。

因此，积极探索缓解老龄化带来的医疗保险基金压力的对策是非常明智和必要的。

老年人对医疗保险的需求明显高于中青年人，因此，人口老龄化对医疗保险制度的影响重大，主要体现在对医疗保险基金的需求不断增长。

医疗保险基金是医疗保险制度运行的物质基础和根本保障，对医疗保险制度的实施至关重要。

人口老龄化既对医疗保险基金的来源，同时也对医疗保险基金的开支发生影响，总的说来是增加了基金的风险性。

随着我国人口老龄化的加剧，老年人口比重逐步提高，相应的医疗需求和老年照料需求迅速上升，但目前的社会供给大大滞后于需求，若不能有效解决这一突出的供需矛盾，将给我国的社会经济发展带来极大的不利影响。

老龄化对社会保障制度，特别是医疗保险制度会产生更大的需求和压力。

因此，对人口老龄化问题必须给予高度重视，采取一系列行之有效的措施来应对老龄化的挑战。

而作为缓解人口老龄化压力重要制度——医疗保险的发展却不尽如人意。

相应地，医疗保险制度不健全还对人口老龄化产生了负面效应，需要慎重对待。

　　二、我国人口老龄化综述及发展回顾

　　随着人口平均寿命的不断延长，被称为“银发浪潮”的人口老龄化成为各国都要面临的问题。

人口老龄化所带来的老年人问题主要集中在两个方面：

一是老年经济问题；二是老年健康问题。

左学金（2006）认为，由于人口生育率、出生率的下降和人口预期寿命的延长，到本世纪末，我国将是一个不可逆转的老龄化社会。

人口老龄化将成为长期影响我国社会经济持续发展的重要制约因素，成为21世纪我国始终面临的具有全局性的重大社会问题。

①由于各国的社会经济发展和文化的差异，老龄化给各国带来的问题和问题的难度也具有很大的差异，其对社会保障制度不够健全并存在“未富先老”现象的中国更是一个巨大的挑战。

随着我国老年人口比重的提高，相应的医疗需求和老年照料需求迅速上升，但社会供给大大滞后于需求，若不能有效解决这一突出的供需矛盾，将给我国的社会经济发展带来极大的不利影响。

（一）我国人口老龄化问题及其与医疗保险制度的发展关系综述

　　一般地，人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。

人口老龄化的具体标准是国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10％，或65岁以上人口占总人口的比重达到7％作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。

　　我国是在经济尚不发达情况下进入老龄社会的，这使建立伊始的社会保障体系难堪重负。

目前，我国不仅是世界上人口数量最多的国家，也是老年人口数量最多的国家。

与其他已经成为老年型国家的人口老化历程相比，中国的人口老化具有三个突出的特点：

一是人口老化速度和老年人口的绝对数增长快；二是人口老化发展速度过快，超过了当前经济发展水平承受的“负担”；三是人口老龄化发生在经济欠发达阶段。

中国人口的年龄结构迅速地老化，年龄结构也由成年型转变为老年型，但各个时期的老化速度有很大的差异。

具体说来，中国的人口老化过程大致可分为三个阶段：

第一阶段为1990～2000年，中国人口由成年型向老年型转变；第二阶段为2000～2020年，这时中国将变成典型的老年型人口的国家；第三阶段为2020～2050年，这一阶段将是中国人口老化的严重阶段。

更令人担忧的是，在中国人口总体老化的同时，老年人口内部也在不断老化。

据人口学家预测，下世纪上半叶高龄老人每年平均增长速度是51‰，而65岁以上老年人每年平均增长速度为29‰，总人口在达到峰值前每年平均增长速度可能只有7‰。

毫无疑问，高龄老人是增长速度最快的人群，而老龄工作的重点和难点在高龄老人，因为大多数60～70岁的老年人尚有生活自理能力，而80岁以上的老年人最需要照料，带病生存甚至卧床不起的概率最高。

庞大的“中老年”和“老老年”人口无疑会给家庭和社会带来沉重的负担。

②

　　近几年来，我国许多学者专家等对人口老化问题与医疗保险制度的关系进行了一些研究，积累了一批文献和数据。

如姜向群、万红霞（2004）分析了中国老年人的医疗需求、医疗保险体制改革对老年人的影响，以及人口老龄化对中国医疗保险的影响，提出了旨在提倡离退休人员医疗费用社会统筹，建立合理的医疗保险费用筹措机制，建立医疗费用支出的制约机制，建立医疗保险基金的监管机制，对低收入弱势老年群体的医疗保障问题给予特殊关注的建议。

③李雯、温小霓（2006）通过建立宏观经济中实现稳态的模型，获得了社会医疗保险统筹基金的最优化水平模型，从而得出在不同的人口自然增长率下，需要的医疗保险统筹基金的大小是不同的。

人口自然增长率如果为负，也就是说人口年龄结构趋于老龄化，需要的基金量增加；相应的，如果人口自然增长率为正，即年轻人的比重增多，所需基金的量减少④。

何平平（2006）依据中国1978～2003年的统计数据，考察了经济增长、人口老龄化与中国医疗费用增长之间的关系。

分析发现：

中国医疗费用增长不仅受经济增长的影响，而且也受人口老龄化的影响，并且人口老龄化对中国医疗费用增长的影响明显高于经济增长对中国医疗费用增长的影响等等。

随着我国人口老龄化的加剧，给医疗保险制度的持续稳健运行带来了挑战⑤。

张嫒（2006）在分析人口老龄化发展趋势和对医疗保险基金使用影响的基础上，提出了进一步扩大基本医疗保险覆盖范围、改进医疗保险基金筹资机制和探索人口简况疾病补助政策的建议。

⑥随着我国人口老龄化这一不可避免的客观现实的到来，对人口老化与社会经济发展之间的关系的研究已经迫在眉睫，认清这种关系对于制定中国下一世纪的社会经济发展战略具有非常重要的战略意义。

作为与经济发展密切相关的医疗保险制度当然也需要在适应人口老龄化基础上不断改进与完善。

同时，我国在制定相关的医疗保险制度时，必须考虑到未来中国人口老化的客观事实，实现人口老龄化背景下医疗保险制度的合理设计和规范。

只有这样，才能使我国的社会经济全面、稳定、协调、健康的发展。

（二）我国人口老龄化问题认知历程及现状分析

　　与一些经济发达国家相比，直到20世纪80年代初期我国才开始对人口老龄化研究加以重视。

截至目前，也仅有20多年的历史。

1981年10月，我国政府首次派团参加亚太经社理事会的亚太地区政府间预备会，会议上中国代表团介绍了我国的老年事业发展状况，但同时认为我国是社会主义国家，人口永远不会老龄化。

这一观点使许多国家的代表对此感到大惑不解。

⑦1982年，国务院正式批准成立中国老龄问题全国委品会，并出席了联合国在维也纳召开的“老龄问题世界大会”。

自此，我国老龄事业才有了长足发展。

[4]

　　国家统计局2008年2月28日发布的《2007年国民经济和社会发展统计公报》表明，2007年年末全国总人口为132129万人，全国60岁以上老人为15340万，占总人口的11.6％；其中65岁及以上老人为10636万，占总人口的8.1％。

而到了2008年末这几项指标都有不同程度的上升，2008年年末全国总人口为132802万人，全国60岁以上老人为15989万，占总人口的12.0％；其中65岁及以上老人为10956万，占总人口的8.3％（见表1）。

预计我国老龄化程度还会进一步加剧。

据中国人口信息研究中心测算，到2020年，我国老龄化水平将达到16.61％；到2050年，我国老年人口总量预计将达到4.38亿，老龄化水平将推进到28.76％，即在本世纪前半叶，人口老龄化将经历从起步、加快到高峰的发展过程。

由于老年人生理机能衰退，健康水平下降，患病率增高，老年人口对医疗服务的需要量也远高于其他人群。

　　此外，我国目前人口老龄化还存在着老年人口多（我国人口基数大而形成老年人口多）、人口老龄化进展快、未富先老、人口老龄化发展地区差异较大（具有由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区）等现状。

　　二、我国医疗保险制度的发展分析

　　医疗保障，是政府为其社会成员提供基本的医疗保健、疾病治疗、医疗救助等项目，保证人们公平获得医疗服务的一种制度。

它是社会政治经济正常运行的稳定器，是社会保障体系的重要组成部分，越来越受到世界各国政府的重视。

我国的医疗保障制度经过近二十年的改革探索，目前社会医疗保险制度已初具规模，但制度还不够完善，保障范围和水平还很低，还没有达到“人人享有卫生保健”的基本目标。

因此，选择一个集世界各国医疗保障之专长，并与我国的国情和经济发展水平相适应，覆盖全民的、高度发达的医疗保障制度，是我国医疗保障制度改革面临的主要任务。

（一）我国医疗保险制度发展历程的简要回顾与现状分析

　　我国的医疗保障制度根据享受对象可以分为城市医疗保障制度和农村合作医疗保障制度。

农村合作医疗，起源于20世纪40年代陕甘宁边区的“医疗合作社”，到1979年，全国90％以上的生产大队办起了合作医疗。

其经费来源个人和社区集体共同负担。

20世纪80年代，农村经济体制发生重大变化，合作医疗由于没有及时地进行改革和完善而跌入低谷。

到1991年覆盖面占农村人口的10％。

[6]

　　2007年末，全国参加城镇基本养老保险人数为20107万人，比上年末增加1341万人。

参加城镇基本医疗保险的人数22051万人，增加6319万人。

其中，参加城镇职工基本医疗保险人数17983万人，参加城镇居民基本医疗保险人数4068万人。

参加城镇医疗保险的农民工3131万人，增加764万人。

参加失业保险的人数11645万人，增加458万人。

参加工伤保险的人数12155万人，增加1887万人。

其中参保农民工3966万人，增加1429万人。

参加生育保险的人数7755万人，增加1296万人。

2448个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，7.3亿农民参加了新型农村合作医疗，参合率85.7％。

新型农村合作医疗基金累计支出总额为220亿元，累积受益2.6亿人次。

全年城市医疗救助407万人次，比上年增长117.2％。

农村医疗救助603万人次，增长150.1％。

民政部门资助农村合作医疗的人数达2306万人次。

⑧而到了2008年末，全国参加城镇基本养老保险人数为21890万人，比上年末增加1753万人。

参加城镇基本医疗保险的人数31698万人，增加9387万人。

其中，参加城镇职工基本医疗保险人数20048万人，参加城镇居民基本医疗保险人数11650万人。

参加城镇医疗保险的农民工4249万人，增加1118万人。

参加失业保险的人数12400万人，增加755万人。

参加工伤保险的人数13810万人，增加1637万人。

其中参加工伤保险农民工4976万人，增加996万人。

参加生育保险的人数9181万人，增加1406万人。

2729个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率91.5％。

新型农村合作医疗基金累计支出总额为429亿元，累积受益3.7亿人次。

全年城市医疗救助513万人次，比上年增长16.0％。

农村医疗救助936万人次，增长148.0％。

民政部门资助农村合作医疗的人数达2780万人次。

⑨

　　我国医疗保险制度已经取得了较快的发展。

我国新型的医疗保障制度从建立到现在只有十年左右，无论从制度设计的合理程度还是基金积累的充足程度，都很难适应实际的需求。

就现有情况来看，我国医疗保险制度呈现以下特征：

　　1.资金紧张。

城镇职工基本医疗保险制度的资金来源是在职职工工资的8％和政府提供的津贴，筹资比例的高低取决于人口状况，包括投保人口的年龄结构、投保人的范围、缴费基础等。

如老年人口。

老年人随着生理功能的减退，机体抵抗力下降，疾病发病率大大高于其他人群。

有研究表明，65岁以上老年人的医疗支出将近青年人医疗支出的3倍。

[7]我国人口老龄化的速度高于其他工业化国家，而同时目前有经济能力缴纳保费的人数却在逐渐下降，造成医保资金更为紧张。

⑩

　　2.医疗保障范围覆盖小。

第三次国家卫生服务调查，近八成农村人口和近五成城市人口——亦即全国近3／4的人口在遭遇疾病风险的时候无法得到政府的援助。

改革中的医疗保险制度仅覆盖了城镇在职人口，而其家属并未包括在内，广大农村人口更是被排除在制度之外。

这一缺乏公平性的制度仅仅是少数人的制度，其投入产出比即使再高，保障效果即使再好，也很难称得上是良好的保障制度。

我国传统的城镇居民医疗保险以家庭保障为主，只是自20世纪90年代末期建立了城镇居民最低生活保障制度，实行了少量的医疗救助，特别是实行城镇职工基本医疗保险制度改革后，职工家属半费医疗制度行同虚设，绝大部分城镇居民自费医疗，由此导致了部分生病居民因病致穷、因病致困，有的甚至放弃治疗，由此导致了许多社会性问题。

　　3.医疗服务和保障水平不均衡。

我国目前的医疗保障制度存在着严重的不均衡现象。

城乡之间、地区之间、社会阶层之间享受的医疗服务差距越来越大。

贫困地区由于筹资能力较差，所以导致医疗保险基金的匮乏，医疗资源的缺失，而富裕地区则因为经济的发达，资金的筹集比较容易，医疗资源丰富，从而医疗服务提供相对较好。

城市中大量在非正式部门中的工作人员、从非正式部门退休的老人，都无法获得社会医疗保障，而这些人恰恰正需要医疗保障制度的帮助。

（二）我国医疗保险制度构建的制约因素以及存在的问题

　　我国现行医疗保险制度的漏洞和资源分配与使用的不合理会放大我们解决老年医疗问题的难度。

我国现行医疗保险制度依然存在诸多问题：

　　1.没有显示出社会公平性。

到目前为止，社会医疗保险覆盖的人群不足1亿，不到总人口的1／12，绝大多数人群尤其是广大农民没有医疗保障。

尽管我们在农村推行的是与城镇医疗保险体制不同的合作医疗制度，但由于农民收入、乡级财政等诸多限制，实施状况令人担忧，看病难的问题并没有得到很好的解决。

　　2.补充医疗保险问题。

社会医疗保险体系包括基本医疗保险和补充医疗保险。

我国处于现阶段生产力水平低下的情况，基本医疗保险只能是“低水平、广覆盖”，而它在保险深度和广度上的缺口，需要依靠补充医疗保险即商业医疗保险来补充。

商业医疗保险灵活便利，自由选择性强，能够提高社会医疗保障水平，满足不同人群、不同层次的需要。

而其专业化、市场化的运作机制也可以为基本医疗保险的管理所借鉴，以促进基本医疗保险管理的规范化、科学化。

因此，只有将基本医疗保险和商业医疗保险有效衔接，才能使医疗保险体系更加科学和完善。

然而，我国的商业医疗保险起步不久，还存在相当大的发展障碍。

　　3.医疗机构改革问题。

我国医疗服务市场目前存在的主要问题，从横向上来看是行政性垄断没有被打破，缺乏公平竞争的环境。

[8]政府直接拥有和管理医疗机构，把主要精力放在办医院上面，在一定程度上自觉或不自觉地成为公立医院利益的保护者。

这限制了其他产权形式医疗机构的发展，市场因为缺乏竞争而使资源配置效率低下，公立医疗机构利用其垄断地位片面追求经济效益，乱收费、滥检查、滥开药、服务质量差，直接受害的是普通的医疗服务消费者。

从纵向上来看，区域卫生规划不合理是主要问题。

主要表现在卫生资源配置条块分割，重复建设，结构失衡，资源浪费与短缺并存，运行成本高，总体利用效率低，不能很好地满足人民群众的医疗卫生需求。

因此，医疗机构亟待改革，医疗卫生资源需要重新整合。

　　三、人口老龄化与医疗保险制度的内生关系

　　中国与日本都属于快速老龄化类型，但日本在20世纪70年代初进入人口老龄化时，其经济发展水平已经达到发达国家的标准，社会经济的承受力很强，西欧、北欧和北美等国家属于慢速人口老龄化地区（胡月等，2004）。

毫无疑问，发达国家在应对老龄化问题时有强大的经济实力作后盾，而我国当前的经济实力在应对老年化时则显得捉襟见肘，社会保障制度尚不健全。

若考虑到我国的医疗保障体系存在着诸多的漏洞和资源分配的不合理，人口老龄化对我国医疗保障制度的多重影响也是毋庸置疑的。

（一）人口老龄化对医疗保险制度的影响

　　1.人口老龄化导致医疗费用的上涨。

随着人口老龄化进程的加速，所带来的医疗卫生保健问题也日渐突出。

一般人到45岁以后进入个人一生的发病期，到60岁便进入人生的生病高峰期。

老龄化居高不下的患病率是导致医疗费用上涨的一个重要原因。

同时，随着医疗技术的不断进步，许多价格昂贵的医疗仪器、设备、检查和治疗手段的运用，使医疗费用上升更快；另一方面，我国人口老龄化具有老年人口基数较大，老龄化进程较快的特点，直接导致医疗费用的大幅度上涨，增加了医疗保险的负担。

　　2.人口老龄化对医疗保险费筹资的冲击。

由于目前采用以在职职工工资总额为基数的筹资模式。

人口老龄化将使得医疗保险的缴费人群相对缩小，受益人群相对扩大。

这样的“一增一减”，无疑加大了医疗保险基金的风险压力。

同时，由于我国尚处于社会主义初级阶段，生产力水平、经济发展水平比较低，相当一部分企业经营困难，医保基金的承受能力比较低。

　　3.人口老龄化的快速发展加重了社会劳动人口的负担。

人口老龄化进一步改变了我国的抚养比。

在目前情况下，由于长期以来医疗保险费用体系的不均衡，我国老年人群基本上不存在医疗费用的储蓄，他们的医疗费用主要是由现在的社会劳动人口来承担。

但统一筹集资金，现收现付，短期收支平衡以实现互助互济，社会统筹的医疗保险把老年人的医疗费用全部加诸于当前社会劳动者身上，就会发生医疗保险基金的“代际转移”问题，社会劳动人口不堪重负，从而造成严重的社会问题。

（二）应对人口老龄化，设计符合我国国情、符合各地实际情况的医疗制度

　　所谓适合中国国情就是要在整个国家的宏观范围上制定统一的政策，来规定全国大的基本框架，在各地区的具体实践中来进行具体的指导。

而符合各地实际情况的医疗制度就是根据各个地区的不同情况因地制宜地探索本地的具体医疗措施，根据特殊群体的特殊需求、特殊经济状况，根据当地的医疗服务的服务价格和医疗资源的供求状况，根据当地的收入水平和消费水平来制定与其相匹配的措施与办法。

　　主要是政策制定者与政策目标团体甚至于其他政策主体之间在医疗保障制度改革过程中的看法和思路要统一，以减少改革的阻力和不必要的障碍。

政策制定者要经过反复的调查研究，听取多方面的意见建议，采取专家论证、民意调查、实地调查等方式公开政策的制定全过程，特别要综合医疗改革过程中所要涉及的主要目标团体的意见和建议，同时应注意各个群体的协调性。

这些目标团体包括医疗机构、医院、药店、患者、民众、医疗从业人员以及原医疗保障制度所覆盖的各群体等。

要保证以上各方的意见与改革思路的统一，还要包括医疗保障制度改革过程中的执行机构和工作人员的坚决认同和支持。

中央主持医疗保障制度改革的主要部门要加大力度，做好统一思路的工作，做好宣传、下达、督促、监督工作，只有这样才能减少改革之路的障碍和阻力。

　　四、医疗保险制度的国际借鉴及其在我国发展的框架思路

　　人口老龄化使老年人的医疗费用占医疗费总支出的比例不断增加。

为应对人口老龄化的各种影响，日本和欧洲一些国家实行了长期看护保险方案作为法定养老、健康、事故和失业保险系统的补充。

美国联邦政府也建立了专门的老年医疗照顾计划（Medicare），解决老年人群的医疗需要（徐丽，2005）。

由于人口老龄化，并且社会医疗保险和社会补助体系的费用不断增长，将长期看护保险纳入社会保障体系的国家将会越来越多。

有鉴于此，我国目前同样面临人口快速老龄化问题，设立专门的老人医疗保险制度，或者实行以老人医疗为重点的医疗保险制度是必要的，也是必需的。

（一）国外相关医疗保险制度发展述评

　　1.美国的医疗保险制度（11）。

美国是经济发达的高福利国家，其医疗保险体系的形成可以追溯到20世纪20年代。

受经济发展水平、政治制度、社会制度、文化传统等因素的影响，美国医疗保险体系经过长期的发展和不断完善，形成了鲜明的特点，其中市场化、兼容性、科学管理性构成了美国医疗保险体系的主要特点，这些特点发挥着有效的社会功能，对美国社会保障事业的发展和提高美国人口的身体素质有着重要的作用（高芳英，2006）。

目前美国是唯一没有实施全民社会健康保险的西方发达国家，美国政府仅负担老人和穷人等特殊人群的社会医疗保障，卫生服务机构也以私立为主，大多数国民通过自愿参加商业性医疗保险获得卫生服务。

美国政府主办的社会医疗保险主要包括：

　　①医疗照顾计划，主要提供给老年人社会医疗保障，年轻人在工作期间缴费，但只有退休后才能享受。

　　②医疗救助计划，对符合贫困救助标准的特殊人群提供免费医疗保障。

美国的大部分国民被私人医疗保险所覆盖，个人投保后，在保险合同规定的范围内患病就医时，只需缴纳少量费用，其余费用通过商业保险公司支付。

美国医疗保险制度的最大特点就是政