农民专业合作社的异化现象与治理研究.docx
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农民专业合作社的异化现象与治理研究
农民专业合作社的异化现象与治理研究
——基于长沙市农民专业合作社的调查与思考
罗家为
[摘要]：
农民专业合作社的上游和下游都被资本所控制，农民由于受自身条件的限制，拥有的资本很少，根本不足以参与现代化的规模经营；当前存在一部分合作社其参与主体主要为村委、农村能人、龙头企业而不是广大的农民。
农民和专业合作社的关系若是租用关系和雇佣关系，没有共同联合，利益共享、风险共担，那完全偏离了农民专业合作组织的属性，对农村经济发展和农民增收也难以起到应有的作用。
根据对长沙市农民专业合作社的调查，我们认为将入社社员的股金限制在10%以内，采用所有权和经营权相分离的民主管理方式，严格审查组建方式，建立民主管理机制，改善收益分配机制既能保证合作社效率的实现，又能保证公平，以保持合作社的长期稳定发展。
[关键词]：
农民专业合作社；参与主体；异化问题；民主管理机制
农民专业合作社在促进农村经济发展和农民增收方面发挥着重要作用，但是现实中也存在不少农民专业合作社运作不规范，创办不合理，违反了合作经济组织法律设定。
笔者以长沙市为例，对农民专业合作社异化问题进行了初步研究，以就教于方家。
一、农民专业合作社的法律设定
农民专业合作社历史由来已久，国际上对其规定性原则和价值观的看法也处在不断变化中。
随着我国农民专业合作社的发展，相应的法律也已推出，《中华人民共和国农民专业合作社法》将农民专业合作社定义为：
农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。
主要法律设定有以下几方面：
第一，生发主体方面，农民专业合作社是农民自发组织的，农民社员必须占总成员的80%，农民专业合作社社员必须是具有民事行为能力的公民，以及从事和农民专业合作社生产经营活动有关的企业事业单位或者团体能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程履行章程规定的入社手续，具有公共管理职务的事业单位不能加入农民专业合作社；第二，在管理方面，农民专业合作社设立三会制，社员代表大会、理事会、监事会，重大事项由社员代表大会决定，实行民主集中，理事会、监事会实行一人一票的原则，社员代表大会由普通社员组成，依法对农民专业合作社的事务进行管理和决定；第三，在利益分配方面，合作社成员主要是按交易额返还，合作社公积金按社员出资比例量化到社员的个人合作社账户，农民专业合作社和成员的合法权益任何单位和个人不能侵犯。
二、农民专业合作社异化问题及主要表现
由《农民专业合作社法》可知，农民专业合作社的参与主体主要为农民，其根本任务是为广大农民社员农业生产提供服务的组织。
实地调研后发现，长沙市部分合作社与网上或相关资料介绍有很大的差距，并且农户的反映和合作社管理人员说法也有很大的出入，长沙市农民专业合作社主要有三种异化问题并存在于三类农民专业合作社中
作者单位：
湖南商学院公共管理学院
（一）生发主体异化问题
1、“村委领办型”。
生发机制的政府性是其主要特征，这种合作社主要是政府指示由村委会利用集体经济的优越性发展起来的，这致使农民处于被组织、被合作境地。
合作社是民众基于自愿联合、民主管理基础上的互助型经济组织。
所以,民间性或非政府性,就成为组织的最本质属性。
政府或官员无权干涉;组织根本任务是维护农民利益和代表农民意愿,而非贯彻政府的意志。
而实际上政府官员为了业绩，强行指定本地区一年要发展多少多少合作社，粗暴的干预合作经济的发展。
政府干预合作社的发展一方面能为合作社赢得一些社会资源，促进其发展，另一方面容易造成合作社官方化或政社不分，导致基层政府和村委会出现信任危机，广大农民对合作社敬而远之。
2、“龙头企业主导型”。
生发机制的企业型是其主要特征，调查中发现有些合作社并不是以农民的利益为出发点而是以自身盈利为目的，利用国家对合作社的支持来谋求自身发展，并没有给广大农民带来实质性的利益，演变为公司制企业。
在这类合作社中，龙头企业起着主导作用，龙头企业利用其资金，技术、管理、社会关系等优势，以合作社为名义将农户的土地低价流转起来，进行集中规模生产，为企业应得收益而建立起来的，这种生发方式其实严重违背了合作经济组织里面自愿、互助、联合、的原则和合作社的普世价值观。
3、“地方能人股份合伙型”。
这类合作社一般有3到6个人入股，自筹一部分资金，然后在政策的鼓励下从政府拉点补贴而成立的。
这一类合作社一般为地方能人，懂政策，懂时势的富农阶级按照自愿联合、实行股份制合作企业的方式成立，实际上与企业无异。
这类合作社由于参与主体农民的缺位，只能帮助少数农村能人发家致富，并不能让整个农村富余起来，一定程度上造成了农村的贫富差距的扩大。
（二）管理主体异化问题
1、“村委领办型”。
这类合作社性质为集体所有，内部运行机制采用类似行政命令的方式管理，参与主体主要为集体，也有部分农民社员。
由于领办主体性质的问题，部分农民并不信任，因此参与这类合作社的农民很少。
这类合作社容易产生产权不明、管理不民主、寻租现象等问题。
管理过于官方化，合作社理事及其它管理人员主要是由村委任命，一般就是村支书或者村主任这些掌握农村公共权力的人。
2、“龙头企业主导型”。
在管理方面，龙头企业左右着合作社的一切决策和发展方向。
这类合作社大部分没有设立监事会和社员代表大会或者形同虚设；农民对合作社没有民主管理和民主参与权利，合作社的决策主要由几个大股东决定，农民对合作社的发展漠不关心，缺乏积极性，甚至一些农户和合作社的矛盾非常尖锐。
管理上的一股独大强化了资本化趋向，与合作社的原始产权相悖。
一方面能提高决策效率减少决策成本，另一方面，容易造成决策失误，滋生个人崇拜和内部矛盾形成家族化股份企业。
3、“地方能人股份合伙型”。
这一类合作社管理方式为所有权和经营权一体，性质为股份合作制企业，实质上就是农村乡镇企业，按照企业的管理方式管理，一股独大的或几股独大的现象比较普遍。
这种能人发展起来的组织运转主要依靠个人权威来维系,在重大项目和活动中决策不民主,会员、成员很少能参与决策和管理,一旦出现问题,就只好解散。
（三）利益分配主体异化问题
1、“村委领办型”。
在合作社组建中一些地方能人，村委干部利用自身的优越性将集体资产化为私人资产而参加合作社，导致集体资产的流失，严重损害了农民的利益；管理方面的不民主也挫伤了农民的积极性；集中集权的管理容易滋生腐败，导致寻租现象的出现。
加之，合作社没有二次返利制度，剩余的利润分配就自然而然的成了集体资产，由于集体资产的产权不明等问题，农民利益受损严重。
这样的分配机制无疑是倾向了少部分人的利益，大部分的农民利益受损，因而容易加大贫富差距，激化社会矛盾。
2、“龙头企业主导型”。
龙头企业入社一定程度上能为合作社解决资金、销售、人才等问题，但由此而带来的影响也是不容忽视的：
由于企业是以营利为目地经济体，唯利是图是企业的本性，在发展过程中，企业和不停的扩大规模，最后将持少量股份的农民挤出合作社，独占发展成果；另外，企业主导合作社造成了合作社的异化，合作社按着企业的意志朝着企业的管理方式、盈利方式、分配方式变化，偏离了合作社的方向。
一方面强烈的趋利性倾向使其往往会借合作社之名（无合作社之实）来包装企业以套取财政扶持和政策优惠乃使合作社发展走向空壳化;另一方面主导者凭其个人意愿人为抬高入社门槛,将最应为合作对象的小户、散户拒之门外,甚至出现了的家族化合作社。
这种合作社将资本的魔抓伸向了广大贫苦农民，实际上是资本主义生产方式的进一步扩张。
3、“地方能人股份合伙型”。
这一类农民专业合作社在分配方面实行按股分红。
合作社和农民的关系主要是租用关系和雇佣关系，农民把土地租给合作社从而获取固定的租金，农民既不参与分红也不负担风险。
一股独大下的合作社已丧失了以“人的结合”为原则的真谛,异化为资本结合的伪合作社或假合作社，排斥了广大农民的参与,严重地制约了组织规模扩大和其对乡村的覆盖面、影响力。
这严重背离了合作社民管、民有、民受益，的原则，企业的雇佣关系将广大农民纳入了雇佣大军，资本的魔抓伸向了农民，加重了对农民的剥削，容易造成两极分化，不利于合作社的长远发展和稳定。
三、专业合作社异化的原因分析
（一）农民科学文化素质偏低，缺乏经济资源和社会资源
众所周知，我国教育基础比较薄弱，加上我国城乡二元结构的影响，农村教育尤其是偏远山村的教育条件极差，农民上学难，上不起学的问题特别严重。
当代在家务农的农民大多数是中年人或者老年人，从时间上推算，这一辈大多出生在上世纪50年代或者60年代，在此期间，我国经济发展水平低，人民生活水平不高，教育基础薄弱，农村失学、辍学率高发，尤其受到文化大革命的影响，中国社会倒退了十年，因此农民的科学文化素质普遍偏低，这一点在我们的调研结果中也很明显，由于文化程度不高，再加上计划经济时代重工轻农的做法，导致现在农民收入低，经济资源缺乏，尤其在资金方面，更是捉襟见肘，经济地位的低下又决定了农民在社会中的社会地位不高，因此，农民拥有的社会资源缺乏，在农民专业合作社的发展中，农民处于一个弱势的地位，没有能力组建属于自己的农民专业合作社，这就为异化的农民专业合作社提供了可乘之机。
（二）农村贫富分化的加大，各种公共物品和公共资源的倾斜
随着经济体制改革和农村经济改革，大量的农民从土地上解放出来了，出现了巨大的剩余劳动力空间，在这种情况下，一些思想开放，思维活跃的农民相继走上了南下打工的生活，在经过十几年的经济发展和社会变迁，一部分农民工在外面创出了自己的事业，也有的过上了富裕的生活，然而有成功的就有淘汰，在市场经济激烈的竞争中，农民的收入差距逐渐拉大，农村的贫富差距也不断加剧，一部分先富起来的农民荣归故里，在地方上具有举足轻重的地位，以至于农村的自然资源和和公共产品也出现了出现了很大的倾斜，有地位、有资金的农民在地方上具有很大的发言权，具有丰厚的社会资源，因此在组建发展农民专业合作社方面也成了地方主导性人物，而一般农民只能成为他们的经济附庸，沦为雇佣者或者拿着微薄租金度日。
（三）工商资本下乡的对农村原有生产方式和组织方式的冲击
工商资本进入农业领域从事农业资源的开发和农产品生产，是法律允许的，也得到了政府的支持和鼓励。
早在本世纪初，许多地方采取了鼓励“三资”（工商资本、民间资本、外资）开发农业的策略。
由此推进了工商资本开发农业的热潮。
近几年，随着城市经济竞争的加剧和农业生产领域商机的增多，工商资本进入农业开发的热度进一步上升。
工资本进入会挤占农民的发展空间，使弱势农民会更加失去发展机会，更加弱势；有的甚至直接指责工商资本进入农业是培养“新地主”，让农民重新沦为“佃农”。
一些工商资本打着观光休闲农业的幌子，搞圈地建私家别墅和房地产开发；一些工商资本利用农民信息不对称，压价收购农民土地经营权，导致农民利益受损。
在农民专业合作社在农村蓬勃发展的今天，工商资本抓住机会，为了套取国家政策的补贴，以农民专业合作社的形式进行商业开发，是农民专业合作社异化的一种重要表象和原因。
（四）政府对农民专业合作社的组建和发展引导、监督不够
农民专业合作的组建是以法人的形式到政府相关部门登记，因此相关部门对农民专业合作社审批不严也是农民专业合作社异化的一个重要原因。
在审批中，一方面，由于迫于政府政绩和上级指令的压力，对民专业合作社的审批过于松散，存在一种重组建、轻质量和管理的思想；另一方面，一些大的投资商利用自身的经济实力等因素对相关部门进行经济施压和经济寻租，迫使相关部门在这方面睁一只眼，闭一只眼。
四、规范农民专业合作社发展的对策思考
为了克服合作社的异化问题，防止家族化合作社和“一股独大”合作社的蔓延，维护农民利益，真正让合作社成为民管、民有、民受益的合作经济组织，促进合作社合理，健康、发展，应从三个方面来着力：
严格审查组建方式；建立民主管理机制；改善收益分配机制。
（一）严格审批程序，从源头上杜绝“一股独大”
1、对于村委领办型农民专业合作社，要厘清政府、村集体在农民专业合作社发展过程中的角色定位，政府在农民专业合作社发展中的角色应该是服务者、提供便利者、引导者而不是农民专业合作社的发展主体。
因此，政府和应该努力做好服务工作在大政策上引导合作社的发展，在实际发展过程中，制定符合国家法律的准则，提供完善的基础设施建设，尽可能的为农民专业合作社发展提供便利。
例如，在税收，财政政策方面，可以根据法律法规对农民专业合作社做一些倾斜，以促进农民专业合作社的良性组建和发展
2、对于龙头企业主导型的农民专业合作社，应该理顺龙头企业、农民专业合作社、农民三者之间的关系，以保障各方利益共享，在组建中，政府相关部门要严格审查龙头企业主导型的农民专业合作社的组建方式是否符合国家关于组建农民专业合作社的相关规定，是否符合国家的大政方针政策，是否符合农村经济发展的方向以及农民增收。
对一些不符合规定的合作社工商部门不予以承认，并加强这方面的监督，杜绝走关系、寻租等现象；对那些挂羊头，卖狗肉的农民专业合作社坚决予以撤销、重组、断绝财政税收支持，以落实农民是农民专业合作社主体受益的价值导向，促进其合理健康的发展
3、对于农村能人组建的农民专业合作社，要采取灵活措施，根据实际情况给予一定的引导。
根据其规模的大小，促进农民增收的程度，促进地方经济发展贡献的大小来区别对待：
合作社规模大，参与主体广泛，农民口碑好，很大程度上促进了农民增收的合作社要予以支持鼓励，在一定程度上能形成一定的示范带动作用；合作社规模小、农民口碑差、对地方经济发展贡献小的合作社，要严格审查，防止家族合作社，有合作社之名却不行合作社之实，只是为一己谋私利的合作社的出现，在组建上要求材料翔实，涉及合作社参与主体、运行机制、利益分配方式、管理制度等材料，以确保其合作社的真实性。
（二）建立民主管理机制，规范合作社运行
现行农民专业合作社的民主管理机制主要为“三会制”即社员代表大会、理事会、监事会。
根据不同类型的农民专业合作社可以采取灵活的三会制，三会的成员、地位、内部关系也是可以协调。
1、三会中社员代表大会是农民专业合作社的最高决定机构；理事会行使社员代表大会的决议，做好日常财务，行政等工作；监事会负责对理事会日常工作的监督，促进合作社内部个部门协调，效率的提高。
三会中，社员代表大会是其中心地位，代表了合作社的最高决议，社员代表大会的代表应从众多的社员中间民主选出并考虑其结构性和数量的合理。
监事会和理事会的成员应没有近亲，不能相互兼职，以保证监事会的公正性。
在村委领办型的农民专业合作社中，社员代表大会的地位尤其要突出。
2、在龙头企业主导型农民专业合作社中，社员代表大会的成员应该来自企业和农民两个部分，合理的协调好企业代表和农民代表的比例关系，笔者认为，在龙头企业主导型农民专业合作社中企业代表和农民代表的比例应该控制在7:
3到6:
4之间，在这个区间中，企业代表总是要高于农民代表，一方面体现了龙头企业雄厚的资金技术实力是强势的一方，实力强获得的利益就多，有利于提高资源的利用效率和企业的积极性，另一方面，农民方面，也有一定的民主权利，可以广泛的参与合作社的民主管理，可以对合作社的运行形成一定的监督力量，一保障农民应得的利益。
3、在地方农村能人股份合伙型农民专业合作社中，群众性就是其主要的特性了，因此社员代表大会的成员应该具有广泛性，尽量覆盖不同的人群和团体，并且，这种合作社主要依赖于地方能人的个人威信和一些地缘血缘关系，这种关系既有利于农民专业合作社的稳定发展，又可能影响其民主性。
地方能人股份合作型应对每一户入股的社员进行股金的限制，可以将入股社员的股份限制在10%以内，这样既能促进农户与农民专业合作社的利益联结，提高合作社的内部凝聚力，又有利于其实现民主管理：
在管理中应实行股权管理和，民主集中制管理相结合，对于一所占股权多一点的社员可以给予多一点的投票权，但同时有没有忽视股权较少社员的民主管理，这样，既实现了公平，又保证了效率。
（三）完善利益分配机制，实现按股分红和按交易额返还相结合的分配方式
为了促进农民专业合作社形成利益共享，风险共担的整体，可以实行按股分红，年底提取一部分公积金，一部分风险保障金以及扩大业务的资金对剩余资金按股权分到每一个社员，这样，合作社和农民的联系就大大加强了，积极性也可以提高了，在按交易额返还得分配中，应该对农户的交易记录进行详细记录，以确保公平分配，并且，要改变以前那种合作社租用农民土地自己生产，雇佣农民的现象，在发展农民专业合作社的同时要坚持统分结合，保留原来家庭承包经营的体制，充分保证每一户农民的生产经营权，这样的分配既能促进合作社的发展壮大，为农民提供更好的服务又能切实增加农民收入，让发展成果由农民共享，促进共同富裕。
在村委领办型的合作社中要注意集体资产和合作社资产、社员个人资产的区分，明确产权主体，按产权分配；在龙头企业主导的农民专业合作社中要协调好合作、社企业、农民的关系，构建合理的、长期的诚信分配机制，切实保障农民利益；在农村地方能人股份合伙型的农民专业合作社中要严格控制股权的分配，尽量让更多的农户能参与到合作社的股份中来，既可以增强合作社的实力，有可以扩大合作社的覆盖范围，让更多的农户共同受益。
让合作社成为真正为农民服务的组织。
（四）加强工商资本下乡的管理，合理引导工商资本涉农
在工商资本涉农方式上，对工商资本组建合作社要进行严格审批，按照农民专业合作社法的规定对合作社加以限定，加强对虚假冒领财政补贴合作社的监管；在工商资本涉农领域方面，对其开发方向加以限定，禁止农地非农化开发，如房地产开发等，积极引导工商资本参与农业科技的创新和农村乡镇企业的建设，促进农村搞活生产、销售、物流、金融、营销、文化娱乐发展。
五、结论
总结本文的分析，可以得到以下结论：
（一）农民专业合作社在现阶段得到了很好的发展，但发展中还存在参与主体异化的问题，这一问题给合作社的发展带来了很大的困扰，影响了合作社在民众心目中的形象。
（二）农民专业合作社的参与主体异化主要体现在生发组建主体的异化、管理主体异化，利益分配主体异化三个方面。
从长沙现阶段来看主要有村委领办型、龙头企业主导型、地方农村能人股份合作型三种类型，每一类型各方面的异度和侧重点有所不同，异化的原因主要有四点：
农民科学文化素质不高，经济资源和社会资源缺乏；农村贫富差距拉大，公共资源和公共产品倾斜；工商下乡的冲击；政府相关部门审批和监管不够。
（三）根据农民专业合作社异化问题的症结所在，应该严格审批农民专业合作社的组建，从源头上杜绝一股独大的现象；坚持完善三会管理机制，充分发挥社员代表大会、监事会对理事会的决定、监督作用；完善利益分配机制，坚持按股分红和按交易额返还相结合的分配方式，以保证分配的公平性；加强工商资本下乡的管理，合理引导规范工商资本涉农。
（本文受2011年湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划立项课题资助）
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