肇庆市优化城乡用地结构和布局研究.docx

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肇庆市优化城乡用地结构和布局研究

肇庆市优化城乡用地结构和布局研究

（专题四）

肇庆市国土资源局

广东国地测量师行有限公司

2006.06

目录

前言1

一、城乡用地结构变化情况分析2

（一）全市土地利用结构变化情况2

（二）建设用地利用现状及结构变化情况3

（三）经济社会发展与土地利用变化的关系3

1．96-04年经济社会发展变化与建设用地增长的相关性分析3

2．农业与农村发展对土地利用的影响16

3．1997—2004年建设占用耕地比例及影响因素分析16

二、城乡用地结构和布局调整战略18

（一）城乡用地结构和布局分析18

1．土地利用结构与布局18

2．土地利用存在的主要问题20

3．肇庆市土地利用的政策、管理等影响问题23

（二）城乡用地发展战略23

1．区域协调发展战略24

2．城市化发展战略24

3．可持续发展战略24

4．规划与管理制度优化战略25

（三）战略指导下城乡空间结构发展方向25

1．城乡空间结构25

2．肇庆市域城镇体系27

3．肇庆市主导产业发展与布局29

三、建设用地需求预测32

（一）基础数据指标32

1．当量人口32

2．建设用地规模指标33

（二）城镇建设用地规模预测34

1．基本思路34

2．城镇建设用地规模预测过程34

（三）农村建设用地规模预测36

1．农村建设用地规模预测方法36

2．测算农村建设用地规模36

（四）工矿用地规模预测37

1．工矿用地规模预测方法37

2．工矿用地规模预测37

（五）基础设施用地需求38

（六）城乡建设用地总规模39

四、在规划期内合理新增建设用地及占用耕地规模分析40

（一）农村居民点用地内部整理潜力分析41

（二）城乡建设用地内部循环潜力分析42

1．建设用地内部循环方式42

2．建设用地内部循环潜力43

（三）新增城乡建设用地占用耕地的规模预测43

1．1997－2004年新增建设用地情况分析43

2．1997－2004年建设用地占用耕地状况43

3．新增建设用地占用耕地规模预测45

（四）肇庆市土地利用结构调整方案45

五、促进土地利用调整和推进用地整理的对策建议46

（一）提高城乡用地效率的政策措施46

1．调整行政区划46

2．制定科学合理的土地利用总体规划，统筹协调各类专项规划47

3．建立和完善集约用地的利益约束机制47

4．建立投融资新体制47

5．完善土地市场建设，优化土地资源配置48

（二）引导城乡用地空间发展的政策措施48

1．土地利用规划和城镇规划相衔接，合理确定发展规模48

2．调整优化城镇的土地资源配置48

3．制定和完善相关技术指标与土地管理体系49

（三）制定落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策措施49

1．“挂钩政策”的内涵与依据49

2．整合优化村镇建设用地，推进农村建设用整理50

3．城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩51

前言

随着肇庆市经济持续快速增长、人口城市化水平提高，城镇、工业及基础设施建设加快，致使城乡建设用地结构调整加快和部分用地矛盾激化，产生一系列的土地利用问题，因此，新一轮土地利用规划修编对于优化城乡用地结构和布局的研究已刻不容缓。

针对目前城乡建设用地布局不尽合理，城乡用地缺乏统筹规划，城镇建设用地面积增加的同时农村居民点用地并未像预期那样相应减少等种种问题，本专题结合肇庆市城乡经济增长、投资、人口和产业发展状况，多角度对肇庆市的社会经济发展趋势与用地结构变化关系进行分析研究。

在此研究分析的基础和前提下，为了充分发挥城乡的不同优势和作用，突破城乡二元结构的束缚，通过城带乡、乡促城，促进城乡经济持续、稳定、协调发展，同时为了在明确城乡功能结构与发展方向的基础上，通过对市、县域所有建设用地结构的合理调整和科学性布局，使城乡土地得到合理的利用和最大的节约。

对肇庆市现状城乡用地结构与布局以及土地利用、土地市场化和法制化与相关政策、管理上所存在问题的分析，提出了城乡用地发展战略，进而在战略指导下对全市的城乡空间结构发展方向做出规划与设想。

根据肇庆市经济增长、人口城镇化、产业发展和基础设施建设的等方面的用地需求，按照节约和集约用地的原则和相关规划标准，对肇庆市城乡建设用地总规模以及工矿、交通、水利等专项用地的规模和规划期内合理新增建设用地及占用耕地规模进行了相关预测和分析，以期合理确定城乡土地利用规模，优化土地利用的结构，积极推动存量建设用地的再开发，最终提高土地利用效益。

此外，城乡用地结构和布局的优化目标的实现，也离不开行政管理、经济手段、政策体系等调控机制的作用，尤其是要注重体制改革、政策法规、财税金融、宏观管理、规划协调、指导监督、发展时序等一系列问题的研究。

因此，本专题在最后一部分对于如何控制城乡建设用地规模、如何优化土地利用结构和布局也提出了合乎实际的相关建议。

一、城乡用地结构变化情况分析

（一）全市土地利用结构变化情况

通过对1996年和2004年全市土地利用状况进行分析对比反映，全市各类土地利用结构均发生了变化，但是总的说变化不大：

从1997～2004年的8年间，耕地、牧草地、未利用地等三类用地面积减少，园地、林地、其它农用地、居民点及工矿和其他建设用地面积增加。

在面积减少的地类中，耕地减少最多，达30223.16公顷，占土地总面积的比例下降2.04%。

其它农用地是增加最多的地类,共增加8973.9公顷，占土地总面积的比例增加0.69％；其次为林地，共增加8469.89公顷，占土地总面积的比例增加0.57%；园地增加也不少，达2750.92公顷，占土地总面积的比例增加0.19%。

在新增的建设用地中，居民点及工矿用地增加最多，面积增加9084.08公顷，占土地总面积的比例增加0.61%；交通用地次之，面积增加768.62公顷，占土地总面积的比例增加0.02%，再次是水利用地，增加了359.65公顷。

规划实施期间土地利用面积和结构变化的具体情况见表1。

表11996年和2004年肇庆市主要地类结构对比表单位：

公顷、%

年度

地类

1996年

2004年

面积增减量

占全市面积比例变化

面积

占全市

总面积

面积

占全市

总面积

农用地

小计

1363345.99

91.98%

1353291.04

91.30%

-10054.95

-0.68%

耕地

203635.96

13.74%

173412.8

11.70%

-30223.16

-2.04%

园地

19104.01

1.29%

21854.93

1.47%

2750.92

0.19%

林地

1080209.81

72.88%

1088679.7

73.45%

8469.89

0.57%

牧草地

1272.06

0.09%

1245.56

0.08%

-26.5

0.00%

其它农用地

59124.15

3.99%

68098.05

4.59%

8973.9

0.61%

建设用地

小计

62673.52

4.23%

72885.87

4.92%

10212.35

0.69%

居民点及工矿

51191.65

3.45%

60275.73

4.07%

9084.08

0.61%

交通用地

4335.29

0.29%

5103.91

0.34%

768.62

0.05%

水利设施

7146.58

0.48%

7506.23

0.51%

359.65

0.02%

未利用地

56199.38

3.79%

56041.98

3.78%

-157.4

-0.01%

说明：

上表1996年数据来源于肇庆市1996年土地利用变更表，并按《全国土地分类标准》（过渡期适用）进行了调整归并；2004年的数据来源于“四查清，四对照”中的核查结果。

表中耕地、园地、林地、牧草地和居民点及工矿在新旧标准中的分类无变化，其它农用地、水利设施用地和未利用地均按新标准核算。

（二）建设用地利用现状及结构变化情况

肇庆市的各个地区的建设用地已经达到了一定的规模，在质与量上呈现空间上不均衡分布，部分地区建设用地数量与集约度差距较大。

从图1、2可知，面积超过7000公顷的有：

高要市、怀集县、四会市、封开县、广宁县，但是，这些地区的建设用地面积占该地区面积总和的比例较小，除了高要市和四会市超过5％以外，其他地区建设用地所占比例较低，一方面是由于农村居民点的总数较大，另一方面则反映了该地区的工业基础较为薄弱，工业的发展要以建设用地资源为基础。

而建设用地占该地区总面积比例最高的是端州区，达36.94％。

端州区属于珠江三角洲经济区范围，是肇庆市政治、经济、文化中心。

图12004年各区县建设用地面积比较情况图图22004年各地区建设用地比重图

（三）经济社会发展与土地利用变化的关系

1．96-04年经济社会发展变化与建设用地增长的相关性分析

（1）GDP增长

从表3和图4可知，肇庆市的国内生产总值从1996年的288.61亿元增长到2004年的548.51亿元，年均增长率达8.51％，经济增长势头良好。

从GDP和建设用地增长量来看，GDP和建设用地基本呈现每年递增的趋势。

从GDP增长率曲线和建设用地增长率曲线来看，GDP增长率曲线的波动较大，而建设用地增长率曲线波动较小。

就GDP增长率，1996－2000年，GDP增长率逐年下降，这是由于“九五”以前，经济处于高速增长阶段，“九五”时期主要依靠壮大国企来发展经济的这种方式开始与现有市场机制不相适应，规模已经达到一定程度的饱和，导致GDP增长率逐步下降，而1999－2000年出现的轻微负增长，主要是受外部东南亚经济危机的辐射作用的影响，投资者对整体的软环境信心不足，同时政府采取一系列的相对谨慎的行政干预措施，使得经济增长的空间得到了限制；2000－2004年，经济处于复苏时期，同时政府采取一定的政策，政企分开的更为明显，鼓励了相当部分的私营经济的发展，在总体软环境相对稳定的条件下，经济得到了较好的发展，GDP增长率呈现上扬趋势。

表296－04年全市GDP与建设用地面积增长变化表

单位：

亿元、％、公顷、万元/公顷

年份

GDP

GDP

增长率

建设用地面积

建设用

地增长率

单位建设用

地面积GDP

单位建设用地面积GDP增长率

1996

288.61

——

62673.52

——

46.05

——

1997

331.1

14.72

66455.21

6.03%

49.82

8.19%

1998

361.99

9.33

66976.81

0.78%

54.05

8.49%

1999

391.74

8.22

67577.23

0.90%

57.97

7.25%

2000

383.4

-2.13

67958.34

0.56%

56.42

-2.67%

2001

411.02

7.20

67977.79

0.03%

60.46

7.16%

2002

450.22

9.54

68526.77

0.81%

65.70

8.67%

2003

466.39

3.59

68591.56

0.09%

68.00

3.50%

2004

548.51

17.61

72885.87

6.26%

79.81

17.37%

注：

该数据来自肇庆市统计年鉴、土地利用变更台账（1996－2004年）。

图3GDP和建设用地增长图单位：

百万元、公顷、％

从1996－2004年，建设用地增长率的曲线波动较小，表明建设用地增长速度较慢，这是市政府相关部门按照规划期内的指标，对用地数量和规模控制的结果，能较好地处理建设用地供需的矛盾。

在1996－1997年，建设用地的增幅较大，这是由于建设用地的补办手续导致建设用地数量的骤增。

单位建设用地面积产业GDP也持续增长，从1996年的46.05万元/公顷上升到2004年的79.81万元/亩，这体现了肇庆市建设用地的集约度在不断的提高。

由于建设用地保持每年增长量不大，从而使得单位建设用地面积GDP增长率与GDP增长率大致相同，与GDP增长呈现趋同性。

为了进一步研究，建设用地面积与GDP的关系，利用SPSS软件对两者进行了相关性分析，如下表3。

表3建设用地面积与GDP的相关性图

基于现有数据，我们利用1996年到2004年建设用地总和数据和国内生产总值数据作简单的相关分析（表2）。

简单相关分析显示，肇庆市建设用地总和与国内生产总值高度相关，二者的相关系数均为0.806，相关系数达0.01水平，上图表明建设用地规模对国内生产总值具有显著的正效应，且随着时间的推移，这种效应不断增强。

在新一轮的规划中，在保持GDP持续增长的同时，进一步完善的控制建设用地规模和数量指标体系，将土地利用规划中，存量建设用地的指标，根据各个地区发展的需要，合理地将用地指标划分给中心城区、东南地区和外围山区，引导存量建设用地向节约和集约方向利用，尽量减少占用农用地，特别是占用耕地。

（2）固定资产投资

从表4可知，全社会固定资产投资从1996年的698581万元增长到2004年的1452400万元，年增长率达10.0％，呈快速增长的趋势。

单位面积固定资产投资也从1996年的11.15万元/公顷，上升到2004年的21.13万元/公顷，同理由于建设用地增量不大（除1996－1997年），因而单位面积固定资产投资增长率与全社会固定资产投资增长率数值上大致相同，呈现趋同性。

从图4分析可得，全社会固定资产投资增率曲线与建设用地面积增长率曲线的走向差异较大，前者呈总体上扬的趋势，上扬的幅度较大，而后者比较平缓，在平缓中略有增加。

一般来说，社会经济的发展，GDP的提高都与全社会固定资产投资有着直接的关系，而全社会固定资产的投资要以对建设用地的投入为基础，因而固定资产投资的增加会带动建设用地面积提高，同时带动单位面积固定资产投资的增加。

但图中在1996－1997年，与这种趋势相反，固定资产投资减少了，而建设用地的数量反而增加，这是由于“九五”时期，肇庆市处于经济的高速增长阶段，固定资产投资服务于产业的发展，产业发展受政府政策、投资者的投资强度影响，不可避免的产生一些无序性；而且1996－1997年正是“九五”规划的初期，多项大规模用地的审批通过，但由于资金不足等条件的制约，使得审批通过的土地处于暂时空闲状态。

在1997－2000年，可以看出建设用地增加的数量明显减少，说明这部分空闲的土地已经逐步投入到建设当中。

表496－04年全市固定资产投资与建设用地增长变化表

年份

全社会固定资产投资

（万元）

全社会固定资产投资增长率（％）

建设用地面积（公顷）

建设用地增长率（％）

单位面积固定资产投资

（万元）

单位面积固定资产投资增长率（％）

1996

698581

——

62673.52

——

11.15

——

1997

641100

-8.23

66455.21

6.03

9.65

-13.51

1998

738140

15.14

66976.81

0.78

11.02

14.06

1999

785397

6.40

67577.23

0.90

11.62

5.48

2000

825871

5.15

67958.34

0.56

12.15

5.19

2001

880456

6.61

67977.79

0.03

12.95

6.17

2002

975672

10.81

68526.77

0.81

14.24

10.47

2003

1147510

17.61

68591.56

0.09

16.73

17.89

2004

1452400

26.57

72885.87

6.26

21.13

25.89

注：

该数据来自肇庆市统计年鉴、土地利用变更台账（1996－2004年）；2004固定资产投资为145.24亿元，为了方便计算和减小误差，将其单位化为万元。

图4全社会固定资产投资与建设用地增量图单位：

万元、公顷、％

为了进一步研究，建设用地面积与全社会固定资产投资的关系，利用SPSS软件对两者进行了相关性分析，如下表5。

表5建设用地面积与全社会固定资产投资的相关性表

基于现有数据，我们利用1996年到2004年建设用地总和数据和全社会固定资产投资数据作简单的相关分析（表6）。

简单相关分析显示，肇庆市建设用地总和与全社会固定资产投资相关性不显著，二者的相关系数均为0.599，这是由于局部的无序性引起全社会固定资产投资增长率的不稳定性，这种不稳定性导致了两者相关性不大。

在新的规划期内，全社会固定资产投资与建设用地面积都会逐年增长，随着建设用地数量的减少和土地利用集约度的增加，会呈现全社会固定资产投资增量大于建设用地增量的趋势。

表61996－2004年肇庆市各项固定资产投资变化表单位：

万元、％

年份

基本建设投资

基本建设投资增量

基本建设投资增长率

更新改造投资

更新改造投资增量

更新改造投资增长率

房地产开发投资

房地产开发投资增量

房地产开发投资增长率

1996

195275

——

——

100230

——

-13.70

63500

——

——

1997

148800

-46475

-23.80

86500

-13730

-0.18

50900

-12600

-19.84

1998

243764

94964

63.82

86348

-152

-7.40

60656

9756

19.17

1999

279442

35678

14.64

79960

-6388

-24.15

82626

21970

36.22

2000

287332

7890

2.82

60646

-19314

54.21

140925

58299

70.56

2001

253303

-34029

-11.84

93523

32877

8.21

138259

-2666

-1.89

2002

266994

13691

5.40

101197

7674

1.06

146173

7914

5.72

2003

314805

47811

17.91

102272

1075

14.69

164823

18650

12.76

2004

479000

164195

52.16

117300

15028

-13.70

174900

10077

6.11

注：

该数据来自肇庆市统计年鉴、土地利用变更台账（1996－2004年）；2004全社会固定资产投资、基本建设投资、更新改造投资和房地产开发投资分别为145.24、47.9、11.73和17.49亿元，为了方便计算和减小误差，将其单位划为万元。

图5基本建设投资、更新改造投资和房地产开发投资增量图单位：

公顷、％

从表6和图5可知，肇庆市基本建设投资和房地产开发投资呈现增长趋势，分别从1996年的195275万元、63500万元增加到2004年的479000万元、174900万元，两者的增幅都较大。

肇庆市正处于城镇化的高速推进时期，大规模的城镇基础设施建设是城镇发展的前提条件；农村人口的非农化，必然要首先满足他们的居住需求，同时原来居民对居住条件的要求的提高，使得房地产开发投资的潜在收入增加，在利益驱使下这部分的投资量也会有所提高。

更新改造投资受到跨年度的更新改造计划和基础设施影响，其增长率曲线在横轴上下波动。

在基本建设投资、更新改造投资和房地产开发投资中，与建设用地关系最密切的是房地产开发投资，为了进一步研究建设用地和房地产开发投资的关系，利用SPSS软件对两者进行了相关性分析，如下表7。

表7建设用地和房地产开发投资的相关性表

基于现有数据，我们利用1996年到2004年建设用地总和数据和房地产开发投资数据作简单的相关分析（表7）。

简单相关分析显示，肇庆市建设用地总和与房地产开发投资相关性较强，二者的相关系数均为0.710，显著性检验达0.05的水平。

根据上图，建设用地规模对国内生产总值具有显著的正效应，且随着时间的推移，这种效应不断增强。

在新的规划期内，宏观上控制好房地产开发投资的数量，加大基本建设投资和更新改造投资，是改善提高人民生活水平，建设小康社会的重要举措。

（3）三大产业结构变化

表81996－2004年肇庆市三大产业结构表单位：

亿元、％

年份

第一产业国内生产总值

第一产

业所占

百分比

第二产业

国内生产

总值

第二产

业所占

百分比

第三产业

国内生产

总值

第三产

业所占

百分比

1996

84.8

29.38

117.85

40.83

85.96

29.78

1997

94.89

28.66

136.89

41.34

99.32

30.00

1998

97.37

26.90

154.35

42.64

110.27

30.46

1999

100.72

25.71

169.02

43.15

122

31.14

2000

110.54

28.83

137.82

35.95

135.04

35.22

2001

117.54

28.60

147.17

35.81

146.35

35.61

2002

125.04

27.77

166.77

37.04

158.41

35.19

2003

130.64

28.01

159.92

34.29

175.83

37.70

2004

151.04

27.54

195.50

35.64

201.96

36.82

注：

该数据来自肇庆市统计年鉴、土地利用变更台账（1996－2004年）及“四查清、四对照”土地利用变化核查情况表。

图6三大产业结构所占比例图

从表8和图6可知，肇庆市的三大产业的产值逐年增长，第一、二、三产业的产值分别从1996年的84.8亿元、117.85亿元和85.96亿元上升到2004年的151.04亿元、195.50亿元和201.96亿元，其中第一、二产业基本实现翻一番，而第三产业实现了增加1.5倍，可见从“九五”到“十五”规划期间，肇庆市在经济发展的同时，产业结构也进行了部分调整。

1996－2002年，肇庆市的产业结构以第二产业为主，第二产业中的产值是其GDP的基础，支撑着整个肇庆市的经济发展，此时第三产业处于逐步增长的阶段；2003－2004年，第三产业的产值超过了第二产业，这是由于肇庆市是全国历史文化名城和国家风景旅游城市，政府重视旅游业的发展，同时也可以看出，由于第二产业的发展，带动了其配套的服务业的不断壮大，使得2003年后第三产业产值得以赶超第二产业。

这整个时间段内，虽然农业的比重总体趋于下降，但肇庆市积极发展外围山区板块的特色农业，使得农业的产值不断提高，保证了农业的基础地位。

其中，建设用地大都是为第二与第三产业服务的，为了进一