试论完善企业职工基本养老保险制度必须解决的根本问题和对策.docx
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试论完善企业职工基本养老保险制度必须解决的根本问题和对策
试论完善企业职工基本养老保险制度必须解决的根本问题和对策
作者：
李朝明文章来源：
中国社会保障论坛点击数：
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2009-11-4
李朝明：
试论完善企业职工基本养老保险制度必须解决的根本问题和对策
时间：
2006-11-17来源：
中国社会保障论坛（2006-09-23）
中国社会保障论坛首届年会获奖论文选登之四
试论完善企业职工基本养老保险制度必须解决的根本问题和对策
（本文荣获中国社会保障论坛首届年会征文评选二等奖）
文/李朝明
完善企业职工基本养老保险制度，是目前我国企业职工基本养老保险事业发展的迫切需要，是构建社会主义和谐社会的重大基础工程之一，也是我国政府和学界面临的一项重大课题。
《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，为完善我国企业职工基本养老保险制度，确立了基本的框架。
完善企业职工基本养老保险制度，必须抓住根本问题并采取相应的对策。
本文试图围绕企业职工基本养老保险制度和这个基本框架，就完善企业职工基本养老保险制度的根本问题和对策，进行以下一些深入的探讨。
一、必须明确和确立企业职工基本养老保险的价值取向和功能定位
提出这一问题作为“完善”的首要问题，是对我国企业职工基本养老保险制度改革和发展的历史和现状深入研究而得出的正确结论。
“中国社会保障制度建设中最主要的问题，是价值取向不明、责任划分不清。
”因此，“影响到社会保障的真正重视和相关政策的制定”（郑功成，2004），此外，还应当说影响了企业职工基本养老保险制度的完善，阻碍了企业职工基本养老保险事业的发展。
总结我国和许多国家养老保险改革的经验，我国企业职工基本养老保险的价值取向和功能定位，可考虑如下：
（一）企业职工基本养老保险，是一项在一定程度上属于国家社会福利性质的社会保险，应取社会公平的价值取向；建立完善的企业职工基本养老保险，是现代国家政府的一项重要职责。
包括企业职工基本养老保险在内的社会保障,已由社会救济型，经社会保险型而发展成为发达国家的社会福利型（史潮、宇文扬，2005）。
到我国开始建立企业职工基本养老保险制度时的1991年初，全世界146个实行社会保障制度的国家和地区中，有138个建立了老年保障制度，其中绝大多数采用的是社会保险的方案。
如美国建立联邦老年待遇：
“提供总的福利”（《美国社会保障法》1935），就连智利型的养老保险，也规定“凡符合本法规定的必要条件、加入本保险制度的老人、残疾人及其遗属，国家均保障其最低保险金。
”（《智利养老保险法》1980）。
此外，社会保障从它产生那天起，就与国家政权紧密结合在一起。
国家不仅以各种不同的立法方式，规定了各种社会保障制度，还通过专门的政府机构和中介组织以确保制度的落实。
在我国，社会保障是宪法和法律赋予公民的一项基本权利。
《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：
“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。
国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。
”《中华人民共和国劳动法》规定了“国家发展社会保障事业，建立社会保障制度，设立社会保障基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。
”国家确立企业职工基本养老保险是实行社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度，对基本养老基金给予大量的财政补贴，“社会保障已经成为国家财政履行的主要职能之一”（肖捷，财政部副部长，2004），这些，充分表明了它在一定程度上是国家社会福利性质的社会保险，也确立了建立完善的企业职工基本养老保险制度，是宪法、法律赋予国家、政府的一项重大职责。
相反，在我国的社会保障改革过程中，曾把它的价值取向于更多的注重效率而轻视公平，把社会保障搞得经济政策色彩浓厚，并出现责任划分不清的另一极端，国民信心出现危机（郑功成，2004），影响了企业职工基本养老保险事业的发展和制度的完善，给经济和社会发展带来一些不利影响。
因此，应当根据我国处于发展中的具体国情，在完善基本养老保险制度时，准确把握它的性质、定位，努力追求并实现社会公平的价值取向，政府承担起相应的责任，并采取强制性的手段，完善企业职工基本养老保险制度。
（二）企业职工基本养老保险，是国民收入必须进行收入分配调节的一种必要手段。
不用置疑，社会的发展是社会合力作用的结果。
社会成员共享社会发展的成果，既是现代社会文明的标志，也是现代化进程中的客观需要（吴忠民，2005）。
我国是社会主义国家，解放和发展生产力，让全体人民共同富裕是中国特色社会主义的本质特征之一。
构建社会主义和谐社会，应当按恩格斯所说的使“所有人共同享受大家创造出来的福利”，“使社会全体成员的才能得到全面的发展”。
改革开放以来，我国的社会主义市场经济已经取得巨大发展，但由于发展机遇、条件的不同，市场竞争所带来的发展的不平衡，各地区、各个社会成员之间，出现社会分配不公，贫富差距过大等问题，必须进行国民收入分配的调节。
如果说，国民收入的一次分配是效率优先的话，二次分配就应当着眼于公平。
建立完善的企业职工基本养老保险，一方面，通过一些税收和缴纳社会保险费等办法，征缴过高收入的部分人的财富为社会保险基金；另一方面，让广大社会成员，尤其是低收入群体享受较充分的社会保险，保障和提高他们退休后的生活和生活水平。
这样，可以在一定程度上逐步解决分配不公、两极分化的弊端。
因此，国家应当毫不动摇地扩大基本养老保险的覆盖面，督促所有企业，尤其是“三资”、私营企业依法参加职工基本养老保险，并加强对企业职工工资的稽核和基金的征缴，应收尽收基本养老保险基金。
此外，还应当通过向高收入的人群征收适当的调节税来充实养老保险基金。
（三）企业职工基本养老保险，是社会互济的一种必要手段。
在我国，一方面，人口多，底子薄，未富先老，赡养比过高和一部分人收入过低，养老保险起步过晚的基本国情，决定了我国的职工基本养老保险必须采取社会互济作为完善的一种补充办法。
另一方面，“中国是一个文明古国，互助互济、扶弱济困”，“不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的理念源远流长（黄菊，2004），社会互济具有较好的思想、道德基础。
社会互济，不但是必要和可能，而在现行的职工基本养老保险制度里，代际赡养、原来的基础养老金统一按省、区职工平均工资的20%计发等，都含有社会互济的因素。
因此，政府在制订政策、确定缴费基数、比例和计发基础养老金时，应当适当考虑这一因素。
（四）企业职工基本养老保险，还具有一般“保险”的一些特质。
一是区别于完全的国家福利，权利与义务相统一，即必须参保和缴费满一定期限，才能享受基本养老待遇；二是必须确保养老金的按时、足额发放和基金的可持续发展，不同于一般的福利可根据情况而定。
因此，一定要确保基本养老基金的可持续发展。
二、必须实现企业职工基本养老保险基金模式的可持续发展并进行正确的路径选择
（一）正确选择基金发展模式：
从现收现付、部分积累的统帐结合模式，向未来的完全积累的统帐结合模式过渡
现行多年的现收现付、部分积累、社会统筹与个人账户相结合的基金模式，似乎已经成为定论，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》也只是强调“完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度”。
但理论探索应当坚持实事求是，因此，提出上述观点。
理由和依据是：
1、现收现付、部分积累、统帐结合的模式，是基于规避转制的巨额成本难以在短期内支付的权宜选择，基金支付已难以为计，必须考虑改革完善。
究其原因，一是制度建立之初，必须为已退休和即将退休者支付养老金，靠积累，“远水解不了近渴”；二是设想以部分积累（主要是个人账户）在一定程度上降低基金风险和财政风险。
但多年的实践证明，这种模式有致命的弱点：
一是因此执行28%的缴费率高于如智利（20%）等发展中国家，也高于瑞典（24%）和美国（14%）等发达国家（《经济参考报》2005）。
费率过高，企业负担过重，严重影响企业参保积极性。
目前，中国两亿六千多万城镇就业人口中，养老保险覆盖面仅达一亿七千余万人（中新社，2006）。
全国1.2亿个个体工商户和灵活就业人员中参保的只有1200万人（《经济参考报》，2005），有相当大部分的“三资”企业和小集体、私营企业没有参保。
二是难以积累基金，基金抗风险能力低，基金收付将难以平衡。
因此，多年来，基金已出现巨额赤字，并呈现快速增长的势头，国家财政每年要拿出几百亿来弥补，单2004年就高达614亿元（项怀诚，2005）。
三是以“个人账户”为主要积累点的部分积累至今没能落实，“个人账户”完全是空帐，而且是巨额的空帐。
四是由此而带来的基金缺口将越来越大，蕴藏着巨大的基金风险和财政风险。
这种情形在中西部广大地区尤为突出，在此，试以广西梧州市（据该市劳动和社会保障局历年总结资料）为例来证明：
梧州市近8年基金收付、扩面和负担系数情况统计表（单位：
万元）
年份
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
收入
10695
10415
11051
12196
12772
17308
18716
23220
支出
11365
13840
17826
20502
25000
26875
27910
34923
当 年
盈 亏
-670
-3245
-6775
-8306
-12228
-9567
-9194
-11703
累 计
盈亏
10883
7638
863
-7443
-19671
-29238
-38432
-50135
扩面
增（人）
1630
552
879
3000
10000
14267
2975
3967
负担
系数%
40.8
41.1
41．3
45．79
43．47
39．04
45.45
41．66
作为西部省（区）中等城市的梧州，人口300万，2005年全市地区生产总值230.06亿元，经济发展水平在全区位居中等（梧州市长余远辉，2006）。
2004年，在全国611个城市中人均GDP排名123位（中国经济网，2005），在反映我国基本养老保险基金收支状况方面具有相当的代表性。
尽管梧州市每年的基金收缴率都达到90%以上，近几年，每年都有相当数量的扩面新增参保人员。
但是，该市的养老负担系数却保持在0.41左右，从1998年起当期基金开始累计出现赤字，到2005年的累计赤字达到50135万元，赤字增长的速度逐年递增。
华南西部城市梧州的情况是这样，全国的情况也不乐观。
据世界银行公布的关于中国未来养老金收支缺口的研究报告称，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，我国基本养老保险的基金缺口将高达9.15万亿元，（项怀诚，2005）。
综上所述，已经证明了这种模式的弊端，到了非改革完善不可的地步。
国际上，德国、瑞典、英国和美国，以及所有以现收现付为主体模式的国家，如意大利、奥地利、墨西哥、日本、澳大利亚等，都在寻求改变和避免现收现付体制下产生的最严重的支付危机（李家骥）。
这些有益经验和教训，都应当促使我们开始考虑在不久的未来，改变和完善我国的基本养老保险基金发展模式。
2、通过现收现付、“代际转移”（原来以个人账户部分作积累的设想已落空）来解决养老金的当期支付资金的办法，随着人口老化和出生率的下降，劳动力的供给逐步减少，扩面困难，负担系数增大而越来越难以为继。
据统计，我国人口老龄趋势加快。
以60岁及以上人口占总人口比重达到10%的标准计，已于2000年进入老龄化国家行列。
不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常之快。
以65岁及以上人口占总人口的比重指标为例，1982年为1.9%，1990年为5.6%，1995年为6.2%，2000年达到6.96%；而据人口学家的预测，2020年我国65岁及以上人口占总人口比重将达到11.3%，2050年这一指标将达到21.2%（郑功成）。
此外，根据中国上世纪90年代人口老龄化和人口出生自然增长情况的统计数据（见下表）：
统计年份
粗出生率%
粗死亡率% 暴 粗 粗死亡率%
自然增长率%
1991
21.06
6.67
14.39
1992
19.68
6.70
12.98
1993
18.24
6.64
11.6
1994
18.09
6.64
11.45
1995
17.70
6.49
11.21
1996
17.12
6.57
10.55
1997
16.98
6.56
10.42
1998
16.57
6.51
10.06
1999
15.23
6.46
8.77
此表表明：
中国的人口出生率在不断下降，死亡率在下降，人口自然增长率在较大幅度地下降。
数据显示，到2005年，全国参加养老保险的在职职工与领取养老金的退休人员赡养比例为4∶1。
预计到2030年，领取养老金的退休者将超过１亿人，届时赡养比例将为3.3∶1。
中央财政到2005年为止已累计向社保基金拨款１１３６．８亿元，以弥补基金缺口，占了社保基金总额的三分之二（曹滢，2005）。
3、未来实行完全积累、统帐结合的模式，才能消除基金和财政风险，确保基金的支付，合理降低国家、企业和个人的缴费负担，使全面覆盖和基金模式的可持续发展成为可能。
这里提出的未来实行完全积累、统帐结合的模式，是不同于当今世界新加坡、智利等少数几个国家实行的完全积累的基金模式，它是社会保险，具有社会福利和社会互济的性质。
如上所述，现收现付（部分积累个人账户是空帐）的模式，是通过“代际转移”、“代际赡养”来支付已退休人员的养老金，势必造成在职劳动者的养老负担过重。
又由于我国特殊的国情，在实际上，“代际转移”、“代际赡养”将难以为继，带来巨大的基金支付风险和财政风险；同时，也造成了现行制度下个人账户部分是空帐，积累只是名义上的部分积累的现象。
随着社会人口的下降预期，其负面影响将越来越大。
相反，由于完全积累的统筹账户和个人账户的钱是先储蓄，后花钱，不受人口老龄化的影响，基金支付风险可以大大降低。
此外，它不存在养老的“代际转移”问题，在职劳动者只为自己积累将来的养老金而缴纳养老保险费，不需要为上一辈缴纳养老保险费。
因此，基本养老保险费率就可以降低，“进保”的“门坎”也就可以降低，就有利于广大低收入劳动者和经济效益较低的企业的职工参保，有利于实现广覆盖。
还有，在一国隐性养老金负债规模较大的情况下，靠年轻职工承受这种养老双重负担来进行难以为继的“代际赡养”，事实上是根本不可能的，必须由政府出面填补基金的缺口。
这样，政府必须承担了越来越大的填补基金缺口的无限责任。
如果政府在满足正常财政支出的基础上再筹措到一笔巨额的资金，必定会捉襟见肘，带来巨大的财政风险；如果财政承担不了，靠滥发货币来发放养老金，就可能带来金融风险和政治风险，给国家带来灾难性的后果。
如果未来实行完全积累、统帐结合的模式，就必定要在一定的历史时期内解决“历史欠帐”问题，使未来实行完全积累、统帐结合的模式成为可能,基金可持续发展也就成为可能。
要解决“历史欠帐”，必定要改变目前责任不清的现状，政府和各类企业要按各自的责任来分担；中央和地方各级政府也要按各自的责任分担。
这样，政府的责任，尤其是中央政府承担的“历史欠帐”的责任，就可以在一定程度上减轻。
（二）逐步解决“历史欠帐”问题及其对策
1、逐步解决“历史欠帐”的重要性和迫切性。
“历史欠帐”即历史遗留的隐性养老金债务，说白了就是国家对国有企业老职工的社会保险隐性负债。
对解决这个问题，许多业界人士和吴敬琏等许多有远见的著名学者都予以高度的关注和呼吁，但这种主张似乎没有成为决策层的主要决策。
现在，做实“个人账户”问题已经列入《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，但这不等于“历史欠帐”问题可以避免了，相反，解决这个问题比做实“个人账户”问题重要得多，也更必要和迫切，是实现基金模式可持续发展的根本问题。
第一，逐步解决“历史欠帐”问题，比逐步做实“个人账户”能在更大程度上确保养老金的按时足额发放，并实现基本养老保险制度的可持续发展，是“完善”的根本问题之一。
理由很简单：
一是做实“个人账户”，不能确保养老金的发放。
按现在“个人账户”的储存比例，按新的办法是８％，按旧的办法是１１％，没有一个人可以靠他的“个人账户”滚存总额的钱，支付他全部的养老金。
“个人账户”的“空帐”只是“历史欠帐”的一部分而已。
即使做实全部的“个人账户”，也不能确保全部离退休人员的养老金的按时足额发放，还是不能解决养老保险的可持续发展问题；二是做实“个人账户”的钱，本就应当来自“历史欠帐”；解决“历史欠帐”，才能解决做实“个人账户”问题。
因为事实是“历史欠帐”没有解决，只好用“个人账户”的钱去发放离退休人员的养老金。
第二，逐步解决“历史欠帐”问题，才能在很大程度上抓住解决中国社会保障制度建设中最主要的问题之一的“责任划分不清”的问题，才能解决“空帐”问题，才能在更大程度上抓住了实现基本养老保险制度的可持续发展的“牛鼻子”。
目前，为做实“个人账户”，根据辽宁试点的经验，是利用中央和地方两级财政的资金、依法划转部分国有资产，逐步做实个人账户。
但这些经验目前还是不能全面铺开，根据国务院的有关要求，还要“抓好”试点”，笔者认为，这主要是“责任划分不清”的问题。
如果抓住“历史欠帐”这个“牛鼻子”，从欠帐的原因上划清和落实责任，才是名正言顺，才能得到各方面的认可和支持。
对此，吴敬琏教授根据当时国有企业的实际情况，明确指出：
当时的低工资制，有一部分钱没有发，是政府拿去了负责以后的养老等；还有企业的一部分“利润”交到政府手里“拿去投资”了。
因此，结论是：
现有的国有资产里有一部分是过去几十年老职工缴的社会保障基金，要把这个钱退回去，这是隐性负债（蒋德里，2003）。
吴教授的结论是符合事实和正确的。
由于这部分国有资产掌握在中央和各级政府手里，掌握在国有企业手里，解决“历史欠帐”的责任，就应当由中央、各级政府和国有企业来承担。
这样，“债有头”，“欠有主”，才能真正找到解决“空帐”“做实”的办法，解决“历史欠帐”的正确路径，使这些问题能逐步得到解决。
第三，逐步解决“历史欠帐”问题机不可失。
目前，“解欠”面临有利时机。
一是我国的养老金体系在未来几十年中有短暂的“人口红利期”。
所谓“人口红利期”指的是这一时期内生育率迅速下降，少儿与老年抚养负担均相对较轻，总人口中劳动适龄人口比重的上升，在老年人口比例达到较高水平之前，形成一个劳动力资源相对比较丰富，对经济发展十分有利的黄金时期。
来自世界银行的一份测算显示，中国养老金体系在未来几十年中除了短暂的“人口红利期”略有盈余外，将长期处于赤字状态。
除非中国在这个“人口红利期”内对养老保险体制进行及时改革并积累足够的资本，方能应对随之而来的抚养比例上升带来的压力，否则，防范与化解养老金危机的机会将转瞬即逝（曹滢，2005）。
因此，如果错过了“人口红利期”的有利时机，我国“解欠”问题将十分困难。
二是全国面临国企改革、改制的有利时机。
据有关资料，到2005年，中央企业已经改制单位不足５０％，尚未实行股份制的国有企业可划转部分资产，为划转国有股权充实全国社保基金提供了良好条件（曹滢，2005）。
近几年，国有企业在改革时资产大量流失是不争的事实，如果不抓住这个国企改革的最后时机，在国企改革时把现有的国有资产里的一部分（那是过去几十年老职工缴的社会保障基金），把这个钱退回去“解欠”，有利时机将不再来。
2、逐步解决“历史欠帐”问题的可行性。
中国人民大学统计学博士房海燕女士于1998年测算出我国隐性公共养老金债务，1997年的现值为17998亿元（张德元，安徽大学，学说连线）。
世界银行算的是2万亿（《中国社会保障》，2003）。
另外，最多的是中国人民大学公共管理学院社会保障研究所测算出是８万亿元人民币。
面对这样巨额的数字，能否在不太久的将来逐步解决“历史欠帐”问题？
笔者认为是可以的。
理由如下：
第一是我国积累了巨额的国有资产。
许多人在分析我国和其他国家解决养老保险的“转轨成本”，解决“历史欠帐”问题的可行性时，认为这是世界性的难题,我国也不例外。
这似乎忽略了我国的国情。
在我国养老保险“转轨”前实行的几十年的社会主义公有制，在低工资、高积累的政策控制下，积累了巨额的国有资产，据有关部门的统计，有11万亿元人民币（张文魁，2003）。
按照吴敬琏教授的意见，现有的国有资产里有一部分是过去几十年老职工缴的社会保障基金，要把这个钱退回去（蒋德里，2003）。
如果这样，国家就可以在较大幅度上解决“历史欠帐”问题。
在地方，“解欠”也是有可能的。
据有关部门的统计，在中国11万亿国有资产中，地方所有的经营性国有资产约4到5万亿（张文魁，2003）。
以西部城市广西梧州为例，据《梧州年鉴》的统计，2000年，全市国有和国有控股企业的固定资产净值为353992万元，占全市固定资产净值的84.9%。
如果将此比例降低到60%以下，可以拿出10亿元的固定资产净值来进行变现，用其中的较大部分，就可以在一定程度上解决本市“解欠”问题。
第二是我国在改革开放后经济取得巨大发展，财政收入大幅度增长。
单2005年中国的GDP达到18.23万亿元，财政收入达到3万亿元，增收5232亿元（温家宝，2005）。
因此，国家财政完全可以拿出一部分钱来“解欠”。
事实上，中央财政已累计向社保基金拨款1136.8亿元（曹滢，2005）。
第三是根据我国的基本养老保险应当具有国民收入分配调节和社会互济的功能，可以扩大“解欠”的资金来源。
涉及这两方面税收的数量不少，如2005年的个人所得税就有2094亿元（国家税务总局，2006），可以把有关的税收的较大部分用来“解欠”。
第四是根据国务院有关规定，在国企破产改制时，已经在国有存量资产中，为企业离退休人员划拨10年的养老金。
这笔资金其实就应当是“解欠”资金，数额不小。
3、逐步解决“历史欠帐”问题的主要对策。
第一，划清和落实责任，确定原则。
一是划清各级政府和各类企业的责任，二是确立支付能力原则。
根据上述分析，解决“历史欠帐”的责任应当是政府和国有企业（这类企业的职工有视同缴费年限）。
中央政府掌握国家的最大的财力，应当负起主要责任，但地方县以上各级政府，也应当“解欠”有责。
经济发达地区的政府，应当承担较大的“解欠”责任。
多年来，由于地方政府“解欠”责任不清，许多地方政府在国有企业改革、改制过程中，出售国企和所的资金，在补发拖欠的职工工资、补缴养老保险费、安置职工后，主要不是用于“解欠”；或者贱卖国企，让大量国有资产流失。
解决的办法就是要他们承担一定的“解欠”责任。
各类国有企业也应当分清各自的责任。
过去为国家做了很大贡献的企业，现在经济不景气的，应当免除“解欠”责任；靠国家投资或政策优惠，或靠垄断获得巨大经济效益的行业的企业，应当承担起各自的“解欠”责任。
各自的责任是多少，可以通过准确清算“历史欠帐”，合理确定。
第二，多渠道扩大“解欠”资金的来源。
一是在国有企业改革、改制时，国有资产变现收入所得，应尽可能争取到最多的资金，用于“解欠”，完成“解欠”较大的任务比例。
二是中央和地方财政每年安排相当数量的资金用于“解欠”，尤其是把国家税收中用于国民收入分配调节的税种的相当部分，用于“解欠”，数量要逐年增加。
三是可以适当合理开征有关国民收入分配调节的新税种，补充“解欠”资金。
第三，抓住机遇，分阶段解决。
如上所述，国企改革、“人口红利期”
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