我国国有土地资产管理调研报告.docx
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我国国有土地资产管理调研报告
我国国有土地资产管理调研报告
（第二调研组）
2003 年 11 月 13 日
为了进一步加强国有土地资产管理，根据《关于国土资源
部 2003 年调研工作安排的通知》（国土资发〔2003〕112 号）的要
求，我们组成调研组，结合土地市场督查工作，赴辽宁、河北、
江苏、重庆等地就我国国有土地资产管理的问题进行了调研。
通过认真调研，调研组统一了国有土地资产管理的内涵，了解
了当前我国国有土地资产管理的进展，分析了存在的问题及
原因，明确了进一步加强国有土地资产管理的目标与原则，提
出了进一步加强国有土地资产管理的对策建议。
现将有关情
况报告如下：
一、国有土地资产与国有土地资产管理的内涵
在各地国有土地资产管理的实践和探索中，由于认识角
1
度和认识程度的差异，各方面对国有土地资产和土地资产管
理的内涵有着不同的认识：
有的认为，国有土地资产就是国有
土地产权人付出经济代价而占有的财产，因而对土地资产的
管理应按财产进行管理；有的认为，国有土地资产是一种资源
性资产，是土地经济属性的表现，土地资产管理也应按资源性
资产进行管理。
通过调研，调研组认为，国有土地资产是指国有土地产权
人（所有者、使用者、他项权利人）通过行使相应的土地权利而
能够实现相应土地收益的土地实物和土地权利。
本报告所称
的国有土地资产主要是指对于国有土地所有者而言。
与其它
的资源性资产相比，国有土地资产有自身的特点：
首先，土地
资产的所有权主体具有唯一性。
我国实行的是社会主义公有
制，国家是国有土地的唯一所有者，由国务院代表国家行使国
有土地所有权，并通过法律授权，由市、县人民政府负责具体
辖区内国有土地资产的具体管理职能。
其次，国有土地资产的
收益主要在市、县财政。
1993 年国发 85 号文明确，国有土地
有偿使用收入是地方财政的经常性收入。
1999 年 1 月 1 日实
施的《土地管理法》明确，存量土地收益全部留于地方财政,对
于新增建设用地，30%的收益上交中央财政，70%留地方。
第
三，土地资产价值量大。
据 2001 年测算当年我国土地资产总
量约为 25 万亿元，远远超过其它国有资产。
由于国有农地数
2
量少、价值量低，我国国有土地资产主要为国有建设用地，国
有土地资产管理主要应以国有建设用地资产管理为主。
调研组认为：
本报告所研究的国有土地资产管理是指国
家（由国务院行使所有权）以国有土地所有者的身份，将土地
使用权从土地所有权中分离出来，通过市场方式优化配置，充
分实现资产价值，促进国有建设用地集约、高效、合理配置，
实现经济、社会、生态的综合效益。
我国国有土地资产管理的
核心是加强和完善市场建设，充分发挥市场在国有土地配置
中的基础性作用，确保土地资产价值的实现。
二、国有土地资产管理与土地市场建设的进展
（一）国有土地资产管理与土地市场建设的回顾
我国土地资产管理和土地市场建设始于八十年代初期，
前一个十年，主要是推进土地使用制度改革，变无偿、无限期、
无流动的土地使用制度为有偿、有限期、有流动的使用制度。
十四大以后，土地资产管理进入了以市场形成土地使用权价
格为核心的全面建设土地市场阶段。
1、土地有偿使用制度改革阶段
改革开放之前，我国实行的土地使用制度是以无偿、无限
期、无流动为特征的计划分配、行政划拨方式，土地没有价值，
不能流动，土地资产管理和市场建设更无从谈起。
随着改革开
放的逐步推进，从 1982 年开始，在广州、抚顺等城市对工业、
3
商业等用地收取土地使用费，开展了土地商品属性的探索；
1987 年 9 月到 12 月，深圳市分别以协议、招标、拍卖三种方
式出让三宗国有土地使用权，同年，国务院批准在深圳、上海、
天津、广州、厦门、福州等地进行土地使用制度改革的试点，
我国开始了土地有偿使用制度改革的历程。
1988 年我国先后
修改了《宪法》和《土地管理法》，明确了土地使用权可以依法
转让，标志着土地有偿使用制度开始确立。
1990 年国务院发
布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行
条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种
方式。
相关法律的修改恢复了国有土地资产商品属性，标志着
土地管理开始步入资产化管理的轨道。
2、土地市场建设阶段
土地有偿使用制度的建立推动了土地市场的形成和发展。
1992 年党的十四大决定全面建立社会主义市场经济体制，土
地资产管理和土地市场建设开始进入土地市场制度建设阶段。
1994 年颁布的《城市房地产管理法》首次从法律层面明确了划
拨和出让供地的范围，并具体明确了国有土地使用权出让、地
价评估、公布和土地市场交易制度。
1998 年新修改的《土地管
理法》和新颁布的《土地管理法实施条例》确立了土地用途管
制制度和土地有偿使用制度，还首次从法规上明确了出让、租
赁、作价出资等土地有偿使用方式。
土地的市场化配置范围不
4
断扩大，有形市场建设的进展加快，市场中介组织开始独立发
挥作用，市场体系框架基本形成，国有土地资产管理体制基本
建立。
特别是国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国
发〔2001〕15 号）下发后，土地收购储备制度广泛实施，经营性
国有土地使用权招标拍卖挂牌出让逐步推开，协议出让和划
拨供地得到进一步规范，国有土地资产管理得到加强。
（二）国有土地资产管理和土地市场建设的现状
通过调研，调研组认为，经过 80 年代初期土地有偿使用
制度改革以来的不断摸索，我国国有土地资产管理从无到有，
从不成熟逐步走向成熟，现在已经基本建立了一套与我国社
会经济发展相适应的土地资产管理体制，重点围绕市场建设
这个中心，不断强化市场配置土地资源资产的基础性作用，取
得了较大的进展，主要表现在以下几个方面：
1、土地资产管理和土地市场建设的法律和制度基本建立，
政府调控土地市场的能力得到加强
一是结合土地资产管理和土地市场的发展状况，修订了
《土地管理法》，确立了新的土地用途管制制度，严格控制农用
地转为建设用地。
二是重新编制和实施了土地利用总体规划，强化了土地
利用年度计划。
先后下发了《土地利用年度计划管理办法》（国
土资源部令第 2 号）和《土地利用规划实施管理工作若干意见》
5
（国土资发〔2000〕144 号）等部门规章和规范性文件，确立了建
设用地总量控制制度。
三是完善了土地有偿使用方式，确立了市场公开配置国
有土地的制度。
先后下发了《划拨用地目录》（国土资源部令第
9 号）、《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222 号）、
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第
11 号）、《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第 21
号），完善了国有土地有偿使用方式，明确了划拨供地范围，
确立了经营性国有土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，规
范了协议供地程序。
四是按照新修订的《土地管理法》的规定，实行了新的土
地资产收益分配办法，对新增建设用地有偿使用收益 30%上
交中央，控制了耕地的大量流失；存量建设用地有偿使用收益
全部留给地方，鼓励地方积极盘活存量建设用地，加大了闲置
土地处置力度，优化了建设用地供应布局和结构。
2、国有土地使用权市场配置范围不断扩大，土地价格的
市场形成机制基本形成，土地资产价值通过市场得以实现
一是国有土地使用权市场配置范围不断扩大。
随着我国
土地市场的不断发展完善，应当实行有偿使用的城市新增建
设用地和依法发生流转的存量建设用地，基本都纳入了有偿
使用范围。
截至 2002 年，有偿使用和市场配置的国有土地面
6
积占城市国有建设用地总面积的比例，已由 1992 年的不足 2%上
升到 2002 年的 24%，已经实行有偿使用的面积约 76 万公顷。
其中，出让国有土地面积 56 万公顷，采用租赁、作价出资或
入股方式有偿使用的土地面积近 20 万公顷。
至 2003 年 9 月，
全国累计收取国有土地使用权出让金 10800 多亿元，结合国
有企业改革，显化国有企业土地资产 7000 多亿元，促进了旧
城改造和城市建设，支持了国有企业改革与发展。
二是国有土地使用权招标拍卖挂牌出让比例逐年增加，
市场机制显化土地资产的作用不断得到加强。
随着经营性国
有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的普遍建立，招标拍卖
挂牌出让比例逐年增加。
2003 年 1-9 月，全国招标拍卖挂牌出
让的面积达到 2.745 万公顷，与 1992 年相比，招标拍卖挂牌
出让面积占同期出让总面积的比例由不足 1%上升到
30.16%，招标拍卖挂牌出让金额占同期出让金总额的比例从
不足 1%上升到 55.21%。
重庆市政府决定由国土资源管理部
门垫支城市地块控制性详细规划编制工作经费，垫付费用纳
入地块出让成本，待“招拍挂”出让后从土地出让金中解决，从
根本上解决了城市规划编制滞后影响土地“招拍挂”进程问题。
沈阳市在实行招标拍卖挂牌制度前 9 年间共出让土地为
705.2 万平方米，收缴土地出让金 13.6 亿元，而 2001 年实施
招标拍卖挂牌制度后两年，全市出让土地共 574 万平方米，收
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缴土地出让金 25 亿，市场机制显化土地资产的作用不断得到
加强。
浙江省自 2002 年 7 月 1 日以来，以招标拍卖挂牌方式
出让土地 1193 宗，土地总面积 136586 亩，分别占全省有偿出
让宗数和面积的 55.7%和 77.01%。
三是国有土地使用权市场交易日趋活跃。
土地资产通过
市场流转，不仅实现了其优化配置，还促进了土地资产与其它
生产要素的优化配置。
2002 年发生国有土地使用权转让 86.6
万宗、6.7 万公顷，转让金额达 2380 亿元；国有土地使用权出
租 19.1 万宗、1.7 万公顷，租金达 28 亿元；国有土地使用权抵
押 53.8 万宗、28.9 万公顷，抵押金额达 7846 亿元。
3、政府宏观调控国有土地资产配置和土地市场的能力得
到进一步增强
一是编制了国家、省、地、县、乡（镇）五级土地利用总体
规划，并依此编制了相应的土地利用年度计划，有条件的地区
还根据当地社会经济发展状况和土地市场的供需情况制订了
供地计划，确保了对建设用地供应总量和供应结构的控制。
二是通过实施土地收购储备制度，加强了土地供应的集
中统一管理，努力实现土地一级市场的垄断供应权，目前，全
国已有 1258 个市、县政府建立了这一制度。
土地收购储备制
度的实施，使城市政府切实掌握土地的集中统一供应权，能够
根据土地市场供求情况，适时调整土地供应量，增强了政府调
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控土地市场的能力。
三是加大了信息披露力度。
通过建立建设用地信息发布、
地价和土地登记资料可查询制度和建立了市场运行监测、预
警体系，政府对土地的直接控制逐渐演变为维护市场秩序和
创造稳定、公平、安全的市场环境，政府调控国有土地资产配
置和土地市场的能力得到进一步增强。
4、完善了土地市场运行制度与组织建设
一是土地公开交易、基准地价定期确定公布、土地市场信
息发布和土地登记资料公开查询等制度基本建立。
二是土地有形市场逐步建立，全国已有 1198 个市、县设
立了土地有形市场，从而增加了交易机会，降低了交易成本，
保障了交易安全。
三是培育和规范了土地市场中介服务组织，土地估价、咨
询、交易代理和登记代理等中介服务机构开始独立、客观、公
正执业。
四是土地调查、登记制度进一步完善，强化了对土地利用
状况和土地价格的监测。
5、与市场经济发展相适应的土地权利体系开始构建
随着社会经济的发展，所有权包含的社会关系不仅仅是
指所有权确定和巩固的财产分配和财产占有、反映人们相互
之间利益边界的静态归属关系，还反映了通过流转满足和沟
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通人们对财产的使用需求而形成的相互之间的动态利益关系，
土地所有权的分解使得土地资产化管理成为可能，与市场经
济发展相适应的土地权利体系开始构建：
一是在坚持土地公有制的前提下，实行了土地使用权与
所有权分离，土地使用权成为商品，按照市场原则进行配置。
二是细化和完善土地有偿使用方式，在出让基础上，增加
了国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股两种新的
土地有偿使用方式，依法明确了出让土地使用权、承租土地使
用权、作价出资或入股土地使用权等三种有偿土地使用权的
权能。
三是适应国有企业改革的需要，明确了划拨土地使用权
的权能和相应的权益价格。
四是结合“西气东输”管道用地、城市地下商场建设等项
目，进一步明确了管线地下通过权、地下空间权等他项权利的
内涵及其资产价值。
三、国有土地资产管理与市场建设存在的问题及原
因
（一）存在问题
尽管各地国土资源管理部门在加强国有土地资产化管理，
推动土地市场建设方面取得了不少成绩，市场配置的基础性
作用得以基本发挥，但在国有土地资产管理中仍然面临着一
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些不容忽视的问题，主要表现为：
1、相关制度有待完善，政策执行不力
随着社会经济的快速发展，某些制度的不足逐渐显露出
来，主要表现在：
一是划拨供地范围过大。
划拨用地在土地供应总量中所
占比例较大，不符合充分发挥市场配置土地资产基础性作用
的原则。
按照《城市房地产管理法》和《土地管理法》的明确规
定，国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业
用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地、法
律、行政法规规定的其它用地四类可以以划拨方式取得，但随
着市场经济的发展，这四类用地中，有一些用地如高速公路用
地属于盈利性行业，如果实行有偿使用，可以更好地发挥土地
资产的作用。
二是存量土地资产处置滞后。
存量土地资产在城市土地
资产中占有很大的比重，其中很大一部分处于闲置或低效利
用状态，影响了城市土地资产的整体效益的发挥。
虽然国家为
存量土地入市制订了一系列规范,但大多只涉及到改制的企业
用地和用途改变的土地,大部分存量建设用地仍处于无偿使用
状态，其中很大一部分需要随着企业改革和土地用途调整实
行市场配置或有偿使用。
三是政策执行不彻底。
虽然国家三令五申强调要实行土
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地市场配置的“阳光工程”，并联合监察部对经营性国有土地
使用权招标拍卖挂牌出让制度的执行进行了督促，但一些地
方仍然以种种借口来规避制度的执行，特别是对原划拨土地
改为经营性用途、旧城改造和城中村改造等，纷纷采取协议出
让方式。
工业用地因信息公开程度不够，大多采取低价协议出
让，有的甚至违规以低于底价的价格出让。
辽宁省台安县以经
济不发达为名，推进招标拍买挂牌制度进程缓慢，制度尚未落
实。
由于土地配置政策不完善，加之政策执行过程中被打折扣，
国有土地资产流失严重。
2、国有土地有偿使用覆盖面较窄，土地资产显化不足
根据现行的法律法规测算，除去不会轻易改变用途和发
生流转的交通和水利设施用地外，我国建设用地约有 2500 万
公顷。
其中，国有建设用地约 700 万公顷，城市内的 315 万公
顷，城市外的 385 万公顷。
城市内的国有土地可以市场配置或
有偿使用的应达到 40～50%左右，而目前只有 24%。
城市内
外，还有大量国有建设用地需要随着企业改革和土地用途的
调整实行市场配置和有偿使用。
国有土地有偿使用覆盖面较
窄，离充分发挥市场配置土地资源的基础性作用还有很大的
差距。
3、市场配置土地的基础性作用发挥不充分
招标拍卖挂牌出让比例较低，协议出让方式没有充分体
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现市场作用。
一是招标拍卖挂牌出让土地比例不高。
按照国家
政策规定，商业、旅游、金融、商品住宅等四类用地要实行招
标拍卖挂牌出让，据有关单位对全国 76 个不同规模城市的土
地利用现状进行的测算分析表明，在有偿供地的总量中，招标
拍卖挂牌供地面积比例应达到 30%－40%。
而 2002 年全国招
标拍卖挂牌供地还只占有偿供地总量的 15%，还有不少经营
性用地违规协议出让。
重庆市 2002 年 7 月 1 日至 2003 年 2
月 20 日，招标拍卖挂牌出让土地 1725 宗，出让面积为 783.7
公顷，分别占应该实行招标拍卖挂牌出让土地的 64%和 65.4%。
辽宁省抚顺市在土地市场清查中发现抚顺经济开发区从 2001
年 4 月至今有 38 宗经营性国有土地没有实行招标拍卖挂牌
出让，而是采取了协议方式，涉及土地 1488 亩。
二是协议出
让市场公开程度不够，市场竞争不足，低价出让土地现象严重。
一些地方行政干预严重，有些地区的政府领导以打招呼、批条
子等形式指定供地对象、供地位置、供地面积、供地用途、供
地方式和供地价格等，致使市场配置土地的环境难以形成。
有
的地方政府擅自减免地价或者以实物地租等方式低价协议出
让土地，国家土地收益大量流失。
4、政府对土地资产配置和土地市场的宏观调控乏力
一是一些地方供地多头分散，大量土地仍由原土地使用
者自发交易，一些园、区用地未纳入当地政府的统一管理。
土
13
地一级市场基本没有形成政府垄断，弱化了政府对土地的集
中统一管理，严重影响和干扰了政府对土地供应总量的控制
和耕地保护。
二是不同区域之间，为创造政绩和吸引投资，竞
相压低地价竞争，有的地区甚至以零地价对外招商，造成土地
资产流失，在工业用地方面，表现尤为突出。
三是财税机制不
健全，国家难以通过财税机制调控土地资产配置和土地市场
运行。
现行的土地税制难以调控土地资产配置和土地市场，流
转环节的税种多、税负重，而保有环节基本无税，对少数单位、
个人占用和浪费大量土地资源缺乏经济制约，不利于节约土
地资源资产。
四是市场交易信息披露不充分，土地市场运行监
测滞后。
供地信息的充分公开，可以通过供给，创造有效需求，
可以使工业等更多的土地采用挂牌等公开的市场方式供应，
从而从根本上解决低价协议出让土地的问题。
目前，土地市场
交易活动日趋活跃，但土地市场信息公开程度远远不能满足
市场发展的要求，土地市场运行状况的监测滞后，直接影响了
政府和开发商对土地市场的准确判断。
5、集体土地向国有土地转变过程中，市场机制作用发挥
不充分
征地是增量建设用地的主要来源，但在征地过程中，市场
机制作用发挥不充分，主要表现为：
一是征地范围和征地规模
大，为公共利益征地的目的性难以体现。
根据 16 个省（区、市）
14
2000 年和 2001 年上报的材料统计表明，因交通、能源、水利
等基础设施项目征地的占 52%，因经济适用住房、市政公用设
施等城市公益性项目征地的占 12%，因工商业、房地产等城市
经营性项目征地的占 22%，因道路、学校和企业等乡镇村建设
用地项目征地在占 13%，在较大的征地范围影响下，征地规模
不断扩大，耕地流失严重。
二是征地价格偏低，没有体现市场
经济原则。
现行的征地补偿费的测算，没有体现土地潜在的收
益和利用价值，没有考虑土地对农民承担生产资料和社会保
障的双重功能，更没有体现市场供求状况，不符合市场经济规
律。
三是补偿安置不到位，农民失地又失业。
政府或征地单位
往往在法定范围内压低补偿费用，农民取得的征地补偿费大
打折扣，同时征地补偿费用管理使用混乱，有的地方随意截留、
挪用、拖欠征地补偿费，安置办法单一，难以解决失地农民的
长远生计，农民没有得到应得的土地收益，农民土地财产权被
侵犯。
（二）主要原因
土地资产管理和市场建设中出现的诸多问题，究其原因，
既与土地资产管理制度本身不健全和执行不力有关，还同相
关政策的不配套、错误的政绩观和发展观、市场发育不充分有
着必然的联系。
1、政绩观与发展观的偏差
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当前土地资产管理和土地市场建设过程中的种种问题，
在很大程度上是因为地方各级政府的政绩观和发展观有偏差。
在目前的政绩考核体制下，各地方政府大多具有“大干快上”
和“大肆圈钱”的强烈冲动，普遍具有一种“表现政绩”的欲望，
表现为地方领导对 GDP 的追求上，土地作为最重要的国有资
产，自然成为最先瞄准的对象。
在如此政绩观的影响下，政府
的发展观也产生了偏差，一些地方政府不能站在可持续发展
的战略高度，从全局和经济安全运行的层次来认识土地资产
管理和土地市场建设的重要性，一味强调城市经济发展和土
地市场建设的特殊情况，忽视市场对资源资产配置的基础性
作用，导致规范市场运行、优化配置土地资产的各项政策被打
折扣或不落实。
2、市场发育不充分
自 1992 年党的十四大做出全面建立社会主义市场经济
体制的决定后，各种要素市场开始发展和完善，但由于体制转
轨的渐进性和传统制度政策的惯性仍然存在，总体而言，市场
体系发育不充分，市场化程度不高。
在这种背景下，一方面，
土地市场自身发育不完善，市场配置资源的基础性作用没有
充分发挥，国有土地资产的价值实现范围窄、市场机制不强，
严重制约了国有土地资产管理工作的进一步推进；另一方面，
其它要素市场的发育也不完善，使得土地与其它生产要素资
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源的优化配置程度不高，制约了国有土地资产价值实现，降低
了土地资产的运行效率。
3、相关政策不配套
国有土地资产管理和土地市场运行状况直接关系到国民
经济的运行，但由于相关政策不配套，土地市场运行与国民经
济的运行还不太协调，主要表现在：
土地税制设置不合理，不利于国有土地资产的集约利用
和流转。
一是在土地保有环节设置税种较少，只有土地使用税，
征税范围较窄，只对城镇和工矿区征收，最高征收标准目前每
平方米只有 7 元，用地者保有土地的成本很低，不足以在经济
上约束土地使用者节约用地、高效用地。
二是在土地流转环节
设置的税种过多。
如在土地转让中，对土地转让收入要同时征
收营业税、所得税、土地增值税、印花税、契税等多项税收，用
地者转让土地中成本较高，一定程度上抑制了土地合理流转。
投融资体制与基本建设程序的制约。
传统的投融资体制
和基本建设程序已经与市场经济的发展不相适应。
在传统的
投融资体制下，开发商首先与原土地使用者协商用地并签订
相关土地补偿协议，然后到计划部门立项、到规划部门办理规
划手续。
这样，开发商可以投入极少的“关系成本”便取得土地
开发权，成为潜在土地使用者。
最后土地管理部门只能被动办
理土地出让手续。
虽然我国法律明确对经营性土地要一律实
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行招标拍卖挂牌出让，但在这种“人选地”而不是“地选人”的体
制框架内，只能采取协议方式，市场的基础性作用得不到发挥。
4、政府职能转变不到位
政府虽然制订了各种法律法规来规范土地市场运行、强
化土地资产管理，但由于思想认识不到位和制度变迁的渐进
性，政府还没有完全实现角色转换，一些国土资源管理部门的
批地、供应、用地思路还停留在旧的规范上，市场对资源配置
的基础性作用并没有充分发挥，特别是在国家三令五申要求
经营性用地必须招标拍卖挂牌出让的情况下，一些地方仍然
坚持协议供地，甚至随意定价、擅自压低地价和减免土地收益，
对公平、公正、公开的市场环境造成了很大的冲击。
对土地二、
三级市场中正常的土地交易，政府仍设置了行政审批和许可
制度，限制了土地二级市场的进一步发育；另一方面，政府为
土地市场提供的服务不够，存在职能缺位。
政府提供地价
升级会员 