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行政管理学知识
第二章行政管理学的内容和特点
<正>行政管理学是一门新兴学科,它的研究内容和范围随着学科的不断发展而逐步扩大。
十九世纪末,西方行政学最早是从研究行政法开始的,主要研究法律对于政治活动的规范。
一九二六年,美国学者怀等所着的《行政学导论》提出行政学研究的内容包括四个方面:
1、组织原理;2、人事行政;3、财务行政;4、行政法规。
这是早期行政学内容的归纳。
近几十年来,由于生产、科技和社会生活的发
行政管理学是一.门新兴学科,它的研究内容和范围随着学科的不断发晟而逐步扩大-.-卜九世纪束,西方行政学最早是从研究行政法开始的,:
立要研究法律对于政治活动的规范。
一一九二二六年。
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四方面:
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这是早期行政学内容的归纳。
近几十年来,由:
r生产、科技和社会生活的发键,行政管巡的内容也就更为复杂,因而婕行政学领域更加扩大。
从研究“普通行政”、“‘‘唆行政”而兼及特殊的“专业行政。
第三章行政管理学的历史发展
<正>在封建社会和资产阶级革命胜利后的较长时间里,行政事务比较简单,没有完整体系的行政学。
二十世纪以来,随着资本主义的发展,西方行政学研究最早从美国开始。
美国总统威尔逊年轻时所著的《行政学研究》被视为行政学起源的象征。
此后,行政学逐步发展起来,大体可分为三个阶段。
第一阶段（二十世纪二十年代和三十年代）是美国行政学的正统学说时期。
这一时期受三种主要力量的影响,其中之一是受美国的泰罗、法国的法约尔和德国的韦伯等人在资本主义生产经营管理中的“科学管理”运动的影响。
当时泰罗的管理理论经过其它人的发展,形成为一套比较完整的管理理论,它的主要原则是:
在封建社会和资产阶级革命胜利后的较长时间里,行政事务比较简单,没有完整体系的行政学。
二十世纪以来,随着资本主义的发展,西方行政学研究最早从美国开始。
美国总统威尔逊年轻时所著的《行政学研究》被视为行政学起源的象征。
此后,行政学逐步发展起来,大体可分为三个阶段。
,第一阶段（二十世纪二十年代和三十年代）是美国行政学的正统学说时期。
这一时期受三种主要力量的影响,其中之一是受美国的泰罗、法国的法约尔和德国的韦伯等人在资本主义生产经营管理中的“科学管理”运动的影响。
当时泰罗的管理理论经过其它人的发展,形成为一套比…
第一讲:
行政管理学的对象和任务
<正>行政管理学是研究国家行政管理的科学,原是政治学的一个分支。
随着经济发展和社会的进步,在企业管理上形成了一套科学的管理方法,后来引进到行政管理领域,西方行政学就逐步发展起来。
于本世纪三十年代,行政学就从政治学中分离出来,成为一门独立的学科,盛行近半个世纪。
在我国,行政管理学还是一门急待结合实际进行系统研究的新兴科学。
一、行政管理学的定义行政和管理两个词容易混淆,有时也用以互相诠释。
行政管理学是研究国家行政管理的科学,原是政治学的一个分支。
随着经济发展和社会的进步,在企业管理上形成了一套科学的管理方法,后来引进到行政管理领域,西方行政学就逐步发展起来。
于本世纪三十年代,行政学就从政治学中分离出来,成为一门独立的学科,盛行近半个世纪。
在我国,行政管理学还是一门急待结合实际进行系统研究的新兴科学。
一、行政管理学的定义行政和管理两个词容易混淆,有时也用以互相诠释。
行政一词源出拉丁文（adminstrare）意为“执行事务"。
从人类结成一定的社会集体起,就有了执行事务的行政管理活动。
随着国家的出现,行政管…
第一章|第一节|一、行政管理学的学科来源
第一章|第一节|一、行政管理学的学科来源
一、行政管理学的学科来源
行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富的综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。
但行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。
因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。
1、行政管理学名称：
其英文名称PublicAdministration或Administration，来自拉丁文Administratre，其中文译名有：
公共行政学、行政学、行政管理学、公共管理学、公务管理学等。
这些名称并没有本质上的区别。
从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。
因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。
如下图所示：
2、从起源看：
一般认为早期的行政管理学脱胎于政治学学科。
由于行政管理的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然和内在联系，有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。
因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的，所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的。
即使到了今天，有关公共行政的若干问题，仍然是与政治学科交叉研究的，因此，从基础学科的角度来划分，行政管理学应是政治学的一个分支学科。
3、从发展过程看：
以1911年美国人弗雷德里克·泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志，西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。
在当时，为提高产量、增加利润，人们十分注重对效率、成本、时间、动作分析等的研究，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。
在这一潮流的影响和推动下，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。
这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。
4、60年代以后，以美国人赫伯特·西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理决策方法、技术”在行政研究中的重要性。
5、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。
早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。
而后期的公共行政管理研究为早期理论性的公共行政管理研究提供了许多可以实证和运作的规范及手段。
因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。
这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。
这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至“第五代管理”的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。
第一章|第一节|二、行政的概念
第一章|第一节|二、行政的概念
二、行政的概念
一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因。
他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。
作为一个行政管理学的学科概念，“行政学”一词一般认为最早见于美国学者伍德罗·威尔逊于1887年所著的《行政学之研究》一文。
该文被认为是“行政学”产生的标志。
从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。
区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。
这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。
如下图所示：
1、“政治”行政观：
持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。
他们根据三权分立学说认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。
根据议会至上的原则认为，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；这种定义方法并没有错，但不够全面。
因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。
另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。
2、“管理”行政观：
持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。
他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序和具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。
从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。
这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。
但一般来说，行政管理学是以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。
第一章|第一节|三、行政管理学的概念
第一章|第一节|三、行政管理学的概念
三、行政管理学的概念
行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。
1、其中“行政”通常指政府行政机关对国家和社会公共事务的研判和推行，它以遵守宪法精神和为人民服务为价值选择。
2、“管理”通常指政府行政机关运用依法获授的国家行政权力，以行政效率和社会效益为基本标准，在法律规定的范围内合法合理地运用行政裁量权和各种管理方法技术，处理公共行政事务的过程和活动。
3、“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。
因此，行政管理学就是一门研究政府公共行政活动现象及其运行规律的理论和应用相结合的综合性学科。
它是有关政府公共行政管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的规律性研究的比较系统的理论方法和知识体系。
值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。
第一章|第一节|四、行政管理学的学科性质与特点
四、行政管理学的学科性质与特点
行政管理学的学科性质问题，实际上是有关行政管理学究竟属于哪一个领域的学科的问题。
行政管理学科的学科性质，是建立在与其他学科的相互联系、相互比较基础上的。
（一）行政管理学与相关学科的关系
1、行政学与政治学。
一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。
所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。
但二者具有比较明显的领域差别。
政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。
行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。
因此，实务是其基本内容。
就相互关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵”。
2、行政管理学与行政法学。
有的学者认为，行政管理学源出行政法学，因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。
后来由于行政活动日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独立成一门学科。
从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，比如，行政权力主体如何行使职权，在其对民权和其他权力有所侵犯时如何惩处和补救等。
其典型表述方式，是各种行政法律规范。
行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。
行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。
前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。
因此，行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。
3、行政管理学与企业管理学。
企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。
一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。
但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。
应当说，行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法。
因此，可以说，二者在方法论上是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。
行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。
4、行政管理学与社会学。
社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科。
从广义上说，一切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。
行政管理学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。
而且社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。
可以说，有关社会公共管理的研究可以说是社会学和行政管理学共同面对的研究对象。
另外，社会学中的社会调查研究方法，也是行政管理学研究中需要认真吸取的方法。
因此，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。
除了以上学科外，行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。
如下图所示：
综上所述，行政管理学是一门理论与实践相结合的综合交叉应用学科。
（二）行政管理学的学科性质
由上观之，就行政管理学的学科性质而言，它属于政治学、管理学、经济学、法学的综合交叉应用学科，在研究过程中必须坚持政治学方向和管理学的技术。
这是因为：
首先，行政管理学所研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题、行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。
政治与行政的密切联系决定了行政管理学的研究需要政治学的指导。
其次，行政管理学又是公共管理学的一个重要分支学科。
按照我国现行的学科分类，公共管理学作为一个一级学科，下面包含了多个二级学科：
如行政管理学、公共事业管理学、土地资源管理学、劳动与社会保障学、公共政策、公共卫生事业管理、教育经济与管理等。
行政管理学属于公共管理学的最为基本的一个二级学科。
（补充资料1）行政管理学与公共管理学之间的联系和区别：
从学科分类，从研究范围和研究方法来看。
再次，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。
一方面，当代各国政府行政管理在内容上涉及大量的经济事务，如宏观调控，如果行政管理学家不懂得经济学，他就无法正确履行政府的宏观调控职能；另一方面，在方法论上，行政管理学也要接受经济学的指导，如行政效率的研究，必然涉及行政成本核算、行政效益分析等问题，这就有必要引进经济学的方法。
由此看来，经济学也是行政管理学的基础学科之一。
再次，行政管理学与法学之间存在着密不可分的关系。
依法行政是现代行政管理的本质要求。
现代行政管理学必须研究依法行政的条件、过程和规律，这就要求行政管理学的研究者懂得法学的基本理论，特别是行政法学的基本理论。
（三）行政管理学的学科特点
作为一门理论与实践相结合的综合交叉应用学科，行政管理学具有如下特点：
1、综合性，即它的内容是交叉的、丰富的、广泛的。
2、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。
3、应用性，即它是实际的、应用的、具体的。
4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。
5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。
第一章|第一节|五、行政管理学的研究范畴
第一章|第一节|五、行政管理学的研究范畴
五、行政管理学的研究范畴
关于行政管理学的研究范畴，其中有代表性的观点有：
1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分：
组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。
2、古立克提出了“七环节”理论：
计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的“POSDCRB”七大基本职能。
3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论：
（即每个概念里面都有一个M）：
目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。
4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面：
行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织（行政管理机构）、行政领导、行政决策、行政执行、行政监督、人事行政（公务员制度）、财务行政、机关行政、行政管理方法、行政管理规范、行政效率、行政改革、行政发展等范畴。
5、总结前人理论，本课件的主要研究内容包括：
行政管理学概述、行政环境、行政职能、行政权力、行政管理机构、行政管理事务、行政管理行为过程、行政管理方法、行政管理规范、行政效率与绩效评估、行政改革与发展等。
本课件的逻辑安排是沿着以下思路进行的：
①行政管理是什么，它在怎样的环境下发生的；②行政管理的实质和功能是什么；③由谁管；④管什么；⑤怎样管；⑥用什么工具管；⑦管理的效果如何；⑧未来的行政管理将向何处去。
弄清本书的基本思路，对于读者掌握本书所阐述的基本知识不无裨益。
第一章|第二节行政管理学的演进
第二节行政管理学的演进
行政管理学的演进是指行政管理学的发展及其不同发展阶段上的不同内容和特点。
一般认为，行政管理学发端于19世纪末期，以威尔逊的《行政学之研究》一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们提出了许多不同的观点。
以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，行政管理学的演进大致可以分为：
早期公共行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期、重建革新公共行政研究时期五大历史阶段。
如下图所示:
第一章|第二节|一、早期公共行政研究时期（1887-1911）——产生时期
一、早期公共行政研究时期（1887-1911）——产生时期
这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前（1911年）的一段历史时期。
在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，为行政管理学的进一步发展提供了条件。
（一）早期研究阶段的主要代表人物：
美国人威尔逊和古德诺
他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。
1、威尔逊：
曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。
1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。
该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。
（补充资料2）
威尔逊认为：
（1）传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；
（2）要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；（3）国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法（后为古德诺所发挥）才是正确的；（3）一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。
此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。
尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。
2、古德诺：
曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。
古德诺长期教授行政法学。
他最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政：
对政府的研究》一书。
古德诺认为：
（1）传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已（对此进行了全面系统的论证），主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；
（2）行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；（3）为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
《政治与行政：
对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。
古德诺是行政学的奠基人之一。
（二）行政管理学产生于这一时期的历史必然性
这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。
随着各国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。
这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾。
在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。
因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。
（三）行政管理学产生的理论渊源
不少学者认为，它是在四种理论的基础上发展起来的。
这四种理论是：
1、西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。
2、君主制时代德、奥两国的官房学。
官房学主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。
官房学以后演变为公共财政学。
3、普鲁士的任官制度和英国的文官制度。
18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。
1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。
英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。
文官制度为公共行政学的人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。
4、西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。
行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。
行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。
第一章|第二节|二、传统公共行政研究时期（1911－1937）——科学管理时期
二、传统公共行政研究时期（1911－1937）——科学管理时期
科学管理时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。
在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。
这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。
（一）科学管理理论的代表人物
科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利·法约尔、德国人马克斯·韦伯最具代表性。
当时美国企业管理远远落后于科学技术成果和国内外条件所提供的可能性，一批具有科学知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商业界得到推
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