解析关于海南省集体林业产权制度改革工作总体方案.doc

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海南省集体林业产权制度改革工作总体方案

　　为全面深化农村改革，促进林业事业发展，解决我省集体林地、森林和林木长期存在的权属不清、责利不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营机制不活、产权流转不规范等问题，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，结合海南实际，制定我省集体林业产权（以下简称为集体林权）制度改革工作总体方案。

　　一、集体林权制度改革的目的和意义

　　集体林权制度改革（以下简称林改）是我国农村土地基本经营制度的重要内容，是农村家庭联产承包责任制的丰富和完善，是从耕地向林地的延伸和扩展，是促进农民增收的机遇和途径。

农村集体林地、森林和林木是农村经济的一笔宝贵资源，也是促进农民增收的一笔巨大财产。

林改的实质，就是处理好林业生产关系不断适应林业生产力的发展，把市场机制充分引入林业经济，建立现代林业发展机制，实现在开发中保护，在保护中发展。

林改的目的是通过调整农村林业产权制度，化解农村林权矛盾，放活林业经营权，调动全社会发展林业的积极性。

解放和提高林业生产力，实现林业可持续经营、强化林业生态环境保护，增加农民收入，促进新农村建设将产生重大影响。

　　二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则

（一）指导思想。

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以确保农民得实惠、生态环境得保护为目的，以明晰林地使用权、森林和林木所有权为重点，以完善林业承包、放活经营和调整利益分配为内容，以健全服务、配套改革、强化科技为手段，转变管理职能和方式，解放林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，实现海南又好又快发展。

（二）总体目标。

　　用5年左右时间，基本完成我省集体林权制度改革工作。

按照“严管公益林，放活商品林”的方针，落实“山有其林、林有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的总体要求，逐步把商品林的处置权交给农民，在全省范围内建立以家庭经营为核心、多种经营形式并存、责权利相统一的新型林业承包经营体制和多元化、多层次、高效率的新型林业生态保护体系，确保实现森林资源增长、林业产业发展、农民增加收入、社会稳定和谐的总体目标。

　　（三）基本原则。

　　推进我省集体林权制度改革，要坚持以下原则：

　　1.严管公益林，放活商品林的原则;

　　2.确保稳定，积极稳妥推进的原则;

　　3.依法依规、公平公正公开的原则;

　　4.尊重历史、面对现实、充分协商的原则;

　　5.因地制宜、分类指导、形式多样的原则。

　　三、集体林权制度改革的重点和范围

　　我省集体林权制度的重点是调整和完善各类不合理的林业经营体制。

其范围是县级以上人民政府批准的林地利用总体规划的集体商品林地及其集体所有的森林和林木。

国有林地及其森林和林木、集体生态公益林地及其森林和林木暂不列入改革范围，但要确权发证。

　　四、集体林权制度改革的主要内容

　　在集体林权制度改革中进一步落实林地规划，稳定自留山政策，完善责任山政策，认真解决林地分配不均问题，妥善处理承包面积过大、租金过低、租期过长等“三过”问题。

要按照“先内后外、先易后难”的原则，积极稳妥，逐步推进。

（一）调整完善林业经营体制。

　　在保持林地集体所有权性质不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和使用权落实到户、联户或其他经营主体。

调整和完善林业经营体制，明晰落实经营主体，主要采取以下三种形式：

　　1.稳妥处理林地承包历史遗留问题。

　　对林地承包合同符合国家规定，内容合法、程序合法的，应给予维护。

但还没有核发林权证的，须及时核发，确定权属。

　　对林地承包合同符合国家规定，但存在面积过大、租金过低、租期过长问题的，要本着尊重历史、面对现实，坚持把国家和省减免税费和降低育林基金的好处落实到农户的原则，通过充分协商，妥善处理。

　　对林地承包合同违反有关法律法规的，要依法终止合同，收回林地。

　　2.坚决解决自留山、责任山、林地分配不均和承包金问题。

　　对已分包到户的自留山、责任山，继续保持不变;面积、四至不清的，在进一步明晰的基础上，完善承包合同。

自留山不交林地使用费。

责任山按人口均分到户的，原则上不交林地使用费，但对超过均分部分，要缴纳林地使用费，具体标准由村民大会或村民代表大会讨论决定。

　　国家在上世纪80年代实行的“谁造谁有”政策，在开展植树造林方面发挥了重要作用。

但由于政策界线不明确，“谁造谁有”被误认为是“谁占谁有”，特定时期的政策一直在延续，客观上造成了承包经营关系不明确、面积界线不明晰，加剧了林地的分配不均和新的林权纠纷。

必须在明确林地归集体所有，林木归个人所有的前提下，对林地经营者愿意继续经营的，经村民大会三之分二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意，重新将林地评估作价后，签订承包合同，缴纳承包金，承包金70%以上平均分配给本集体经济组织内部成员，其余用于发展林业和公益事业;对林地经营者不愿意继续经营的，如种植的是速生丰产林，由经营者依法采伐林木后收回林地重新发包。

如种植的是长期经济林，则将林木评估作价后公开拍卖，拍卖所得补偿给原经营者，林木依法采伐后收回林地重新发包。

　　以祖宗地等名义非法侵占集体和个人林地的，要依法收回;对权属属农场，事实上被农民长期使用的，可进行协商，合理承包给农户经营。

　　3.建立完善新型林业家庭承包经营制度。

　　对集体所有但目前仍由集体统一经营的林地、林木，原则上按人口折算均分到户，或在自愿的条件下，自由组成联户承包经营。

缴纳的承包金标准，由村民会议或村民代表会议讨论决定。

　　对确实不能承包到户或联户的，可由集体统一经营，但集体应将林地、林木折股分配给本集体组织内部成员均等持有，财务单独核算，收益70%以上按股分配，其余用于发展林业和公益事业。

（二）承包新的集体林地。

　　承包新的集体林地主要包括两大方面：

一是尚未发包或尚未落实经营主体的集体商品林地，应根据具体地块的土地条件、地理位置、交通生产条件划块、编号，平均分配给本集体经济组织内部成员，签订合同，并划界定桩，核发林权证。

二是已经发包但因违法违规被依法收归集体所有的商品林地，也应平均分配给本集体经济组织内部成员。

地上林木可评估作价后，或划块或整片，由本集体经济组织内部成员优先竞买，再自由流转。

新的集体林地承包要坚持均户均利和公平、公开、公正的原则，由集体讨论决定。

　　（三）建立规范有序的林权流转机制。

　　在保持集体林地所有权、林地性质不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，规范林地使用权、林木所有权的流转，建立规范的、有序的林地林木流转机制，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化。

凡自愿流转的，要依法签订流转合同，办理林权变更登记手续。

已经流转但手续不完善的，应当补充完善。

流转的年限按照林木的采伐周期研究确定，避免流转周期过长造成林农失地。

　　集体经营的林地、森林和林木的流转，必须进行资产评估，经村民大会或村民代表大会讨论同意后，依法采取拍卖、招标方式进行。

转让费按年计收，70%以上平均分配给本集体经济组织内部成员，其余用于发展林业和公益事业。

　　无论采取何种形式，都要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的规定，经村民大会三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，方能签订承包合同。

产权一经明晰，应当及时核发林权证，已经核发农村土地承包经营权证或其他证书中涉及林地林木的，要重新换发林权证，切实维护经营者的合法权益。

　　（四）积极推进综合配套改革。

　　按照法律法规的有关规定，对现有的林业审批事项进行清理，要减少审批环节，简化审批手续，下放审批权限，做到便民利民、阳光服务。

　　1.放宽采伐，放活经营。

一是允许自主经营。

各级政府和有关部门不得制定任何限制林权所有者自主经营的政策措施，已经制定的必须坚决取消。

打破木材垄断经营和地区封锁，在不改变林地性质的前提下，允许林权所有者按照市场规律自主造林、管理和销售。

二是调整林木采伐年龄限制，原则上按市场需求安排采伐。

在搞好森林资源调查，并编制森林经营方案的基础上，由县级林业主管部门按省批准下达的采伐限额控制指标，层层分解采伐限额与木材生产计划。

个人所有的林木采伐，可由县林业主管部门委托乡镇，在下达的采伐限额内，符合条件的，即申即批;成熟的人工用材林、定向培育的工业原料林，在限额内优先解决，符合条件的，即申即批。

　　2.出台政策，规范管理。

制定出台林地林木权属流转实施办法、林地使用费收取与使用规定、林权证抵押贷款办法以及林业发展扶持政策、产权交易制度等，做到规范管理，依法治林。

　　3.转变职能，提高效率。

强化林业社会化服务管理，将森林防火、森林病虫害防治、造林规划指导、林权登记、市场信息化服务纳入公用事业管理，提高服务质量和办事效率，树立林业服务意识。

　　4.拓宽渠道，加大投入。

加快推进林权证抵押贷款，成立林业担保有限责任公司，为及时处置林木抵押和贷款提供担保，不断拓宽投资渠道和林农进入市场的渠道，形成全社会投入、人人参与建设林业的局面。

　　5.搭建平台，盘活资源。

建立林业要素市场交易平台，重点建立林权登记管理中心、林地林木交易中心、林木资产评估中心、林业法律与科技服务中心等，盘活林地、森林和林木资源，提高资源效益，促进林业经营规模化、集约化。

　　6.提高标准发挥效益。

为解决因集体林权制度造成商品林地与公益林地之间效益的差距，一方面要提高公益林的补偿标准。

另一方面要在不破坏森林资源的前提下，将公益林的生态效益和经济效益有机结合起来，允许合理的利用公益林资源。

　　五、集体林权制度改革的主要做法

　　按照“组织建设、制发文件、设立机构、宣传培训、村社动员、协调准备、调查摸底、公示现状、制定方案、通过报批、确权踏勘、公示结果、签订合同、完善管护、检查验收、审核材料、数据输机、发放证书、建立档案和表彰先进”的程序，稳步推进改革。

（一）成立机构　全面推动。

　　成立省集体林业产权制度改革领导小组，负责全省林改工作的指挥协调和监督检查。

省集体林业产权制度改革领导小组以分管林业工作的省政府领导任组长，省政府办公厅、林业、宣传、监察、财政、农业、国土、司法、公安、法制、信访、发改、民政、农垦、金融机构等相关部门的负责人为成员。

领导小组下设办公室，办公室设在省林业局，主任由省林业局局长兼任。

　　各市县要成立相应的林改领导机构，负责本市县集体林权制度改革的具体工作。

市县政府主要领导任组长，分管领导任副组长，相关部门主要负责人为成员。

领导小组下设办公室，办公室设在市县林业局。

乡镇、村委会也要成立相应的机构，一把手亲自抓，层层签订责任状，形成市县、乡镇、村委会三级领导直接抓林改的局面。

（二）明确主体　先行试点。

　　省级的责任是制定全省集体林权制度改革总体方案，提出实施意见，进行指导和监督。

市县是集体林权制度改革的主体，主要任务在市县完成。

鉴于集体林权制度改革涉及面大、难度较大，先选择具有山区、丘陵、平原、沿海代表性的白沙、屯昌、昌江、澄迈县作为试点县，开展集体林权制度改革试点工作，为在我省全面铺开积累经验、提高做法。

　　（三）制定规划　明晰界线。

　　制定林地利用总体规划，并将县级以上人民政府批准的林地利用总体规划逐一落实到山头地块，明确各集体经济组织林地权属范围，划分商品林地与公益林地具体界线，并划界立桩，竖立明显标志。

同时要对公益林地进行确权，明确村集体权属，签订公益林管护合同，落实管护责任。

　　（四）宣传发动　组织培训。

　　一要层层召开会议，广泛发动。

要逐级召开会议，统一思想认识，全面部署集体林权制度改革工作。

二要充分利用各种媒体，采取电视、报纸、广播、网络、