澳大利亚外交新走向.docx

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澳大利亚外交新走向

澳大利亚外交新走向

沈世顺

2012-11-2011:

24:

19　　　来源：

《国际问题研究》（京）2006年2期

　　由于战略合作的需要，澳大利亚和美国仍然保持着冷战时期建立的同盟关系。

与此同时，随着其在亚太地区的战略和经济利益不断增多，澳大利亚越来越重视亚太地区，其外交重心愈益向亚太地区倾斜。

现在澳外交上处于由只有对美关系一根支柱向对美关系和对亚太关系两根支柱过渡的时期。

　　一、维系与美同盟关系仍是澳的战略选择

　　澳大利亚是南太平洋地区大国，也是地处东方的西方国家。

冷战时期，由于孤悬于南太平洋上，自身国力有限，为了确保自己国家安全和在南太地区的大国地位，澳大利亚在外交上完全倒向美国，同美结成全面的紧密联盟。

美澳同盟是以美国为首的西方阵营的重要组成部分。

冷战结束后，各自仍有战略需要，双方仍保持密切的同盟关系。

　　2000年美国新保守主义的政治代表布什入主白宫后，加紧推行独霸世界战略。

它需要借助外部力量，尤其是盟友的力量来实现其战略目标。

近几年来，随着世界政治、经济重心向亚太地区转移趋势日显，美国在亚太地区的利益日益扩展，同时也感到它在该地区受到的安全威胁也越来越严重。

该地区是核国家最多的地区，是大国激烈竞争的场所，也是朝鲜半岛、台湾海峡和南海等热点问题集中的地区，加上恐怖活动猖獗，马六甲海峡及海上通道可能受阻，国家间的领土和领海争端可能升级，使地区战略安全形势趋于严峻。

在这种情况下，美国需要本地区的重要盟国——澳、日、韩等国的支持，以应对这些潜在的威胁。

为此，新一届布什政府制定了“以盟国为出发点”的外交政策，其中重要的一个方面就是提升和加强与澳大利亚的同盟关系。

　　在澳大利亚方面，历届政府都把澳美同盟视为澳外交和安全政策的基石与核心。

虽然《澳新美安全条约》因20世纪80年代新西兰的禁核政策而名存实亡，但澳美之间一直保持着密切的同盟关系。

澳允许美继续使用在澳的军事基地，澳所支持的南太平洋无核区将不限制美核舰艇进入澳港口，支持美在亚太地区的军事存在。

在经济领域，澳与美建立了极为密切的经贸关系，两国已正式签订双边自由贸易协定。

美是澳的第二大贸易伙伴，2004年，双方贸易额达400.78亿澳元。

美还是澳最大的外资来源国和澳最大的海外投资场所。

　　在澳大利亚自由党执政后，霍华德政府在外交上更加紧随美国，以借助美国的力量确保澳的安全，提升澳在地区安全方面的地位和作用。

在美国军事力量的重点转向西太平洋的情况下，澳则乘机在南太平洋地区经营和扩展自己的势力范围。

2000年美国保守的共和党上台并连任，为澳保守的自由党提供了机会，两党的共同点增多，相互配合默契。

霍华德政府采取重要步骤全面提升澳美同盟关系：

一是主动推动与美国达成澳美自由贸易协议。

二是配合美国的军事部署调整。

2004年7月，澳与美正式签署导弹防御体系谅解备忘录，澳被正式纳入美全球导弹防御体系。

同时，澳还同意美国军方在其北部的三处地点投资数千万美元，建立3个大型军事训练中心，澳美两军将在2007年启用这些训练中心进行联合军事演习。

三是支持美国的海外军事行动。

澳是积极出兵参与伊拉克战争的惟一南太国家。

四是积极参加美国主持的军事演习，以提高与美协同作战能力。

　　另一方面，近年来澳大利亚对美国的态度和政策正在发生微妙变化。

由于布什政府强化推行全球单极独霸战略同澳大利亚对外政策目标不尽相同，美国当局变本加厉的单边主义接连碰壁受挫，在国际社会遭到越来越多的抵制，几陷孤立，澳大利亚在保持与美同盟的同时，逐渐与美国拉开一定距离。

如它不支持美国对中国和俄罗斯实行遏制战略，而重视同中、俄发展友好合作关系；不跟着美国去制裁、打压所谓“无赖国家”，与受到美国敌视的朝鲜和伊朗恢复外交关系，并向它们提供援助；在人权领域，不赞同美国搞对抗的做法，而主张通过对话解决分歧，特别对亚洲国家基于本国国情的人权理念表示理解，而不去对其说三道四。

　　尤其在对华政策上，澳与美存在明显不同。

澳不认同美国散布的“中国威胁论”和对华遏制政策。

澳外交部2003年10月29日发布的一份专题报告认为，中国的经济发展对东亚其他经济实体不仅不会带来负面影响，而且会给整个地区创造发展机会。

这篇题为《中国的工业崛起：

东亚的挑战》的分析报告是针对一些政策分析人士担心中国的迅速发展会影响其他亚洲经济实体的发展而做出的。

报告说，这些担心是没有根据的，中国的发展不会损害其他亚洲经济体，“因为中国的经济正在同国际，特别是东亚的产业链结合在一起”。

　　在欧盟解除对中国实行十多年的武器禁运问题上，美国和日本都站出来反对，而澳大利亚却没有，仅表示如果解禁没有影响到地区的力量平衡，他们就不会反对欧盟对华解禁。

在台湾问题上，澳与美国也不一致。

澳大利亚外长唐纳2004年访华时，就明确表达了在台湾问题上的坚定立场：

即在《澳新美安全条约》下，美澳双边防务同盟关系只有在两国自身受到攻击时才会启动，而在世界其他地区发生的事情不包含其内。

其后，澳大利亚国防部长里思在与美国国防部长拉姆斯菲尔德举行双边防务会谈后表示，澳大利亚不会自动与美国站在一边，如果台湾与中国大陆发生冲突，澳大利亚可能在台湾问题上采取与美国不同的立场。

他说：

“我们不是事事都同意美国人，有许多事我们不同意他们”。

2005年3月，当中国人民代表大会通过《反分裂国家法》时，唐纳引述了自己曾经说过的话，称虽然在《澳新美安全条约》下，美国一旦涉及台海战争，澳大利亚当然要同华府交换意见，但这与是否决定参战，是截然不同的两回事。

正因为澳大利亚不追随美国对华进行战略遏制，而实行明智、理性的对华友好政策，才使得中澳全面关系特别是经贸关系得到长足发展。

　　这些说明澳大利亚增强了独立自主意识，不愿像美国的某个东亚盟国一样，在外交上依附于美国，几致失去自己的独立国格和尊严。

　　二、澳大利亚外交重心逐步向亚太地区倾斜

　　近年来，随着亚太地区在世界政治、经济中的分量与地位日益突显，澳大利亚因其地缘之便与这一地区的联系及在这一地区的利益不断增多，其外交重心开始向亚太地区转移。

主要表现如下：

（一）澳在政治、安全上开始融入亚太地区

　　澳作为地处东方的西方国家，外交政策一直有偏东还是偏西的选择。

冷战期间，澳国家安全始终是依靠美国和英国，在战略和政治上完全倒向美国，成为美国主导的西方联盟的一员。

在后冷战时期，由于包括东盟和中、日、韩在内的东亚地区地位的不断提升，澳在继续保持与美英传统关系的同时，开始执行“通过与亚洲更紧密的战略合作，来加强自己的安全”的防务政策和重点面向亚太地区的外交政策，高度重视与亚洲特别是与东亚国家的政治与安全合作。

霍华德于2004年10月竞选连任总理后，一改第一任时“亲美脱亚”的姿态，表达出对参与东亚合作的强烈愿望。

他在强调与美国保持同盟关系的同时，把外交政策的主要重心转移到能为澳带来重大利益的亚太地区。

霍华德政府积极采取措施，加强澳与亚太地区国家的政治和安全关系。

澳政府公布的外交政策白皮书强调澳与亚洲的关系和与美国的联盟一样重要，而以前澳内阁安全委员会批准的外交政策纲要声明中，只称美国是澳大利亚惟一的最重要的国际伙伴。

白皮书明确定义澳是位于亚太地区的西方国家，与整个亚洲有积极接触的历史，在澳目前的总体外交议程中，美国和东亚都是不可或缺的。

因此，澳积极发展与东亚国家的政治关系与安全合作。

澳加入了以东盟为主导、以东亚国家为主体的“东盟地区论坛”。

特别是它在2005年底签署《东南亚友好合作条约》，并随即参加无美国参与的首届“东亚峰会”，是它实行面向亚太外交并取得成效的重要标志。

由于美国未被邀参加“东亚峰会”，澳参加“东亚峰会”经历了一个犹豫过程。

因为“东亚峰会”是东盟主导的，东盟要求“与会”国必须具备如下条件：

一、是东盟的对话国；二、与东盟有实质的合作关系；三、签署《东南亚友好合作条约》。

澳大利亚原先只符合前二条，而不符合第三条。

因它起初不愿意签署该条约，理由是条约中“互不干涉内政”、“放弃威胁和武力”、“和平解决争端”等内容会影响它与美国的政治关系和束缚它的外交政策。

但东盟坚持其要求。

澳最终把它融入亚洲和加强与东亚国家的政治与安全合作置于同美国保持政治上的一致之前，签署了《东南亚友好合作条约》，从而为参加“东亚峰会”扫清了障碍。

这是澳大利亚同美拉开一定距离，向亚洲靠拢的一个重要外交举措。

（二）澳将其对外经济关系的重心放在东亚

　　东亚是世界经济增长最快的地区。

澳大利亚邻近东亚，为澳搭乘东亚经济增长的快车提供了天时地利之便。

近些年来，澳把东亚地区作为其对外经济关系的重点，实际上以东亚作为其经济发展的腹地和对外出口的前沿。

因此，澳同东亚国家的经济关系越来越密切，东亚是澳对外贸易和对外出口的最主要地区。

2004年，澳的10大贸易伙伴中，有6个在东亚，其中5个是“10＋3”成员，依次为日本、中国、韩国、新加坡和印尼。

目前仅中、日、韩三国就占据了澳出口总额的45％。

其中澳与中国的经济关系尤为密切，双方签订了《中澳贸易与经济框架》协议，并正在就建立双边自由贸易区展开谈判。

2004年中澳双边贸易达203.9亿美元，年增50.3％。

2005年中澳双边贸易达272.5亿美元，年增33.6％，其中澳对华出口为161.9亿美元，年增40.1％。

现在中国是澳大利亚第三大贸易伙伴、第二大出口市场和第二大进口来源地。

　　澳与东亚地区经济一体化的步伐也在加快。

澳已与新加坡、泰国等东亚国家达成双边自由贸易协议，与东亚其他不少国家正在谈判或酝酿建立自由贸易机制。

澳与东亚国家的多边经济合作也在深化。

它和东亚国家都是亚太经济合作组织的成员国；它作为“东亚峰会”的参加国，无疑也将参加拟议中的东亚经济一体化机制；澳与东盟将率先启动一体化进程，澳大利亚、新西兰和东盟已经开始就建立自由贸易区举行谈判，整个谈判进程将于2007年完成。

届时，澳将全面进入东盟市场，可望在2010年实现与东盟贸易和投资总额翻一番的目标。

　　三、澳外交政策有所调整的背景和原因

　　澳同美保持密切盟友关系的同时，外交重心向亚太地区，主要是向东亚倾斜，同美拉开一定距离，有着深刻的原因与背景。

　　其一，随着东亚快速崛起，与东亚保持密切联系是澳根本利益所在。

　　以“10＋3”机制国家和印度为主体的东亚地区是世界上政治较为稳定、经济持续快速发展的地区。

在政治安全上，绝大多数东亚国家建立了长期稳定的睦邻友好关系，认同中国等国提出的“互信、互利、平等、协商”的新安全观。

同时，在亚太地区已建立了各种类型、各种规模和各种层次的多边或双边安全合作和战略对话机制。

如东盟、东盟地区论坛、上海合作组织、亚太安全理事会、东北亚合作对话、亚洲安全会议、亚太国防论坛、亚太圆桌会议、西太平洋海军研讨会、亚太海洋安全对话、六方会谈、10＋3和10＋1合作机制以及东亚峰会等。

这些组织与机制对于区域安全的维护，协商机制的建立与信心的加强都有重要意义。

以对话代替对抗，以和平谈判解决地区争端，以合作谋求地区安全，摈弃零和游戏理念，提倡共赢观念，坚持共同安全，在亚洲国家中已经形成潮流。

除大洋洲外，亚太地区是澳主要的周边地区，稳定和安全有保障的亚太地区是澳大利亚可靠的战略屏障与依托。

政治上融入亚太地区，同东亚国家加强安全合作，是澳维护其所在地区安全与稳定、确保其国家安全的重要保障。

　　在经济上，东亚长期以来都是世界经济增长的最大亮点。

中国和印度持续强劲发展，东亚“四小龙”、“四小虎”实现了经济起飞。

现在东亚地区经济总量占到世界的30％，对外贸易占世界的25％，外汇储备占到世界的80％。

东亚已成为世界三大经济中心之一。

依托地理邻近的优势，分享东亚经济快速增长之利，密切与其经济关系，将东亚变成其主要经济交流伙伴和主要出口对象，事关澳大利亚外向型经济发展全局，是保障澳经济增长的关键因素。

　　其二，澳与美维持战略联盟关系，但双方的分歧也在增大。

　　澳在战略上对美依赖很大，需要加强与美关系来确保本国安全和维系其作为中等强国的地位。

经济上，美是澳的主要贸易伙伴、出口对象和投资国之一，澳维持经济发展离不开与美国的合作。

因此，澳始终把保持与美国的密切盟友关系作为其对外政策的核心和支柱。

　　与此同时，澳同美的政策分歧也在增多。

这主要表现在三个方面。

第一，双方对外政策目标不尽相同。

布什总统加紧推行全球单极独霸战略，以加快实现美国的世界霸主地位目标。

澳大利亚则主要追求地区和世界的和平与稳定，加强与有关国家的合作，以确保本国的独立、安全与发展。

美国谋求独家主宰世界的全球战略，可能造成两大后果，一是可能招致国际形势紧张、动荡和危机，二是招致美国加强对盟国的控制，损害其盟国的独立自主地位和国家利益。

这同澳大利亚的外交政策目标相抵触。

　　第二，单边主义与多边主义的碰撞。

布什政府大肆推行单边外交，否定和违反一系列国际条约与协定，甚至将自己凌驾于联合国之上，严重损害和冲击世界政治秩序和安全架构。

澳大利亚虽然对美国单边主义不进行公开批评和抵制，但它基本主张尊重联合国，维护与尊重国际关系基本准则，希望在国际多边框架内解决国际争端与分歧。

这势必导致澳同美国单边主义拉开一定距离。

同时，布什大搞单边主义为国际社会普遍侧目，在国际上陷于孤立，使美国的形象和声望降到二战结束以来的最低点。

澳为了维护本国的形象和尊严，在外交上必须有别于美，而不能对美亦步亦趋紧跟。

　　第三，澳担心一味支持美国“以暴易暴”的反恐政策可能招致“引火烧身”。

“9•11”事件后，国际恐怖活动大多数是针对美国及其盟友的。

由于澳在外交上追随美国，特别是出兵伊拉克，助美打伊，所以澳也成为恐怖袭击的对象国。

2002年在印度尼西亚发生的巴厘岛爆炸案，2004年针对澳驻印度尼西亚大使馆的爆炸案，2005年印度尼西亚驻澳大利亚大使馆连续收到“可疑”包裹以及澳国内发生的几起“白粉”事件，还有悉尼和墨尔本的伊斯兰激进组织可能对悉尼歌剧院和港湾大桥发动恐怖袭击，等等，无疑是澳紧跟美国“以暴易暴”反恐政策的结果。

继西班牙和英国遭到恐怖袭击后，澳本土遭恐怖袭击也恐难避免。

这些使澳政府在震惊之余进行反思。

为了避免像美国一样成为恐怖袭击的主要对象，澳大利亚在反恐问题上同美国有所区别。

　　其三，在野党和民意的推动。

　　澳主要在野党工党反对霍华德政府推行紧跟美国的外交政策。

工党认为澳向美国一边倒的外交政策和一味追随美国的反恐政策，无谓地使澳成为恐怖组织打击的目标，违反澳的国家利益。

澳前总理基廷批评美国奉行“惟我独尊的外交政策，导致国际秩序的分崩离析。

”另一位澳前总理弗雷泽也在报纸上著文称，澳过分依赖美国，然而在需要时却得不到美国的支持。

针对两位澳前总理的言论，美国副国务卿阿米蒂奇曾公开进行指责，引起澳国内舆论的批评和不满。

在伊拉克战争爆发前，美国驻澳大使希弗公开指责澳反对党领导人格林的反战立场，引起澳大利亚人的反感。

　　澳民众普遍对美国的外交政策和澳政府追随美国持批评态度。

据澳大利亚独立的国际政策智库罗伊研究所公布的民意调查表明，大多数澳大利亚人认为美国是对世界和平的最大威胁，而有69％的澳人对中国有好感。

多达70％的澳人认为美国过多地影响了澳大利亚的外交政策，尤其是在伊战问题上。

这激起了澳国内最强的反对呼声，反战游行的队伍是自越南战争以来声势最为浩大的。

许多澳人强烈抨击澳政府过于依重美国而忽略亚洲邻国的外交与安全政策，更有人讽刺霍华德为“美国的代理治安长官”。

这些民意对霍华德政府形成了强大压力，促其不得不反思并在一定程度上对其外交政策做出某些调整。

　　随着国际与地区局势及力量格局的变化和澳自身独立自主意识的增强，澳在保持与美战略同盟基础上与美拉开距离的倾向，及融入亚洲的广度与深度，还会进一步发展。

特别是如果澳工党取代自由党上台执政，会加大对美政策调整的幅度，与美拉开更大距离。

但澳无论调整对美和对亚政策都有局限性。

澳与美有相同的意识形态、社会制度和价值理念，美国又是实力超强的世界惟一超级大国，在国际事务中起着主角作用，澳在安全和发展上仍主要仰仗美国。

无论哪一个政党上台执政，澳都将坚持与美结盟，推行基本倒向美国的外交政策。

澳在融入亚洲方面也有诸多制约。

首先，亚洲国家众多，情况极为复杂，各国国情和对外政策取向大多与澳相异；其次，美国作为包括澳在内的西方国家的盟主，对盟国的外交政策有较大影响，澳对亚洲政策不能不在相当程度上受制于美国因素；再次，澳同邻近的东盟大国印尼存在着一定的地缘战略龃龉和“瑜亮情结”。

这些将使澳发展对亚关系受到一定限制，其融入亚洲的过程将是漫长而曲折的。