旧城改造的前世今生.docx

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旧城改造的前世今生

旧城改造的前世今生

城市的发展与人类社会生产和生活方式的进步有着密切的关系。

在特定的历史时期，城市的发展水平总是与当时的生产力发展水平和人类的生产方式相适应。

随着生产力发展水平的提高，人类生产和生活方式变化，城市在不断地发展变化以适应社会发展的需要。

在科学技术高度进步、人类生产和生活方式急剧变化、城市迅速发展的今天，城市旧区的基础设施不健全，土地利用率低下，布局混乱，环境恶化等问题日益突出地表现，城市老化无法适应社会发展的要求，为了保证城市社会经济的持续发展，必须对城市旧城进行有计划的改造。

在这样一种背景下，本文对旧城改造的原因、主体、作用机制展开了研究，即为什么要进行旧城改造？

改造的三个主体（政府、房地产企业和居民）遵循什么样的行动逻辑？

三者间的博弈怎样进行并对社会空间重构会产生何种影响？

第一个问题解释了不同利益主体为旧城改造寻找理由的不同角度；第二个问题是三个参与主体对旧城改造目标的不同认定；第三个问题是三者为实现各自目标，在博弈过程中采取的行动策略、取得的效果及这些效果在社会空间重构中的体现形式。

一、改造的理由：

旧城之“旧”

现代汉语词典中对“旧”字的解释为：

“过去的，过时的，跟‘新’相对”。

由此可以看出，“旧”是与“新”相对应而言的，因为有了“新”所以凸显了“旧”。

那么，旧城也仅仅是与新城相对的一个概念吗？

旧城之所以为“旧”，是处于怎样的“过时”状态呢？

史蒂文•蒂耶斯德尔、蒂姆•希思和塔内尔•厄奇在《城市历史街区的复兴》

一书中这样描述：

“任何一座建筑或一个区域过时的程度是不同的。

而且‘过时’是一个与最终状态相对的概念，因为‘作废’可能从来也不会发生。

举例来说，除非一座建筑是专门为了一个特殊的目的而设计的（如核电站），否则很难想象它不具有潜在的可变性而且无法转变其使用方式。

因此，一座建筑极少会达到完全的过时状态。

同样，过时也很少是绝对的，不管是一座建筑或一个地区，充其量是或多或少地比它的竞争对手过时一些。

”

本研究认为，可以从物质性角度和功能性角度两个方面看待旧城地区的过时问题：

1、物质性过时

旧城地区物质性过时是指旧城地区的房屋质量、建筑风貌与城市环境处于一种残损衰败的状态，是从建筑与旧城环境本身的衰变角度与新城地区相比而言的过时。

（1）房屋质量的过时  

正常的使用损耗、长年累月的风吹雨打，甚至历史上自然灾害的因素都会使旧城地区的房屋建筑质量不断下降。

同时，得不到及时的修缮与维护，旧城地区的许多房屋都严重损坏。

因此，旧城地区往往也是危旧房集中的地区。

针对这种房屋质量的物质性过时，旧城改造是势在必行的选择。

（2）建筑标准的过时

不同时期的房屋修建标准是不同的，这些标准中有些是政策法规（官方的）所规定的最低标准。

老建筑符合其修建年代的标准，却未必符合后来的标准，如防火通道、用电负荷、建筑保温等。

随着居民生活方式在不同历史时期的发展变化，建筑标准随之也产生了巨大变革。

因此，用今天的政策法规去审视，大部分老建筑不但是过时的，而且是违反相关规范标准，甚至是违法的。

这种过时源于现代人对建筑标准问题的认定对旧建筑产生的冲击。

（3）建筑风貌与形象的过时  

认为旧城地区在建筑风貌与区域形象方面过时的观点，大多是在与新城地区的建筑形态和城市风貌进行比较后形成的一种视觉判断。

这种观点没有认识到旧城地区作为城市历史发展空间载体的历史文化价值，而是简单的以对现代建筑的审美观去衡量历史街区的老建筑，认为老建筑已经不能适应现代化发展的功能要求，在审美上是一种“老气横秋”的城市风貌。

同时，这种“过时”的城市风貌也被认定为是“社会生产力落后不发达”的表现，应该通过改造使旧城地区“旧貌换新颜”。

这种观点在我国以往的旧城改造实践中颇有市场，改变“落后的旧城风貌”往往与改善旧城居民居住条件相提并论，成为政府旧城改造工作的一个理由。

2、功能性过时

（1）使用功能的过时

旧城地区的房屋是根据其建造年代的社会经济条件、居民生活方式和物质生活水平来修建的，是特定历史时期的产物。

随着时代的发展，科技的进步，人们对于居住条件的要求在不断提高，生活方式也在不断变化。

习惯了现代居住标准的人们已经很难想象没有上下水设施、没有独立卫生间的老房子怎么能够满足住房的舒适性要求。

同样，曾经在历史上一度繁荣的旧城地区老字号商铺，其建筑规模又怎能与大型现代商厦相比？

从这个角度讲，时代的发展造成了旧城地区老建筑在使用功能上的过时。

因此，老建筑在居住功能上被现代人质疑，在商业功能上被大型化的现代商业模式所遗弃，这也是旧城地区城市活力衰败的一个重要原因。

（2）经济功能的过时  

这一观点认为，在不同时代，经济发展的规模和组织形式对空间的要求是不同的。

旧城地区在建筑面积、交通条件、空间形态上很难满足现代经济与产业模式发展的要求。

换言之，旧城地区在经济功能上已经落后于时代的发展。

然而，这一观点忽视了经济与产业形态多元化的特点，以己之长比人之短。

规模经济与产业聚集固然是现代经济体系中竞争力较强的一种产业经济发展模式，但小而灵活的经济模式也是颇具特色与生命力的。

正如现代商业模式中大规模百货商场与小型专卖店可以相互补充、共同繁荣的局面一样，旧城地区在经济功能上的过时并非是其已经真的不具备经济发展的空间可能，而是没有找到旧城空间形态和文化特色与现代经济的契合点，或者是因为现代经济产业模式缺乏在与旧城地区特点的契合方面做出努力和尝试，而只是按照单一的大型化现代模式进行简单复制。

（3）经济竞争导致的相对过时

不同于经济功能的过时，经济竞争导致的旧城地区功能性过时并非是说旧城没有经济功能，而是与新城区域相比，旧城地区的投资回报率相对较低。

相对于新城区域，在旧城地区的投资可能受到更多限制（如历史文化保护区在控高、建筑风貌等方面的规定和限制），由此导致投资成本的上升；另一方面，旧城地区相对有限的经济活力导致其投资效益相对较低。

这种观点有效地解释了我国旧城改造为什么往往采取推倒重建、破旧立新的方式：

一方面是出于操作层面的简单化处理，更重要的则是因为如果采用小规模、渐进式的改造模式，政府和房地产企业不但在旧城历史文化保护方面的投资成本会加大，改造后所能带来的经济效益也远不及推倒重建模式打造的新兴区域收益丰厚。

出于对改造资金平衡和区域未来经济增长的考虑，与其让旧城保护“费力不讨好”，不如干脆“拆旧建新，一步到位”。

经济竞争导致的相对过时是一种基于经济效益最大化逻辑而产生的旧城地区功能过时，给旧城历史文化保护区带来了巨大的压力。

综上所述，虽然旧城之“旧”有物质性过时的一面，然而旧城地区功能性的过时才是政府进行旧城改造的最主要动因。

不同的“过时”对应的是不同的改造目的，这些目的又关系到旧城改造中的不同利益群体。

从这个意义上讲，旧城改造就是在不同利益集团的不同改造目的之间取舍与平衡的一个过程。

二、行动的逻辑：

不同利益主体眼中的旧城改造  

各级政府、房地产开发企业和旧城居民是旧城改造中最主要的三个利益主体。

旧城改造对于三者具有不同的意义。

因此，三者在旧城改造中的目的以及由此导致的行动逻辑，对于研究旧城改造的最终效果具有重要的意义。

1、政府的角度：

民生、政绩与财政收入

在我国的旧城改造实践中，政府是推动改造的最主要力量。

政府内部按照行政级别分为国家政府、市级政府和区县级政府，按照权限与属地分为中央政府和地方政府。

各级政府之间，中央政府与地方政府之间，乃至政府的不同部门之间对旧城改造的目的和行动逻辑都因实际情况的不同而有所差别。

因此，不能简单地将旧城改造中的政府概念混为一谈。

政府作为旧城改造中最具权威的利益主体，其内部对旧城改造的认识既有一致性也有差异性，在经济利益与社会效益间也存在着矛盾与冲突。

（1）民生的角度：

解危排困

城市的发展与演变永远是以一种持续的动态形式存在于历史发展的长河中。

在社会经济形态的发展、产业结构的变化、城市重点发展区域的转移等诸多因素的作用下，昔日一度繁华的旧城地区面临着空间衰败、功能过时和经济衰退的局面，普遍存在人口居住密度高、危旧房比例高、房屋质量差、经济发展水平相对落后的特点。

对各级政府而言，通过旧城改造改善民生问题成为刻不容缓的首要政府工作内容。

在我国旧城改造的历史实践中，绝大多数改造项目都是为了改善旧城居民的居住条件，提高旧城居民生活水平，改变城市旧城地区衰败落后的面貌。

以北京市为例，北京旧城改造以解决旧城居民房屋破败、居住条件紧张这一民生问题为首要工作目标，在很长的一段历史时期内，旧城改造被等同于危旧房改造。

既然“危旧破败”是没有价值的，所以最“理性”的选择就是推倒重建。

在这一思维逻辑下，对旧城地区进行大规模推倒重建的改造方式成为了政府旧城改造的主要形式，也正因如此，旧城改造在改善居民居住条件的同时，也给旧城历史文化保护带来了灾难性的影响。

（2）政绩的体现：

推动经济发展与打造功能区推动经济发展

二十世纪九十年代开始，我国进入社会转型时期，地方政府市场化与企业化的趋势日益明显。

旧城改造成为政府（特别是地方政府）政绩的重要体现。

如果说民生问题给政府带来的是一种压力，那么通过旧城改造，实现经济增长与社会发展就是政府推进旧城改造工作的强大动力。

于是，作为一种衡量经济增长最为直接的标，GDP的增长成为地方政府政绩的重要体现，也成为地方政府竞相追逐的目标。

如何通过旧城改造来实现这一目标？

那就是利用旧城地区的空间资源，通过招商引资的方式，让旧城地区这块宝地尽可能地带来更多的经济效益。

北京市各城区打造城市功能区的目的在于创造新的经济增长点，通过转变区域功能，加大城市建设力度，从而为招商引资创造良好的条件。

与此同时，根据功能区的产业定位，出台相应的优惠政策，从而实现产业的集约化发展和规模效益。

西城区金融街的发展历程则完整展现了政府通过打造城市功能区实现区域发展的情况。

（3）财政收入的保障：

土地财政与经营城市

地方政府财政收入的主要来源是税收。

我国在1994年实行分税制改革，将税种划分为中央锐、地方锐与共享税三大类。

由于企业增值税这一规模最大的税种属于共享税，中央抽取75%，地方只剩下25%，如此通过招商引资和产业发展对地方财政收入的贡献程度相对有限。

与此不同，建筑业和房地产开发的相关税种却属于地方全额占有。

另外，自1994年起，土地出让金被纳入地方全额预算，不再按比例上缴国家。

“土地直接税收以及由城市建设扩张所带来的税收约占地方预算内收入的40%，而土地出让金收入又占政府预算外收入的60%以上。

”因此，在地方政府不能直接从事市场经营活动的情况下，土地开发与城市建设方面的税费就成为地方政府财政收入的重要保障。

地方政府财政收入的构成也从而带有了浓厚的“土地财政”色彩。

2、房地产开发企业的角度：

追求土地交换价值的最大化

（1）房地产开发企业参与旧城改造的历史背景

新中国成立后，由于我国土地使用制度的原因，房地产业在改革开放前基本处于为发展状态。

二十世纪八十年代末，随着改革开放的逐步深入，我国土地使用制度开始改革，从无偿划拨逐步转向有偿使用。

同时，在当时的住房制度改革带动下，房地产业开始有所发展。

我国房地产业的短暂发展历程大致可分为四个阶段：

第一阶段：

二十世纪八十年代末至九十年代初期，房地产业开始起步；第二阶段：

二十世纪九十年代初至1997年，房地产市场处于发展过热阶段；第三阶段：

1998年至2004年，房地产市场处于亚洲金融危机后的调整阶段；第四阶段：

2004年至今，受国内其他投资市场疲软的影响，房地产市场迎来高速发展的阶段。

（2）房地产开发参与旧城改造的弊端

从二十世纪九十年代开始，各地政府为了缓解旧城改造的巨大资金压力，开始在旧城改造中逐步引入房地产开发的方式。

与此同时，我国市场转型过程中，城市土地的交换价值（商品化性质的体现）日益凸显。

由于旧城地区具有得天独厚的区位优势，同时政府对参与危改的房地产开发企业给予减免土地出让金等税费的优惠政策，因此房地产企业对参与旧城改造抱有极大的热情。

然而，凡事有利则必有弊，随着旧城改造工作的全面推进，以房地产开发带动危改的旧城改造模式逐渐暴露出很多问题。

首先，房地产开发企业参与旧城改造的目的在于盈利，而政府进行旧城改造的一个主要目的是要解危排困，同时改善旧城地区城市环境。

因此在对一些无利可图的旧城区域以及市政建设类工程，房地产开发企业并没有兴趣参与改造。

从这个意义上讲，房地产开发企业对旧城改造采取的是一种跳跃式的选择性介入方式。

这就导致就城中无利可图的区域越发衰败，与周边发展起来的区域形成鲜明对比。

其次，在房地产企业介入危改的案例中，不乏“挂羊头卖狗肉”的现象。

开发商打着危改的旗号，一方面享受政府减免土地出让金的优惠，另一方面却将改造后的小区修剪成实质意义上的商品房小区，以此攫取巨额利润。

这种行为的背后往往也有着一些政府管理部门的默许。

权力寻租通过旧城改造这一合法化途径为资本攫取高额利润放行。

在这一过程中，权力机构、权力掌管人和房地产企业都是赢家，只有旧城居民是输家。

在拆迁与补偿方面，开发商迫于贷款资金压力，为加速改造进度常采取非法的拆迁手段，包括恐吓、威胁甚至暴力拆迁等方式强迫居民离开住地。

在补偿安置方面，开发商承诺的安置性房屋要么不予兑现，要么建筑质量很差位置偏远，补偿资金数额也令拆迁居民无力购房。

另外处于追求利润最大化的目的，房地产开发企业往往突破旧城地区的规划限制，尽可能的增大建筑密度与高度，用以增加容积率。

对旧城地区的历史文化保护问题也一再无视，甚至将具有历史文化价值的老建筑视为影响其获利的眼中钉，想方设法予以拆除。

（3）资本逻辑下的旧城改造原则

旧城改造过程中，因房地产开发方式导致的问题，其原因归根结底是因为房地产开发所遵循的资本逻辑，即追求利润最大化。

在这一资本逻辑的要求下，房产开发商所认同的旧城改造需要遵循以下原则：

区位优势

参与改造的项目应处在城市的中心区域，即便在旧城区域内，也应尽量选择发展较为成熟的地区，有较为完善的基础设施和社会设施配套。

土地利用效率旧城地区寸土寸金，因此在参与的改造项目中，应尽可能地提高土地开发强度，增加容积率，以实现利润的最大化。

功能定位最优化

旧城地区原有的经济功能已经衰退，改造后区域功能的定位应根据市场需求的旺盛程度及对应于不同业态的物业价格决定，以此来确定改造后的物业类型（住宅、商铺或其他形式）及比例。

产品开发高端化

房地产企业开发的产品是房子，虽然不同档次的房子都有市场，但赚富人的钱比赚穷人的钱更容易，投资回报率更高。

因此改造后的区域应以高档住宅（或商铺）为主，走高端化路线，将客户群体锁定在富有者阶层。

成本控制的低限满足

旧城改造涉及对原有居民的补偿，有些项目需要为政府代建公共设施。

这些方面的支出并不能创造效益，因此应该尽可能压缩。

补偿性住房在位置、房型、建筑质量方面应与商品房拉开差距，满足政府规定的最低标准即可。

3、旧城居民的角度：

利益补偿与社会适应

与政府和房地产开发商相比，旧城改造中居民处于弱势的地位，在旧城改造的问题上没有发言权，只有被动的接受，无法左右旧城改造的方式与进程。

其原因除了政府与开发商的强势地位，旧城居民自身的特点也决定了其弱势地位。

（1）旧城居民的特点：

老龄化、贫困化、边缘化、底层化老龄化。

旧城地区原有的经济功能已经衰退，改造后区域功能的定位应根据市场需求的旺盛程度及对应于不同业态的物业价格决定，以此来确定改造后的物业类型（住宅、商铺或其他形式）及比例。

旧城地区已经成为城市贫困区位化的典型区域。

与此同时，贫困化致使旧城居民无力及时修缮本已破损的房屋，这又进一步导致了旧城地方房屋质量和城市风貌的衰败。