新网工程专项资金财税管理与专项审计方法.docx

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新网工程专项资金财税管理与专项审计方法

新网工程专项资金财税管理与专项审计方法

“新网工程”专项资金财税管理与专项审计方法

主讲人吴得林

一、财政专项资金及财务与税收政策分析...................................2

（一）财政专项资金的概念及管理特点..................................................2

（二）财政专项资金的会计核算与财务处理..............................................7（三）财政专项资金的税收政策分析...................................................9二、《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法》政策讲解.............11

（一）财建[2009]630号文件政策说明.................................................12

（二）财建便函[2009]49号政策说明..................................................14（三）新、旧《管理办法》的差异比较.................................................19三、2009年度“新网工程”专项资金审计策略与审计方案...................20

（一）审计的范围..................................................................20

（二）政策依据....................................................................20（三）审计的主要内容和重点领域....................................................20（四）审计的策略与主要方法........................................................22（五）审计引导及工作底稿设计要求..................................................28（六）专项审计报告格式说明........................................................29四、财政专项资金效益审计方法与主要审计策略............................30

（一）专项资金来源审计............................................................31

（二）专项资金分配使用审计........................................................32（三）专项资金管理审计............................................................33（四）专项资金使用效果审计........................................................34（五）财政专项资金效益审计的重点..................................................35（六）财政专项资金效益审计应注意的几个问题.........................................39

“新网工程”专项资金财税管理与专项审计方法

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讲义

一、财政专项资金及财务与税收政策分析

（一）财政专项资金的概念及管理特点

财政专项资金，是指中央和省级财政部门会同有关主管部门下达，以及市县各级政府安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。

可以简单表述:

财政专项资金是指各级财政部门和各级人民政府安排的具有指定用途的资金。

财政专项资金具有四个特点:

1.财政性资金:

此资金属财政预算安排或政府委托按规定征收（通过预算外安排）的资金。

根据现行政府体制，这些资金的安排都需要通过各级人民政府研究审定后提交各级人民代表大会常务委员会审议通过，即便是预算外资金。

也就是说都要有预算安排程序。

这就表现为财政性资金。

2.具有专门用途:

财政专项资金收支的一个显著特征就是专款专用,无论投向哪个建设项目,或者个人补助都有其明确的用途和确定的受益对象。

有别于其他财政资金，专项资金有明确的受益对象，而公共财政资金没有明确受益对象，而是公共受益对象，即大众或民生。

财政专项资金的受益对象不是直接用于民生，而是特殊对象。

这也是财政资金在过去管理中容易存在问题的主要原因。

不公开、不公正、具有特殊性，容易产生暗箱操作，滋生权力***用。

3.政策性强:

其资金要求设立专账管理,或专户储存,或单独设账核算（这两种方式都属于设立专账管理的意见）。

不同专项资金有不同的明确项目和资金管理规定或办法。

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我们需要明确的“设立专账管理”，并非都需要专户储存，单独设账核算也是一种形式，例如:

政策性补贴、定额补助资金、我们熟悉的财政贴息、以奖代补、以及专项补助等。

有些需要单独设立银行账户储存，如政策性补助或补贴，有些不需要单独设立银行账户储存，但需要设立专项应付款、其他应付款或长期应付款科目进行单独核算，反映资金使用情况及处理结果。

4.具有广泛性和时效性:

财政专项资金复盖面非常广,各级财政（中央、省、直辖市、地市、县市，以及乡镇财政等）都设有专项资金,而且每年都有新的资金出台（根据国家经济发展规划、社会经济生活以及政治生态的发展变化，政府会适度安排一定规范专项资金于支持）,有的专项资金是为特定目的而设立的,具有较强的时效性。

特别是我国涉及“三农”财政资金支持，项目特别多，什么农机补助、以旧换新等。

——财政专项资金管理中存在的主要问题:

通过近几年来的各级审计机关对财政专项资金审计发现，对专项资金在拨付、管理和使用过程中还存在着一些普遍性的问题。

也就是说，财政专项资金存在的问题可以归纳为以下几个方面:

（每年审计，每年检查，但存在的许多问题依旧，像财经纪律方面，每年要求不能吃喝、送礼、公费出国旅游、小金库、以及挪用、贪污等违法乱纪行为，新中国成立60多年，年年审年年查，这些问题永远不可能根治，只能是阶段性控制或治理整顿，也只能是部分或局部处理严查处理。

财政专项资金管理中存在的问题也是如此，万变不离其宗，主要是以下几个方面）:

1、财政专项资金的拨付和分配缺乏公开透明度。

一些专项资金的拨付和分配只有财政和极少数部门知道，真正使用该资金的基层单位和应该享受该项资金的群众不知情，形成财政专项资金分配不公，有的甚至进行暗箱操作，徇私舞弊。

这样的问题在我国基层农村及各级政府组织更为突出。

这也是造成各级机关努力走关系，把跑关系当作日常管理工作的重要部分。

像各地驻京办、驻省府办等类似机构，过去重要的工作任务是做好上层关系，为家乡跑一些资金。

从乡镇到地市，从地方到中央，都努力着找项目、找钱。

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2、地方配套资金不到位，项目投资未按计划实现。

部分财政专项资金要求各级按比例配套，但有些地方财政困难根本拿不出配套资金，因此搞虚假配套或将配套改为自筹，造成项目不能如期开工或完工，形成半拉子工程和影响工程项目质量。

2009年9至10月，审计署组织对北京、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西17个省（区、市），以及铁道部、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司、中国工商银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司和中国银行股份有限公司贯彻落实中央扩大内需有关政策情况进行了审计调查。

在调查了解这些地区、部门和单位贯彻落实中央政策措施情况及取得的阶段性成果的基础上，重点调查了1770个政府投资项目的建设管理和资金使用情况、211个政府核准或备案的社会投资项目的建设管理等情况。

对1981个项目的审计调查情况表明，这些项目建设总体较为顺利，资金管理和使用总体情况较好，未发现重大违法和损失浪费问题，但也发现部分项目建设不完全符合国家环保及土地等政策要求，有的地方还存在用已完工项目申请政府投资补助、挤占挪用资金等问题。

（1）53个项目不完全符合环保要求，占抽查项目总数的2.68%。

其中:

有39个项目未经环评审批即开工建设;有10个项目未完全按照环评审批内容建设;有4个项目未进行环评验收即投入运行。

（2）140个项目占用或征用土地审批手续不完备，占抽查项目总数的7.06%。

其中:

132个项目未经用地审批，建设单位占用或征用土地8.36万亩，其中耕地2.61万亩;8个项目的建设单位超出审批面积违规占用或征用土地0.62万亩，其中耕地0.20万亩。

（3）137个项目未按规定程序报经批准，改变建设规模、用途或降低建设标准，占抽查项目总数的7.74%。

（4）在中央扩大内需项目中，有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的45.58%。

此外，审计调查还发现，有些地方用已完工项目申请政府投资补助，有的项目建设资金存在挤占挪用的现象，合计金额12.48亿元，占抽查项目计划投资总额的

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0.43%。

3、滞拨专项资金。

财政部门对上级各类专款，由于受资金拨付影响，年终结余转作暂存款的现象较为普遍，且数额较大;有的甚至滞拨多年。

造成专项资金长期结余账面，引起财政虚列支出现象发生，降低了资金使用效益，导致专项资金的闲置浪费。

滞拨专项资金的主要原因:

（1）部门公用支出挤占专项资金。

大部分资金使用单位或多或少都存在这一现象，有的是直接在专项资金中列支办公经费，有的通过调整帐务处理，动用专项资金结余冲减事业费支出;

（2）个别对财政专项资金具有二次分配权力的主管部门或单位，拨付项目单位进度滞后;（3）重点不突出。

主要指的是财政专项资金投向中的“平均主义”和“撒胡椒面”的现象;（4）损失浪费。

部分由财政专项资金投入的项目未能实现预期的经济价值和社会价值，有的是因为配套工程没有建成导致项目整体效益未能发挥，有的是因为项目本身可研不够充分脱离实际。

4、违反规定使用专项资金。

一是个别单位对专项资金没有按规定专款专用，将一些日常公用经费挤进了专项资金，形成专项资金的规模、额度被人为地削减、挤占。

二是挪用专项资金用于其他支出，特别是用专项资金购车、建房和发放奖金福利等。

三是违规出借专项资金，形成呆账坏账无人清收，导致各类专项资金不能按规定用途使用。

5、核算管理不规范。

一是未严格执行专户存储制度。

有的专项资金管理办法中明确要求资金使用单位须设立专门银行帐户进行专户存储，但审计发现部分单位未能严格执行，与单位经费帐户混存混用，造成专项资金增值利息收入核算不清，甚至被用于弥补单位办公经费不足;二是未能做到分帐核算。

部分单位财务对收入和支出科目均不设二级子目，有的就在往来帐中核算，账面不能清晰反映某类专项资金的收入、支出和结余情况，造成各种专项资金之间混用、专项资金与部门经费混用;三是审批程序不严。

个别县（区）级财政部门未能建立健全财政资金核拨审批规程，专项资金拨付审批权限设置偏低。

6、监督检查不力。

一是监管机制不健全。

人大、监察、财政、审计等机关或部门依据有关法律法规，都可以对财政专项资金使用及效益情况进行检查。

实际工作中，

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由于缺乏稳定有效的沟通联系制度，造成各监管主体之间职责分工不明、信息交流不畅、重复检查等问题;二是绩效问责未建立。

监管机构、主管部门、资金使用单位都强调财政专项资金使用效益的重要性，但因为绩效问责机制尚未建立，一些损失浪费等效益低下行为得不到相应的惩处与遏制。

上述存在的问题，从根上就存在，难于根治，所以审计监督的重点也必然是这些方面。

管理的重点难点也是这些方面。

为了严肃财经纪律，切实加强对专项资金的管理和监督，确保专项资金安全，充分发挥专项资金的使用效益，建议从以下几方面加强规范和管理:

（这些方面就是我们在进行审计监督检查过程中提出审计咨询建议的方面，查出问题只是手段，解决问题才是目的，所以，如何加强财政专项资金管理，是我们开展财政专项资金审计监督的方面，审计人员应该明确这一方向）

第一，规范核算。

各级财政部门、有关资金使用单位应尽快组织人力，认真疏理本部门负责管理使用的全部财政专项资金，在掌握总体情况的基础上进行分类汇总，对于不同性质的资金采用不同的管理方式。

财政专项资金的核算应该严格遵循“专人专帐”的原则，对有明文规定要求专户存储的，必须开设专用银行帐户。

县（区）财政部门应着力完善本级财政专项资金的审批制度，比照省、市有关规定合理配置各类资金的审批权限，进一步明确主体职能和责任。

第二，完善制度。

各级财政部门应建立必要的财政专项资金分配管理制度，对财政专项资金的使用几乎每项专款都有具体使用办法，但对财政专项资金的分配缺乏应有的管理制度，导致基层盲目跑项目，采取不正当手段向上争取资金，带来不良的社会效应。

建议在制定财政专项资金使用办法时，同时公开财专项资金的分配管理办法。

第三，加强监管。

各级财政部门要加强对财政专项资金使用过程的监管力度。

财政专项资金的使用，往往发生在最基层单位。

建议一是财政部门要在内部建立财政专项资金专管员制度，把财政专项资金划分成不同类别，如社保医疗类、农林水类、教科文类等，并指定一到二名专管员，对某一类专项资金的收支情况、管理办法等进行全面掌握、指导、监督使用。

二是定期或不定期对财政专项资金进行延伸和抽查，及时发现问题进行纠正和整改，确保专项资金专款专用。

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第四，推进财政专项资金效益审计。

审计机关应注重财政专项资金使用效益审计。

在对专项资金审计时,不能只停留账面收支情况检查，要对财政专项资金使用效益的进行分析。

如对财政扶贫资金审计时，应分析财政扶贫资金使多少人逐步脱贫，贫困户人均收入是否逐年增加等;对移民安居资金审计，要检查安居房是否符合国家标准，分析入住率和选址是否符合广大人民的意愿等，从而使财政专项资金投入真正取得很好的效益，减少专项资金的损失和浪费。

第五，建立健全责任追究制度。

财政专项资金违纪违规之所以普遍存在，与对责任人的责任追究不力，甚至对有关责任人不闻不问的监督现状有关。

为此，笔者建议一是要严格贯彻执行国务院《财政违法行为处罚处分条例》。

对于虚报冒领、截留挪用、滞留财政专项资金和扩大开支范围、提高开支标准等违纪违规行为，除责令改正，追回有关财政专项资金外，要对单位给予警告或者通报批评，对直接责任人要移送纪检监察机关依法处分。

二是对违反招投标法、政府采购法、专项资金公示制、县级报账制以及会计核算等相关规定，要依法严格追究负有直接责任人员的责任。

三是对重大项目的专项资金，应建立资金主管部门和项目主管部门的监管责任制，政府应分别与这些部门签定责任书，严格落实责任追究制度，确保专项资金的安全性、合法性、效益性。

四是政府应组织纪检、监察、审计、财政、发改委等部门进行经常性专项检查，及时发现问题，分清性质，通报批评，追究责任，限期整改，全面警示。

（二）财政专项资金的会计核算与财务处理

根据政府补助准则和《企业财务通则》第二十条的规定，企业收到的财政资金的会计处理分为以下七种情况。

第一，企业收到的属于国家直接投资、资本注入性质的财政资金，如基本建设投资、国债投资项目，这类资金属于国家以投资者身份对企业的资本性投入，应当增加“实收资本—国家资本”，对于超过注册资本的投资则应增加“资本公积—资本溢价”。

增加实收资本的，应由会计师事务所出具验资报告。

第二，属于投资补助性质的财政资金，如公益性和公共基础设施投资项目补助、推进科技进步和高新技术产业化的投资项目补助等，这类资金是对投资者投入资本的

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补助，但是与前一类资金最大的区别是国家不一定以投资者身份投入，主要是政府为了贯彻宏观经济政策或实现调控目标，给予企业的具有导向性的资金，企业应当根据政府部门下达的文件规定增加“实收资本”或“资本公积”，由全体投资者共同享有或根据文件精神由某个单位持有或享有。

增加实收资本的，应由会计师事务所出具验资报告。

第三，企业收到的大部分财政资金如粮食定额补贴、鼓励企业安置职工就业的奖励款、贷款贴息、税收返还（先征后退、即征即退）、科技三项费用、挖潜改造资金、中小企业发展专项资金、产业技术研究与开发资金、中小企业国际市场开拓资金、国有企业亏损补贴、关闭小企业补助等，这类资金一般是对企业特定经济活动支付的成本费用的补偿，应按照政府补助准则的规定进行会计处理。

与收益相关的政府补助。

用于补偿企业以后期间费用或损失的，在取得时先借记“银行存款”，贷记“递延收益”，然后在确认相关费用的期间借记“递延收益”，贷记“营业外收入”。

用于补偿企业已发生费用或损失的，在取得时借记“银行存款”，贷记“营业外收入”。

与资产相关的政府补助，企业应在收到款项时，按照到账的实际金额，借记“银行存款”等，贷记“递延收益”。

将政府补助用于购建长期资产时，相关长期资产的购建与企业正常的资产购建或研发一致，通过“在建工程”、“研发支出”等科目归集，完成后转入固定资产或无形资产。

自相关资产可供使用时起，在相关资产计提折旧或摊销时，按照长期资产的预计使用期限，将递延收益平均分摊转入当期损益，借记“递延收益”，贷记“营业外收入”。

相关资产在使用寿命结束或结束前被处置（出售、转让、报废等），尚未分摊的递延收益余额应当一次性转入资产处置当期的“营业外收入”，不再予以递延。

第四，企业收到的属于政府转贷、偿还性资助的财政资金，如世界银行贷款项目资金等。

这类资金使用后要求归还本金，因此企业收到时应当借记“银行存款”等，贷记“短期借款”或“长期借款”。

第五，企业收到的政府作为企业所有者投入的具有专项或特定用途的款项时，应借记“银行存款”等科目，贷记“专项应付款”。

将专项或特定用途的拨款用于工程项目时，借记“在建工程”等科目，贷记“银行存款”、“应付职工薪酬”等。

工程项

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目完工形成长期资产的部分，借记“专项应付款”，贷记“资本公积—资本溢价或股本溢价”;对未形成长期资产需要核销的部分，借记“专项应付款”，贷记“在建工程”等。

拨款结余需要返还的，借记“专项应付款”，贷记“银行存款”。

上述资本溢价转增实收资本或股本，借记“资本公积—资本溢价或股本溢价”，贷记“实收资本”或“股本”，需要会计师事务所出具验资报告。

第六，企业收到的先征后退、即征即退的税收返还款时，应借记“银行存款”，贷记“营业外收入”。

第七，企业收到的增值税出口退税时，应借记“银行存款”，贷记“其他应收款——出口退税”。

（三）财政专项资金的税收政策分析

1、《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例规定。

新《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称“新企业所得税法”）第七条明确规定了三种类型的收入为不征税收入:

一是财政拨款;

二是依法收取并纳入财政管理的行政事业性收费、政府性基金;

三是国务院规定的其他不征税收入。

另外，新的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第二十六条对“财政拨款”做了详细解释:

“企业所得税法第七条第

（一）项所称财政拨款，是指各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金，但国务院以及国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。

”

可见，属于不征税收入的财政拨款必须同时符合以下两个条件:

一是必须是各级人民政府拨付的财政资金;

二是必须是对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织的拨款。

根据税法的相关规定可以看出，企业收到财政资金如果属于政府作为企业的所有者投入的资金、政府转贷项目需要偿还的资金则不需要并入应纳税所得额缴纳企业所得税，另外增值税出口退税是国家对出口货物所含增值税进项税额的返还，不属于企

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业所得税应税范畴。

其他财政资金不属于不征税收入，不论该项财政资金在会计上如何进行处理均应并入应纳税所得额缴纳企业所得税。

2、财政部、国家税务总局财税[2008]151号文件规定。

根据财政部、国家税务总局《关于财政性资金行政事业性收费政府性基金有关企业所得税政策问题的通知》（财税[2008]151号）文件规定，企业取得的财政性基金、行政事业性收费、政府性基金在计算缴纳企业所得税时，应按以下规定处理。

（1）财政性基金，是指企业取得的来源于政府及其有关部门的财政补助、补贴、贷款贴息，以及其他各类财政专项资金，包括直接减免的增值税和即征即退、先征后退、先征后返的各种税收，但不包括企业按规定取得的出口退税款;所称国家投资，是指国家以投资者身份投入企业、并按有关规定相应增加企业实收资本（股本）的直接投资。

1）企业取得的各类财政性资金，除属于国家投资和资金使用后要求归还本金的以外，均应计入企业当年收入总额。

2）对企业收取的由财政部、国家税务总局规定专项用途并经国务院批准的财政性资金，准予作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除。

3）纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织按照核定的预算和经费报领关系由财政部门或上级单位拨入的财政补助收入，准予作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除，但国务院和财政部、国家税务总局另有规定的除外。

（2）政府性基金和行政事业性收费。

1）企业按照规定缴纳的、由国务院或财政部批准设立的政府性基金以及国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政、价格主管部门批准设立的行政事业性收费，准予在计算应纳税所得额时扣除。

企业缴纳的不符合上述审批管理权限设立的基金、收费，不得在计算应纳税所得额时扣除。

2）企业收取的各种基金、收费，应计入企业当年收入总额。

对企业依照法律、法规及国务院有关规定收取并上缴财政的政府性基金和行政事业性收费，准予作为不征税收入，于上缴财政的当年在计算应纳税所得额时从收入总

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额中减除;未上缴财政部分，不得从收入总额中减除。

3）企业不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除，其计算的折旧、摊销不得在应纳税所得额时扣除。

3、财政部、国家税务总局《关于专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2009]87号）的规定。

为进一步明确财政专项资金所得税政策，经国务院批准，财政部、国家税务总局于2009年6月16日再次下发财税[2009]87号文，就企业取得的专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题作出了明确规定:

（1）对企业在2008年1月1日至2010年12月31日期间从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金，凡同时符合以下条件的，可以作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除:

1）企业能够提供资金拨付文件，且文件中规定该资金的专项用途;

2）财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求;

3）企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。

（2）根据实施条例第二十八条的规定，上述不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除;用于支出所形成的资产，其计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。

（3）企业将符合本通知第一条规定条件的财政性资金作不征税收入处理后，在5年（60个月）内未发生支出且未缴回财政或其他拨付资金的政府部门的部分，应重新计入取得该资金第六年的收入总额;重新计入收