投资体制改革与项目管理.docx
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投资体制改革与项目管理
投资体制改革与项目管理
投资处副处长沙振华
首先感谢人教处和培训中心给我提供这次机会，就我省投资体制改革与项目管理工作同大家进行交流，此次讲座共分四个部分：
一是简要介绍一下国务院关于投资体制改革决定的主要精神和我省投资体制改革工作进展情况；二是改革后项目管理工作程序；三是日常工作中重点类型项目运作程序；四是项目管理工作中应注意的几个问题。
如有不妥之处，欢迎大家批评指正。
一、《投资体制改革决定》的主要精神和我省投资体制改革工作进展情况
（一）《投资体制改革决定》的主要精神
《国务院关于投资体制改革决定》（国发[2004]20号）是于2004年7月16日印发执行的，作为附件，同时还印发了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》。
1、投资体制改革的核心。
是将社会资金更有效地引入经济建设的各个领域，将市场机制运用到投资、融资、建设、运营、管理等各个环节，从而实现全社会资源的有效配置。
2、基本出发点。
就是要充分发挥市场配置资源的基础性作用，实行政企分开，确立企业在投资经济活动中的主体地位；规范政府投资行为，保护投资者合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境；促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
3、主要内容。
重点把握“一条红线”、抓住“四个重点”。
把握“一条红线”，就是在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用。
加强宏观调控与充分发挥市场配置资源的基础性作用，二者都是社会主义市场经济的内在要求，不可或缺，相辅相成。
抓住“四个重点”，就是紧紧围绕确立企业投资主体地位、合理界定政府投资范围、加强和改善投资宏观调控、加强和改进投资的监督管理等四个重要环节，积极稳妥地推进改革。
确立企业的投资主体地位，就是按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，改革政府对企业投资的管理制度，对企业不使用政府性资金投资建设的项目，取消审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。
合理界定政府投资范围，就是明确政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济社会发展，推进科技进步和高技术产业化。
加强和改善投资宏观调控，就是强调中长期规划的重要性，要“先定规划，后批项目”，主要通过规划和政策引导、信息发布和规范市场准入，引导社会投资方向，调整和优化重大投资结构，抑制无序竞争和盲目重复建设，防止经济大起大落，实现对全社会投资以间接调控方式为主的有效调控，促进总量平衡和结构优化。
加强和改进投资的监督管理，就是建立健全协同配合的企业投资监管体系，依法加强对企业投资活动和投资建设市场的监管；建立并完善分工制衡的政府投资监管体系，加强审计、稽查、监查、公众和社会的监督，对政府投资项目进行全过程的监管；实行政府投资决策责任追究制度，强调要按程序、科学地进行决策。
（二）我省投资体制改革工作进展情况
根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）精神，按照全国和全省电视电话会议的统一部署，为保证我省投资体制改革工作的顺利进行，本着承前启后、平稳过渡、提高效率、加强服务的原则，我们制定了全省投资体制改革工作方案，方案已经省领导批准实施。
1、新的企业投资项目管理制度初步建立。
根据国务院《关于投资体制改革的决定》，推进和深化投资体制改革，其中一个重要方面就是支持和引导企业投资。
为此，制定了《河北省固定资产投资项目核准实施办法》、《河北省固定资产投资项目备案管理办法》和《河北省外商投资项目核准暂行管理办法》、《河北省境外投资项目核准暂行管理办法》等4个关键性配套文件。
其中，前两个办法于2005年4月18日省政府正式发布实施（冀政[2005]32号）；后两个文件于2004年11月22日开始试行。
4个办法的实施，彻底改革了以往不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质一律实行审批的项目管理制度，以此为标志，新的企业投资项目管理制度初步建立。
新制度按项目性质对企业法人核发统一印制的《核准证》或《备案证》，并实行年审。
同时，为了落实国家发展改革委关于网上备案确认的要求，实施省委、省政府提出的提高办事效率、提高工作质量的“双提”工程，规范行政许可行为，推动行政权力公开透明运行，强化服务，从2006年4月1日起，对属省发展改革委备案管理权限的项目实行了网上备案。
2、积极推行代建制。
我省是探索代建制管理模式较早的省份之一。
早在2001年8月就成立了河北省社会公益项目建设管理中心，主要职能是：
受省政府委托，作为建设期间的法人，负责总投资500万元及以上省政府投资公益性项目的全过程管理，实施“交钥匙工程”；并于2003年发布实施了《河北省省直公益性建设项目管理暂行办法》和《河北省省直公益性项目建设管理实施细则》。
几年来，省本级政府投资的重大公益性项目，大都实施“代建制”，实行“交钥匙”工程。
项目建设实现规范化运作，严把项目概算、项目质量、项目进度三道关口，有效克服了建、管、用“三同体”和概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象。
为了进一步提高政府投资的使用效率，探索有效代建制方式。
最近，我们在总结几年来代建制工作经验的基础上，结合我省实际，提出了“政府投资的重大项目仍委托社会公益项目建设管理中心会同使用单位组织代建，对一般公益性项目通过招标选择专业化的项目管理单位进行代建”的两种代建方式并行的政府投资项目建设管理思路，研究起草了《河北省人民政府关于省本级政府非经营性投资项目推行代建制的实施意见》，对包括代建制的范围、方式，代建单位的选择，代建过程的职责划分，代建项目的组织实施，以及代建项目资金的使用与监管等方面都进行了具体明确。
这样，既克服了目前机构建制和人员配备不能满足全面推行政府投资项目代建制需要的问题，又引入了通过招标形式选择代建单位的竞争机制。
目前，《实施意见》已上报省政府。
3、政府投资项目管理得到进一步完善。
深化投资体制改革，还有一个重要方面就是管好用好政府投资。
为合理界定政府投资范围，健全投资决策机制，规范各级政府投资项目的审批权限、程序和要求，加强资金监管，对项目实行全过程规范管理，研究制定了《河北省本级政府投资项目暂行管理办法》、《河北省财政专项资金建设项目审批管理办法》、《河北省政府投资项目公示制度》等3个配套文件，目前，正在进行修改完善，争取年内出台。
上述制度和办法的实施，将使政府投资行为和项目建设进一步得到规范管理。
4、项目投资监管不断加强。
为了加强和改善对企业投资的宏观监控，我省建立了投资项目信息管理系统，将省、市、县管理的固定资产投资项目统一纳入省发展改革委项目库，实现了项目信息共享，有效克服了“越权批项目”现象。
通过固定资产投资项目年审，对各类投资活动和项目建设进行跟踪管理，及时掌握全省投资动态、趋势和项目建设情况，利用互联网向社会公布，引导投资方向。
通过信息共享，与有关部门配合协作，依法依规加强对各种投资行为的监督管理，凡不符合法律法规和国家、省政策规定的，不予办理相关手续，维护了固定资产投资秩序。
（三）投资体制改革下步工作
1、进一步完善企业投资项目管理。
一是结合国家调整政府核准投资项目目录及陆续发布的行业准入标准，及时总结实践经验，完善配套措施；二是充分利用信息技术和现代化手段切实加强为企业服务。
在继续完善网上备案的同时，做好咨询、答疑和信息发布等服务，积极引导社会投资朝着健康的轨道发展；三是抓好备案核准项目的年审工作。
加大年审制度的宣传力度，确保平稳开展项目年审工作；四是抓好节能审查工作，节能审查是我们系统一项长期工作，可以提高到战略角度来重视。
2、管好用好政府投资。
合理界定政府投资范围，规范政府投资行为，建立、健全科学民主的决策机制，加强资金监管，提高投资效益。
同时，逐步推行重大项目公示制度，加强社会公众的监督。
我们已经起草了《河北省本级政府投资项目暂行管理办法》、《河北省财政专项资金建设项目审批管理办法》，将于近期出台。
3、改革建设实施方式，全面推行代建制。
在总结我省近年来政府投资项目管理经验的基础上，进一步改革建设实施方式，拟采取重大非经营性项目委托社会公益项目建设管理中心会同使用单位组织代建，一般非经营性项目通过招标选择专业化项目管理单位进行代建的模式。
力争年内出台《河北省人民政府关于省本级政府非经营性投资项目推行代建制的实施意见》，在全省全面推行政府投资非经营性项目代建制。
4、逐步建立和完善投资监测评价体系。
与有关部门密切配合，依法加强对各类投资活动的监督管理，强化企业投资项目的事中和事后管理，并完善企业投资诚信制度；探索建立投资统计审核评价制度，建立健全部门密切配合、协同分析、准确判断的投资评价体系，强化对引导社会投资的宏观调控。
二、改革后项目管理工作程序
这次改革将以往单一的项目审批制按项目资金来源改为审批、核准和备案三种不同的管理办法，为了规范管理，我们已制定了相应的管理办法，需审批的项目，按照《河北省人民政府关于进一步改善投资环境的若干意见》（冀政[2003]19号）中规定的《河北省建设项目审批程序》进行审批；需核准的项目，按照《河北省固定资产投资项目核准实施办法》（冀政[2005]32号）进行核准；需备案的项目，按照《河北省固定资产投资项目备案管理办法》（冀政[2005]32号）进行备案。
下面，我重点讲一下这三类项目管理办法的政策界限、主要内容及具体操作过程中应注意的问题。
（一）项目审批、核准和备案的政策界限。
对于企业投资项目不再实行审批制，对重大项目和限制类项目实行核准制，其他项目无论规模大小，均改为备案制。
核准制与审批制有着本质区别：
首先，适用的范围不同。
审批制，只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制，则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目、限制类项目。
其次，审核的内容不同。
过去的审批制，政府既从社会管理者角度，又从投资所有者的角度审核企业的投资项目；核准制，政府只是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。
第三，审核的程序不同。
审批制，一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”、“初步设计”、“开工报告”和“竣工验收”五个环节，而核准制只有“项目申请报告”一个环节。
备案制，对于大多数企业投资项目，政府将不再审批，而是由企业自主决策，按照属地分级管理的原则向地方政府投资主管部门备案，有效地实行备案制，政府可以全面掌握投资信息。
需要注意的是，无论是核准制，还是备案制，企业都要依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。
第四、国家已颁布了《政府核准的投资项目目录》（2004年本），共涉及13大类，67个方面的项目。
其中，除需国家核准的项目外，由省级政府投资主管部门核准的12项，由地方政府投资主管部门核准的18项。
我们按照《决定》要求，研究提出了核准的范围、内容、申报程序和办理时限。
特别是对18项由地方政府核准的项目，根据项目性质，本着有利于调动各方面积极性，有利于加强宏观调控和监管，有利于提高效率和方便企业的原则，划分了省、市、县（市）政府投资主管部门的核准权限，努力确保新制度、新体系高效有序运转。
（二）三类项目管理办法的主要内容及实际操作过程中需注意的问题。
1、审批类项目
A审批依据：
《河北省建设项目审批程序》（冀政[2003]19号）
B审批范围：
使用政府性资金的项目，政府性资金主要包括：
财政预算投资资金（含国债资金）、纳入预算管理的专项建设资金、国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金、法律法规规定的其他政府性资金。
C审批程序及附件
①项目建议书阶段
行业主管部门或行业协会初审意见
资金筹措意向资料
建设项目审批部门项目建议书批复文件
②可行性研究报告阶段
城市规划部门选址意见书
国土资源部门土地使用预审意见
国土资源部门建设用地地质灾害评估报告和是否覆盖重要矿床报告审查意见
环保部门环境影响报告批复意见
水利部门取水许可证、水土保持方案审查意见（重大建设工程）和防洪安全评价审查意见（涉及到项目自身防洪安全和对公共防洪设施有影响的工程）。
地震部门抗震设防要求审批意见（重大建设工程和可能发生严重次生灾害的工程）
文物管理部门选址审查意见（在文物保护单位和文物古迹保护范围及建设控制地带内的建设项目）
建设项目审批部门招标方案审查意见
咨询评估机构评估意见
电力、供水、供气、供暖等市政配套部门供应意向
建设项目审批部门可行性研究报告批复文件
③初步设计阶段（关于基本建设项目初步设计编制与审批工作的通知）冀计投[1996]834号
城市规划部门建设用地规划许可证
消防部门总平面图审查意见
建设项目审批部门初步设计批复文件
④开工审批阶段
建设项目审批部门年度投资计划
消防部门防火审核意见
城市规划部门建设工程规划许可证
国土资源部门土地使用证
人防部门人防工程审查意见
建设部门施工图设计文件审查意见
建设部门建筑工程施工许可证
⑤竣工验收阶段（河北省重点建设项目竣工验收暂行办法）
建设项目审批部门组织规划、环保、消防、审计等部门综合验收意见
建设项目审批部门竣工验收批复文件
D设区市及扩权县项目管理
①凡不需要国家、省、设区市政府性出资或平衡建设条件的政府投资项目（不含党政机关办公楼、培训中心和国家贷款项目），由扩权县（市）发展改革（或计划）部门按照建设程序自行审批。
②需国家政府性出资或平衡建设条件的政府投资项目，由扩权县（市）发展改革部门直接上报省发改委审批或审核后上报；需省政府性出资或平衡建设条件的项目，由扩权县（市）发展改革部门直接上报省发改委审批。
项目批复由省发改委直接转发或下达给扩权县（市）发展改革部门，并抄送省政府有关部门和扩权县（市）所在设区市发展改革等相关部门。
③设区市及扩权县（市）党政机关办公楼建设项目，由设区市及扩权县（市）发展改革部门上报省发改委审核。
对符合条件的，由省发改委报省政府审批。
设区市及扩权县（市）所属机关及事业单位办公楼项目由设区市发展改革部门审核后报设区市政府审批。
2、核准类项目
A依据：
《河北省固定资产投资项目核准实施办法》（冀政[2005]32号）
B范围：
企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，《河北省政府核准的投资项目目录（2004年本）》内的项目。
C项目申报单位需根据《项目申请报告通用文本》（发改投资[2007]1169号）要求编制项目申请报告。
在向发展改革部门报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。
D发展改革部门主要根据以下条件对项目进行审查：
（一）符合国家法律法规；
（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；
（三）符合国家宏观调控政策；
（四）地区布局合理；
（五）未影响我国经济安全；
（六）合理开发并有效利用了资源；
（七）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；
（八）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
E设区市及扩权县项目管理
（1）对企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，扩权县（市）发展改革部门享有《河北省固定资产投资项目核准实施办法》（冀政[2005]32号）和《河北省政府核准的投资项目目录（2004年本）》所规定的设区市核准管理权限。
（2）所有“由扩权县（市）发展改革部门核准”的项目，由扩权县（市）发展改革部门会同同级行业主管部门核准。
（3）根据《河北省固定资产投资项目核准实施办法》（冀政[2005]32号）、《河北省政府核准的投资项目目录（2004年本）》，以下项目由扩权县（市）发展改革部门自行核准：
①农林水利
非跨县（市）河道防洪工程项目；
②交通运输
公路：
除国道、国家高速公路网、跨省（区、市）公路、省道、省高速公路网、县际公路及一级、二级县道项目外的公路项目；
独立公路桥梁、隧道：
除跨境、跨海湾、跨大河（通航段）独立公路桥梁以及大桥、特大桥和中隧道及以上项目外的扩权县（市）域内独立公路桥梁；
内河航运：
扩权县（市）域内500吨（不含）以下通航建筑物项目。
③原材料
除50万吨（含）以上钾矿肥项目外，扩权县（市）其余的磷、钾矿肥项目。
④城建
城镇供水：
非跨县（市）域调水的、日供水6万吨（不含）以下独立水厂项目；
城镇道路桥梁：
除跨越大河（通航段）、重要海湾的桥梁、隧道项目外，扩权县（市）城市道路桥梁和隧道项目；
城镇供气：
日供气20万立方米（不含）以下的独立煤气厂、液化石油气厂项目；
城镇供热：
供热面积200万平方米（不含）以下的城镇供热项目；
城镇污水处理：
日处理能力6万吨（不含）以下的独立污水处理厂项目；
城镇垃圾处理：
日处理能力600吨（不含）以下的独立垃圾处理厂（不含垃圾发电）项目；
房地产：
建筑面积20万平方米（不含）以下普通房地产开发项目，县（市）经济适用住房项目，以及县（市）管理单位集资建房和合作建房项目；
其他城建项目：
估算总投资1亿元（不含）以下的其他城建项目由扩权县（市）发展改革（或计划）部门核准。
⑤社会事业：
除大学城、医学城及其他园区性项目和F1赛车场、大型主题公园，以及国家、省重点风景名胜区、文物保护单位内的项目与世界、国家、省自然保护区内的项目以外的其他社会事业项目，按照隶属关系，属扩权县（市）管理单位的项目。
（4）需报国家和省核准的项目
需报国家和省发改委核准的项目，由扩权县（市）发展改革部门直接上报省发改委。
（5）扩权县（市）核准的项目，将根据《河北省政府核准的投资项目目录（2004年本）》的调整而作适时调整。
3、备案类项目
A依据：
《河北省固定资产投资项目备案管理办法》（冀政[2005]32号）
B范围：
适用于本省行政区域内不使用政府投资、政府核准的投资项目目录以外、总投资在50万元（含）以上的企业固定资产投资项目的备案工作。
C项目申报单位在报送备案申请表时，应当提供以下材料：
（一）填写完整的《河北省固定资产投资项目备案申请表》；
（二）企业营业执照副本及复印件；
（三）组织机构代码证及复印件；
（四）依法先行取得的有关许可文件；
（五）发展改革部门认为必要的其他说明材料。
D发展改革部门依据下列条件对项目进行“合规性”审查：
（一）是否符合国家法律法规和省政府有关规定；
（二）是否符合国家和省发展规划、产业政策和投资政策；
（三）是否符合行业准入标准；
（四）是否属于政府核准或审批而不应实行备案的项目。
项目的建设规模、产品方案、资金来源、经济效益、配套条件等由企业自主决策和平衡，但应如实向项目发展改革部门备案。
E设区市及扩权县项目管理权限
（1）扩权县（市）域内符合备案条件的中央管理企业、省管企业总投资在5000万元以下生产性项目和3000万元以下非生产性项目，以及其它企业总投资在1亿元以下的项目，由扩权县（市）发展改革部门自行备案。
（2）中央管理企业、省管企业在扩权县（市）建设的总投资5000万元（含）以上的生产性项目和3000万元（含）以上的非生产性项目、其它企业总投资在1亿元以上（含）的项目和需办理进口和国内设备减免税确认的项目，由扩权县（市）发展改革部门直接向省发改委提出备案申请。
三、日常工作中重点类型项目运作程序及注意事项
这一部分主要就我们日常项目管理工作中经常接触到的几类项目，讲一下如何正确掌握政策，统一项目管理规程。
（一）党政机关办公楼等楼堂馆所项目的管理。
1、政策依据：
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发[2007]11号）和中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅《关于严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（冀办发[2007]18号）。
2、项目范围。
所称党政机关是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。
工会、共青团、妇联等人民团体以及各级党政机关派出机构和直属事业单位；国有和国有控股企业参照执行。
办公楼建设项目是指所有新建、扩建、迁建、购置、装修改造党政机关办公楼项目。
楼堂馆所项目是指党政机关新建、改扩建包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目。
3、管理权限及程序
首先明确一下禁止的：
一是各类培训中心及楼堂馆所建设项目；二是直接或间接购置房地产开发的写字楼用于党政机关办公楼。
其次，强调一下党政机关办公楼申报程序。
国家在严格控制党政机关办公楼建设的同时，强调指出的是此类项目要严格履行审批程序。
我省在冀办发[2007]18号文件中明确了审批程序：
省直各部门的办公楼建设项目，经省直机关事务管理局初审后，由省发展改革委核报省政府审批；省直机关所属事业单位办公楼建设项目，报省发展改革委审批。
设区市、县（市）党政机关的办公楼建设项目，一律由省发展改革委核报省政府审批。
设区市、县（市）党政机关直属单位和乡镇党政机关办公楼建设项目，由设区市发展改革委核报市政府审批。
这里还要强调一点就是省以下垂直管理单位：
省地税局、工商局、技术监督局、食品药品监督管理局、安全厅等单位在各市、县的机构建设项目要统一报主管厅局审核后报省发改委审批。
第三，建设标准。
按照原国家计委《关于印发党政机关办公用房建设标准的通知》（计投资[1999]2250号）的规定执行。
建筑面积标准：
设区市及省直机关按照人均20—24平方米；县（处）级按照人均16—18平方米控制。
工程造价标准（不含土地有关费用及市政配套建设费）：
设区市及省直机关不得超过3000元/平方米，县（处）级及以下单位不得超过2500元/平方米。
第四，申报材料。
办公楼申报除了按照建设项目审批程序规定的材料外，还需提供：
党政联席会议纪要；所属设区市向省政府申报文件（扩权县可直报）；办公楼现状及拟入住单位统计表；拟入住单位编制批复文件；现有办公设施建筑质量鉴定；拟拍卖单位土地及办公设施评估报告等。
（二）经济适用住房、单位集资建房和村民住宅管理。
1、经济适用住房项目的管理。
分为项目核准和投资计划两个阶段，核准是按照核准办法执行的，核准的前置条件除了土地、规划和环保意见外，还应提供经济适用住房项目建设中标通知书、资本金审计报告和建设部门意见。
经济适用住房建设投资计划是按照国发[2004]16号文件下放到省级的审批事项，也就是说，全省的经济适用住房建设投资计划需报我委统一下达。
2、单位集资建设问题。
按照建设部、监察部、国土资源部《关于制止违规集资合作建房的通知》（建房[2006]196号）和省建设厅、监察厅、国土资源厅以冀建房[2006]509号转发文件要求，党政机关及各类事业单位一律不得组织职工集资建房，职工住房特别困难的自收自支事业单位、独立工矿区和困难企业可以在1978年以前的自有土地上集资建房，并按照经济适用住房管理。
3、村民住宅管理。
目前各市大都涉及城中村改造或村民住宅建设问题，有的设区市针对城中村改造制定了管理办法，这里我想统一一下发改系统管理规程。
城中村改造，应按照普通房地产项目管理，由市、县土地储备中心收购土地，开发商通过招拍挂等方式取得土地使用权，对村民可实行货币或实物补偿。
对村民在集体土地上建设村民住宅，可将项目核准给村委会，不允许对村民
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