工作心得加强对民事执行的检察监督.docx

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工作心得加强对民事执行的检察监督

工作心得：

加强对民事执行的检察监督

新民诉法虽以叠加式的条款更加稳固地确立了民事执行检察监督的立法定位，但仍未对监督的具体方法和程序等作出规定，不具任何操作性可言。

实践中，由于缺乏具体规范的指引，各地检察机关的做法千差万别，检法两家在监督范围、方式等方面也长期存在争执、分歧和矛盾。

监督机制的不健全，严重制约着民事执行检察监督工作的发展。

在对我国民事执行检察监督的发展及现状进行分析的基础上，从基本原则、监督范围、监督方式、监督程序、效果保障五个方面，对如何构建和完善民事执行监督机制加以探讨。

人民检察院依法对包括民事审判和执行活动在内的全部民事诉讼活动进行监督本是其法律监督权的题中应有之义，但是长期以来，检察机关在依照《宪法》第一百二十九条和《民诉法》第十四条的规定对人民法院的民事执行活动履行法律监督职责时，常常遭遇被人民法院拒绝的尴尬局面。

究其原因，主要是缺乏与之相配套的监督方法和程序导致人民法院认为“无法可依”。

201X年修改后的民诉法虽然以叠加式的原则规定重申和强化了人民检察院对于民事执行的法律监督，更加稳固地确立了执行监督的立法定位。

但该条款也仅仅是一条原则性的规定，不具任何操作性可言。

监督机制的不健全，严重制约着我国民事执行检察监督工作的发展，使立法目的难以实现。

民事执行检察监督工作规范化、制度化已成为亟待解决的紧迫课题。

一、民事执行检察监督的发展及现状

1988年9月，最高人民检察院设立民事行政检察厅，部分省市开始探索民事行政诉讼监督工作。

1990年9月3日，最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》，规定检察机关应人民法院邀请或当事人请求，派员参加对判决、裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。

该文件的出台，拉开了检察机关实施民事执行监督的序幕。

一些地方的检察机关开始尝试对民事执行活动的监督工作，并以检察建议、监督意见、纠正违法通知书、现场监督、暂缓执行建议等方式督促人民法院纠正执行中的错误，对民事执行检察监督的方式进行了有益探索。

但是，由于缺乏具体规范的指引，导致各地检察机关在实践中的做法千差万别，检法两家在监督范围、程序等方面也长期存在争执、分歧和矛盾。

最高人民法院对检察机关开展民事执行活动监督的方式先后作出几次批复：

1995年发布《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》；201X年7月10日作出《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》，明确规定人民检察院对生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律根据。

此后，人民法院即不再配合此类执行监督方式。

当前，执行监督工作的开展主要还是依据201X年两高会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（下称《试点通知》）文件和两高三部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（下称《若干规定》）中的一些散见规定。

一些地方检察机关也积极与当地法院会签了相关文件，指导当地的民事执行监督工作。

但是这些“会签文件”并没有给执行监督工作带来预期的推动作用。

《试点通知》和《若干规定》虽然对执行监督的方式、程序都有了突破性的规定，但都规定得过于原则，可操作性不强，并且缺乏相应的保障手段和制度；各地会签文件也存在同样的问题。

民事执行检察监督工作仍然困难重重、举步维艰。

制度的不健全，导致检察机关民事执行监督权成为一项“纸上的权力”，往往要以法院的主动配合为前提，严重“底气不足”。

二、民事执行检察监督应遵循的基本原则

（一）监督法定原则

检察机关所享有的民事执行监督权不仅应当包含在概括性和授权性的基本原则当中，还应有具体的规范加以细化，立法机关应对民事执行检察监督的范围、方式、程序等作出明确规定。

同时，各地检察机关在对人民法院的民事执行活动履行监督职责时，必须严格按照法定范围、对象、条件、方式和手段开展工作。

法律规定了具体操作程序和标准的，应当不折不扣地贯彻执行；法律没有规定的，实践探索必须符合立法的基本精神，遵守现有的法律规定，要自觉严守检察权的边界，不能突破法律底线。

（二）事后监督原则

对民事执行活动的监督应该是事后而非事前或事中监督。

这是因为保障国家法律的统一与正确实施的任务应当首先由司法机关通过建立与完善执法和司法程序来完成，而不能试图通过监督机关的无处不在的督促来完成。

对审判和执行活动全面介入、同步监督、跟踪旁听法院所有庭审案件，跟踪民事全部执行活动的一些观点和做法，均背离了民事检察监督的职能定位和民事诉讼规律。

所谓“事后”是指执行活动中需要监督的事件已经发生，而非案件已经执行完结。

即便是对执行过程中已经发生的事件，亦无需事件已经完结。

事后监督主要包括三种情形：

一是对执行中裁定和决定的监督，只能是在该裁定或决定作出并送达当事人后，即该裁定或者决定生效后，检察机关才有必要监督；二是对某些执行活动，比如违法的滥用职权行为，只要该行为已经发生，即应依法监督，如果以该行为尚未完结为由拒绝监督，则会造成更为严重的后果，与法律监督的本来目的相悖；三是对于超过法律规定期限怠于履行职责的行为，自法定期限届满之日起，检察机关即可行使监督权。

如《试点通知》第二条规定，人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施且无正当理由的，检察机关有权实行监督；人民法院在法律规定的期限内既不受理又不依法作出裁定的，检察机关也应该进行监督。

（三）依职权监督为主、申请监督为辅原则

关于民事执行检察监督的案件来源，实践中主要存在以下三种观点。

一种观点认为，民事执行监督应以申请监督为原则、依职权监督为例外。

第二种观点认为:

执行实施权属行政权,对其进行监督可由检察机关依职权启动；执行审查权属司法权,应当遵守处分原则,对其进行监督应由当事人提出申请。

第三种观点认为：

应坚持依职权监督为主、申请监督为辅的原则。

赞同第三种观点，理由是：

从检察监督的谦抑性和民事诉讼当事人意思自治之原则来看，把违法行为侵害的客体作为衡量启动监督程序途径的标准更为合理。

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（下称《监督规则》）第四十一条也明确规定应以“损害国家利益或者社会公共利益”作为判断是否依职权监督的一般标准。

在诉中监督和执行监督的案件中，由于所涉及的主要是程序违法现象，而程序违法现象直接关系到民事诉讼法的贯彻执行，直接关系到审判机关审判权和执行权的依法恰当行使，因而与当事人的私益并不直接关联，或者更准确地说，程序违法所损害的法益属于公益范畴，要高于当事人的私益，因而不受当事人所享有的处分权之制约，人民检察院发现此等情形，无论其信息来源如何，均应依职权实施法律监督。

故而检察机关开展民事执行监督应以依职权监督为主，只有在执行行为涉及纯粹的私益时，才由当事人提出申请。

（四）穷尽救济原则

检察监督要体现谦抑性，只有在当事人或利害关系人穷尽自力救济的前提下，检察机关才能介入监督。

如根据《监督规则》第三十三条之规定，法律明确规定可以提出异议、申请复议或提起诉讼而当事人没有穷尽上述自力求济的，应当排除在民事执行检察监督的范围之外。

（五）适度性原则

检察监督应当注重监督方式的合法性、规范性和适度性，使监督方式与监督的违法情形相对应，做到既依法监督，又理性监督，增强监督的有效性。

三、民事执行检察监督的具体制度设计

（一）监督对象

在民事执行案件中，存在着三种法律关系，即申请执行人与执行法院之间的申请关系、被执行人与执行法院之间的干预关系、申请执行人与被执行人之间的法律关系。

前两者为公法关系，后者为私法关系。

民事检察监督在性质上是对公权力的监督，民事执行检察监督的对象应该是人民法院在执行活动中的违法情形。

对当事人、案外人或其他利害关系人在执行中的违法行为，法律已经授权人民法院予以制裁。

检察机关不能直接对此类情形进行监督，而应通过监督人民法院的执行活动予以纠正，检察机关的任务只是启动程序，切不可滥用监督权，充当执行者的角色。

（二）监督范围

新民诉法实施后，各地检察机关应全面开展执行监督，地域范围不再存在试点与非试点之分，监督的违法情形也不应限于其规定的五种情形。

民事执行检察监督的范围应当涵盖从案件受理到执行活动结束的全部过程和环节。

因人民法院将执行活动分为执行审查和执行实施两个部分，与之相对应，执行检察监督的范围也应立足于执行权的二元结构，规定为“民事执行审查活动和实施活动中的违法情形”。

对民事执行审查行为的监督

执行审查行为主要包括裁定执行或裁定不执行，执行异议、复议及案外人异议，变更执行法院及执行管辖权移转，追加、变更被执行主体，终止、终结执行，既不受理又不依法作出裁定等情形。

对民事执行实施行为的监督

执行实施行为包括执行中的枉法作为和不作为，检察机关应对执行法官采取违法、不当的执行措施或者以不作为的方式怠于执行，故意给当事人造成损失的情形进行监督。

执行法官采取的违法执行措施有：

违法查封、扣押被执行人财产；擅自扣留、提取被执行人收入；私自冻结、划拨被执行人存款；长期占有执行款项；通过与评估机构、拍卖机构串通，低价评估、拍卖、变卖被执行人的财产或者低价自购执行财物；与部分被执行人串通，恶意转移财产，损害其他被执行人利益，从而达到侵犯被执行人财产的目的。

不当的执行措施虽然达到了执行的目的，但是所采取的措施却超出了被执行人所应该承担的义务，造成当事人的损失，或者说有些违法执行行为虽然没有给当事人、利害关系人造成实际损害，但在执行过程中却使当事人、利害关系人受到了不公正的待遇。

不当的执行措施主要有：

不按顺序执行，不按顺序清偿，不按公平原则分配执行财产；将被执行人的财产查封之后，没有给被执行人履行义务的时间，直接拍卖、变卖被执行人的财产；强制迁出房屋或者强制退出土地，缩短被执行人履行期间，采取强制执行等。

怠于执行主要有：

以种种借口拒不采取执行措施，久拖不执；对债权人提供的被执行财产线索不查不找，坐失执行良机；对委托执行案件，拖延或随意中止执行等等。

对执行人员渎职行为的监督

检察机关在对民事执行活动履行监督职责过程中，还应加强对执行人员渎职行为的监督。

对执行人员存在一般违法违规行为的，可以检察建议的方式启动人民法院追究相关人员责任的内部程序或者移送纪委处理、提请人大免除其职务；对执行人员徇私枉法、索贿受贿、徇私舞弊、滥用职权、截留侵占执行款物或执行费等严重损害当事人合法权益涉嫌犯罪的，应当及时将线索移送本院职务犯罪侦查部门立案侦查。

但查办执行人员渎职行为的同时仍需消除因其渎职行为对当事人合法权益造成的损害，即“事”的损害后果。

（三）监督方式

检察建议

检察建议是指检察机关以《检察建议书》指出人民法院或相关国家机关在执行活动中存在的违法事实，要求其自行纠正的检察监督方式。

主要包括两种：

一种是对人民法院的检察建议。

检察建议是执行监督中最普遍、最常用的一种监督方式，其广泛适用于违法情节一般的各类执行行为。

如：

既不受理又不作出执行裁定的，执行裁决错误的，违法情节一般的执行实施行为，执行人员的职务违法行为，改进工作的制度性建议等。

此外，检察机关在开展执行监督过程中，发现人民法院不履行或怠于履行职责的，可以先发出《要求说明理由通知书》，要求执行人员说明不立案、超过两年未采取适当执行措施等的理由。

拒不说明理由或理由不成立的，应提出书面检察建议督促人民法院履行职责。

二是对其他公权力主体的检察建议。

民事执行检察监督应坚持寓支持于监督的原则，对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，法院因不当干预难以执行的，检察机关应当向相关国家机关等提出检察建议。

纠正违法通知

纠正违法通知是指检察机关发现民事执行行为存在严重违法情形时，以《纠正违法通知书》指出违法行为事实，督促人民法院依法纠正的检察监督方式。

纠正违法通知较检察建议更具有强制性，应适用于情节较为严重的执行实施行为以及收到检察机关监督意见后，在规定期限内不回复或不作出处理，需要再次监督的情形。

如侵吞或者违法处置被查封、扣押、冻结的款物的，在执行活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行执行法定职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的等。

其他监督方式

主要有两种：

一是口头建议。

根据检察监督的适度性原则，对存在明显轻微违法情形的民事执行行为，以口头建议的方式进行监督更为适宜。

明显轻微违法主要包括执行裁定文号错误、校对错误等不会给当事人造成实质性损害的行为，轻微的程序违法但未造成损害后果的行为等。

二是线索移送。

对于在履行监督职责过程中发现的执行人员在办案中的索贿受贿、徇私舞弊等违法犯罪线索，应依法移送相关部门查处。

（四）监督程序

受理

《监督规则》第十三条规定：

对民事执行活动的监督案件，由执行法院所在地同级人民检察院管辖。

第十六条规定：

上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院管辖的民事诉讼监督案件。

因此，检察机关对民事执行活动实行监督应以同级管辖为原则，以上级管辖为补充。

审查

（1）审查方式。

民事执行一般涉及执行启动、查控财产、处分财产等多个环节。

虽然申请人会提供部分材料，但涉及执行各环节的大部分材料都掌握在执行员手中。

检察机关判断民事执行活动中是否存在违法情形的重要手段，就是查阅法院卷宗。

此外，新民诉法还吸收司法改革成果，明确赋予了检察机关调查权。

该条款虽规定在民事审判监督程序专章中，却应当然地适用于民事执行监督。

（2）审查期限。

根据新民诉法提高司法效率的立法精神，检察机关办理民事执行监督案件可以参照对生效裁判监督案件的办理期限，限定为三个月。

决定

根据《监督规则》第一百零三条之规定，人民检察院对民事执行活动进行监督，提出检察建议或纠正违法通知等，应当由本院检察委员会讨论决定。

（五）效果保障

程序的启动

由于法律没有对检察建议等监督方式的法律后果作出相关强制性的规定，致使人民法院常常对其不够重视，往往很难达到预期的效果。

既然新民诉法将检察建议规定为与抗诉并列的一种监督方式，那么检察建议在法律效果上也应当享有同抗诉同等的待遇。

因检察机关在对执行活动提出监督意见时是相当严格和慎重的（集体讨论、层层审批并经检委会讨论决定），在立法上也应当对检察建议等必然引起的法律后果作出明确规定，如可规定为“检察机关一经提出监督意见，人民法院必须启动相应程序，对违法及不当的执行行为予以纠正，并在规定的期限内予以书面回复。

”

异议的处理

人民法院启动审查程序后，即使对检察机关的法律监督意见有异议，也应当及时作出书面回复，并在书面回复中详细说明具体理由。

检察机关对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。

上一级人民法院认为同级人民检察院的监督意见正确的，应当指令下级人民法院依法纠正。

上一级人民法院与同级人民检察院意见不一致时，应当提交本院审判委员会决定，并向同级人民检察院书面说明事实、理由和法律依据。

必要时，报请最高人民法院、最高人民检察院共同作出批复。