455城市社会贫困的社会救助研究及策略选择.docx
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455城市社会贫困的社会救助研究及策略选择
城市社会贫困的社会救助研究及策略选择
Thesocialassistanceofcitysocialdeprivation
Thecooperationbetweenthegovernmentandnongovernmentalorganization
【摘要】贫困几乎是人类面临的永恒的挑战，而城市贫困更是一个世界性的突出问题。
自我国改革开放以来，经济持续高速发展和社会不断进步，中国处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的特定历史时期，城市贫困问题是转型期一个全新的社会问题，也是社会各界广泛关注的一个热点问题。
本文从我国的现实国情出发，对我国城市贫困问题的状况进行了深入的分析，并对政府和非政府组织在城市社会贫困救助中的利弊进行了阐述，并在此基础上提出了构建我国城市贫困人口社会救助体系的对策设想，形成了城市社会救助力量，将进一步促进我国社会救助的发展。
【关键词】城市；贫困；社会救助；非政府组织
中国城市居民收入差距进一步扩大，失业人员和下岗职工增加，社会保障体系建设相对落后，进一步加剧了城市贫困。
经过30年的大规模，中国政府扶贫开发，农村贫困问题已大大缓解。
随着经济体制改革的进一步深化和城市社会结构的变化，城市贫困人口增加，特别是城市下岗工人和停滞的困难职工开始增加，逐渐取代了传统的“三无人员”已成为城市新贫困群体，他们的生活水平低，极其需要社会对其进行社会救助。
社会救助是社会保障体系中的“最后防线”，而实施有效的社会救助工作，解决城市贫困人口的生存问题，保障贫困群体的基本生活，是解决现阶段我国城市化进程中的突出的社会贫困问题的有效途径之一。
一、我国城市贫困人口现状分析
我国城市贫困人群的生活状况可以从多种不同的角度进行考察，比如，从收入的角度进行考察，从支出的角度进行考察；还可以从生活质量的角度进行考察。
但不管从什么角度考察，都可以发现，和城市居民户平均水平相比，这部分群体均处于大幅落后的状态，如果与高收入群体相比更是如此。
第一、就收入状况而言，改革开放以来，一方面城市居民收入来源呈现出多元化的态势，总体（包括贫困居民）生活水平有所提高。
从表1可以看出，2005到2010年我国城镇居民收入总体呈逐年上升趋势，城市贫困居民的收入也随之增加。
但是，城市贫困居民与全体城镇居民的收入差距也逐渐拉开。
2005年，最低收入户、最低收入户中的困难户、低收入户人均收入与全体居民平均的收入差距分别为4067.07元、4394.97元、3086.57元，2007年上升到5775.34元、6225.94元、5034.24元，2009年又上升到7549.15元、8099.04元、5982.49元；2010年升至8650.53元、9289.66元、6902.09元。
因此，从收入状况来分析，中国城市贫困居民与全体居民的差距正在不断加大。
表12005-2010年中国城市贫困居民与全国城镇居民生活收入对照表单位：
元
年份
全国城市居民总平均收入
最低收入户年人均收入
最低收入户中的困难户年人均收入
低收入户年人
均收入
2005
6720.07
2653.00
2325.10
3633.50
2006
6978.77
2802.83
2464.80
3856.49
2007
8183.40
2408.06
1957.80
3649.16
2008
9293.12
2607.13
2134.56
3754.23
2009
10411.54
2862.39
2312.50
4429.05
2010
11.785.41
3134.88
2495.75
4883.22
资料来源：
《中国城市年鉴》（2005-2010）
第二，就支出状况而言，消费性支出占去了城镇各类家庭收入的绝大部分，储蓄和投资支出所占比例较小，低收入家庭更是如此。
而在消费支出中，无论是支出总量，还是支出结构，贫困家庭都大幅度落后于平均水平。
从表2中我们可以看出，2010年，城镇居民最低收入户中的困难户人均消费支出为2441元，大约是全国城镇居民平均水平（人均7162元）的34%，其中用于食品方面的消费支出1248.87元，恩格尔系数为51.2%，比城镇居民平均水平（恩格尔系数为37.7%）高出13个百分点。
按恩格尔系数的一般分类，为勉强度日型。
贫困群体成员在其他主要消费项目上的支出也远低于社会的平均水准，其中：
衣着支出169.55元，为城镇居民平均水准的24.7%；家庭设备用品及服务支出76.02元，为平均水准的18.7%；医疗保健支出158.63元，为平均水准的30%；交通通讯支出157.13元，为平均水准的1.87%；娱乐教育文化服务支出297.91元，为平均水准的28.9%；居住支出280.44元，为平均水准的38.2%；杂项商品支出为52.56元，为平均水准的21.9%。
这里尤其要指出的是由于贫困群体收入低、消费水准低，营养不良状况是比较普遍的，加上心理压力大，因而他们的患病率往往要高于非贫困者。
而贫困群体的医疗保健条件是很差的，得病后能不看就不看，能拖则拖，这就加重了贫困群体生活的艰难程度。
许多贫困户因病致贫，因贫返病，产生恶性循环。
表22010年城镇居民户及最低收入家庭平均每人消费性支出
项目
总平均
最低收入户
困难户
消费性支出（元）
7162.10
2855.15
2441.12
食品
2709.60
1417.76
1248.87
衣着
686.79
213.50
169.55
家庭设备及服务
407.37
97.78
76.02
医疗保健
528.15
185.05
158.63
交通通信
843.62
197.80
157.13
教育文化娱乐
1032.80
353.76
297.91
居住
733.53
323.05
280.44
杂项商品及服务
240.24
66.46
52.56
消费性支出构成（%）
食品
37.73
49.66
51.16
衣着
9.56
7.48
6.95
家庭设备及服务
5.67
3.42
3.11
医疗保健
7.35
6.48
6.50
交通通信
11.75
6.93
6.44
教育文化娱乐
14.38
12.39
12.20
居住
10.21
11.31
11.49
杂项商品及服务
3.34
2.33
2.15
资料来源：
《中国统计年鉴2010》
第三，从健康状况来看。
（1）健康状况（包括生理上的健康，还包括心理和精神方面的健）
表3五大城市贫困家庭的健康和获得医疗服务的状况
上海
武汉
天津
兰州
重庆
有慢性或遗传病
34%
45%
61%
46%
43%
生病不去医院看病
50%
64%
70%
66%
67%
经常锻炼身体
18%
7%
11%
23%
13%
不锻炼身体
47%
65%
74%
60%
55%
经常独处，闷闷不乐
23%
35%
37%
47%
41%
偶尔独处，闷闷不乐
47%
47%
34%
33%
45%
资料来源：
唐钧《中国城市贫困与反贫困报告》
表3体现出的贫困家庭健康及医疗状况令人堪忧。
从身体素质来看，城市贫困人口的健康状况很差。
他们中有近一半的人患有慢性病或遗传病，但60%到70%的人生病却不去医院看病。
昂贵的医疗费使得相当多的贫困群体看不起病。
所以很多贫困家庭有病根本不就医，小病抗，大病拖，往往耽误了最佳治疗时机。
而且因为受到自身经济条件和社会地位的影响，贫困人口经常锻炼身体的意识不强，平时不锻炼身体的人大概有60%到70%。
平时不注意锻炼身体，有病又不去就医，贫困人口的身体健康状况令人担忧。
二、城市贫困人口社会救助中政府与非政府组织利弊分析
非政府组织，英文简写为NGO，发端于17世纪，发展和成熟于上个世纪80年代。
与之相类似的概念还有很多，诸如：
非营利组织（NPO）、志愿者组织、第三部门、慈善组织等。
其原义是指由私人为实现自己的某种非营利性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。
本文的非政府组织主要指的是活跃于社会福利领域和扶贫领域，以社会救助为主要业务，协调利益群体关系和促进社会公平的非政府组织。
非政府组织在城市贫困人口社会救助中的角色主要有以下：
（一）政府主导、非政府组织参与
发挥政府主导作用的社会援助，一方面，通过社会援助本身的特点决定的。
首先，社会救助是公共产品，按照市场经济的一般规律与市场供给公共产品，形成“低效率”或“无效率”，实现资源的优化配置。
其次，社会救助的重要手段，维护社会和谐稳定。
社会和谐稳定的前提是繁荣的国家，与城市贫困人口的基本生活需要，而不是最低保障，很容易成为社会不安定的因素，所以完善社会救助体系，维护社会稳定，建立良好的社会秩序是政府必须履行的责任。
再次，社会救济制度在本质上也可以被视为国家的收入再分配制度的再分配过程，只有依靠政府以国家强制力为后盾的，以及强大的组织实现[1]。
另一方面，是有必要的政府社会职能决定。
我国现阶段城市贫困问题是我国市场经济转型和社会分配不公的发生原因，市场本身不能解决，需要政府干预。
此外，制定社会政策来实现社会公平，维护社会公平是政府的社会职能之一要实施，城市贫困人口社会救助是政府义不容辞的责任。
政府扶贫虽然是一个不可推卸的责任，但如果仅依靠政府提供的独特的社会援助，面对中国巨大的人口条件，这当然是不够的，也是不现实的。
不仅市场失灵，政府也可以是一个失败。
对政府功能和市场功能而不是公共产品供给地区，非政府组织可以使市场机制与政府系统很好地结合起来，以公平与效率原则很好地结合了政府在城市贫困人口社会救助过程中的不足。
因此，非政府组织是城市贫困人口社会救助是另一个重要的课题，是参与者的角色，起着相辅相成的作用。
（二）政府管理，非政府组织服务
政府在城市贫困人口社会救助的过程中，扮演的角色是主导的，它是管理。
政府在社会救助过程中管理功能主要包括宏观管理和微观管理职能部分功能。
宏观管理的功能主要有两点：
一是政府应制定有关法律和规定，社会救助，社会救助法律制度的建立和完善社会救助，可以实现制度化，规范化操作。
另一方面，政府也应该民间救援，合作行为的指导和管理。
微观管理职能是指政府承担具体的义务救援，为穷人提供救济措施和救援服务，对具体救助事务管理。
主要表现在：
提供救济基金，建立社会救助设施，建立扶贫项目，设立了一个急救站，建立法律援助中心等。
我们都知道，非政府组织在社会救助方面有自己的优势，如灵活性，基层，专业化，多元化，这些优点使城市贫困人口社会救助服务也发挥的作用。
作用的主要功能主要表现在以下几个方面：
第一，作为一种社会救助事务执行，执行政府社会救助政策；充分利用政府资金，使其发挥最大的作用；提供具体的社会救助服务，帮助城市贫困人口摆脱贫困。
其次，非政府组织的名义捐赠慈善或非政府组织工作后收入多渠道筹集社会资金，不仅在一定程度上，缓解政府的财政压力，但也可以弥补缺乏财政，帮助更多的应该得到政府援助没有缓解城市贫困[2]。
第三，非政府组织通过提供就业培训，提供工作和帮助穷人摆脱贫困，防止人们陷入贫困了。
（三）政府非政府组织互相监督
社会救助是政府转移支付过程。
中国社会救助基金有三分之二国家资助，涉及巨额资金和物资，违规操作，侵占，挪用或挤占扶贫款的现象，它往往被视。
这样，不仅导致社会救助资金流出，但政府的信誉不断降低。
同时，一些非政府组织也存在运行不透明，违法问题。
一个类似于“中国母亲“胡里已知使用慈善资金，滥用的社会贡献社会新闻也层出不穷。
出现这些问题的原因是缺乏监督机制。
因此，改革和完善中国的社会救助制度，政府应发挥的作用，监督，完善监督机制。
相对于政府组织，非政府组织的人才，知识，经验，理性和专业优势，同时更贴近社会基层，比政府更了解真实公众舆论，非政府组织可以利用这些优势，政府实施救援效果跟踪，分析，并发现问题，并提出改进的建议，帮助政府帮助提高效率和效果。
因此，加强非政府组织的政府监督是非常必要的。
三、社会救助中非政府组织参与的意义
社会服务和救济对象的基本生活需求，缓解资源稀缺的生活状况；社会调节和通过社会援助，加强社会主流的行为规范和价值观，敦促救济对象和社会全体成员遵循社会的主流行为准则，确定的自救，社会主流价值观；正义和社会融合的一个容易理解的，不。
非政府社会救助无疑体现了上述目标，具有重大的社会意义。
（一）非政府救助是政府职能转移的载体
社会救济慈善超市是一个新的模型，尽管它是在政府推动下成立的，在这一阶段也受政府影响较大，但性质的慈善超市是一个非政府组织的社会救助的有益探索，这个由民间自发成立的传播爱的政府形式，与援助的势头，初步完成了任务——普及大中城市，其次，它是取决于社会权力的扩大发展，完善创新形式[3]。
（二）促进我国非政府组织的发展
由于我国的特殊国情，一些非政府组织具有浓厚的官方色彩，其社会性和公益性的影响，与发达国家相比，非政府组织，也不是完美的。
非政府组织在社会援助，充分体现了社会公共福利救济活动，继续加强其能力建设和专业水平，适应时代和社会发展的需要；另一方面，扩大了非政府组织在社会中的影响力，促进非政府组织都快有效发展。
（三）维护社会公平正义，促进社会和谐稳定
在社会竞争日趋激烈的今天，由于个人原因或其他的，有一个富人和穷人之间的差距，贫富差距，会导致一些社会问题，社会也必须存在一些弱势群体，不能享受社会发展的成果，表达自己的意愿。
非政府组织由于其民间，能更及时和更清楚地了解社会发展的问题，因为自愿和公共利益，愿更多目的保护弱势群体的利益。
这些弱势群体在某些特定情况下，可能对社会稳定构成威胁，非政府社会救助在保护弱势群体的利益同时也缓解一些社会的敌意，维护社会稳定。
非政府社会救助的援助方式，有助于缩小社会成员开始在比赛间隙，从而帮助促进社会公平正义，社会正义是社会和谐的前提，因此，构建社会主义和谐社会具有积极意义。
四、我国城市贫困人口社会救助中政府与非政府组织相互补充与完善
（一）加强与政府的合作与沟通
政府的职能主要集中于宏观经济管理和社会全面协调发展的这些宏观公共事务，非政府组织的重点是微观社会公共事务。
政府需要建立一套有效的机制，逐步融合了政府与非政府组织之间的权力关系和职能的分配关系。
政府应该制定相应的法律法规，明确非政府组织行使权力的范围及其权利义务，保障政府与非政府组织之间建立明确的关系，防止权力互惠或腐败[4]。
政府的政策，对非政府组织全力支持非政府组织和政府合作，两者之间的平衡。
非政府组织应该采取多元化的融资方式，拓展自己的发展空间。
加强舆论引导，非政府组织的发展意识，加强社会公众主体意识，意识，参与意识，自治的概念，公共精神等方面的指导，非政府组织获得广泛的支持。
（二）完善法律法规，建立监督机制管理非政府组织活动
明确的法律规范可以为政府和社会监督提供了依据，也为非政府组织的问责提供方向。
我国现有的有关非政府组织法仍有很大的改进余地。
在完善立法，要抓紧研究制定一系列具体的法律和规章，对监督的主体责任和权力监督，监督的对象和范围的方法和手段，主管和监督的权利义务明确规定。
政府应该用法律手段，经济手段，甚至在必要的行政手段，非政府组织必要的监督引导，使其健康发展。
品种协会独立第三方的评估机构，非政府组织活动各方面的监督和评价，形成新的取代了旧。
一个社会的自我，另一方面，非政府组织也有一定的威慑作用。
（三）建设专业化的人才队伍
加强非政府组织从业人员的资格审查，组织从业人员提出的规格和要求。
根据组织的不同，不同的特别提出不同的评价标准和培训目标。
加强非政府组织人员服务意识和责任意识，只有具有强烈的服务意识和责任风险意识，非政府组织是真正的负责人，成为公共利益的代表。
进一步加强非政府组织从业人员职业道德教育，提高思想素质和服务态度。
建立健全监督制度，扩大非政府组织工作的透明度和金融开放，金融管理和监管，明确协会内部的腐败和组织破坏[5]。
要大胆创新，创造良好的就业环境，尽可能的提高专业水平，吸收和培养人才，加强精神志愿者培训，志愿者精神，动员全社会力量，注重吸纳高素质的志愿者来弥补缺乏人力资源。
（四）建立多元化的资金筹集渠道
依靠通过自己的努力，提高自身的融资能力。
非政府组织还没有盈利，但前提和最终目标是获得对自身建设和组织目标。
根据非政府组织高信誉和责任感，只要非政府组织向公众提供优质的公共产品和服务，获得了丰厚的回报，理应是。
非政府组织，拓宽融资渠道，拥有良好的政府关系的同时，也与企业，和其他慈善机构和非政府机构保持联系，在使用该业务的申请政府支持的同时，努力为企业，民间组织赞助和捐赠，这样可以大大提高其资金来源。
五、结论
中国社会救助主体多元化的今天，政府仍然是第一责任主体，而非政府组织和社会成员的社会救助已成为必要的补充政府的援助，两者应该建立良好的合作关系。
面对中国贫困问题凸显，政府救助能力不足，反贫困的任务依然艰巨的条件下，我们应当要在完善政府援助的同时，积极创造条件开展社会救助资源，促进民间力量、社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导，以非政府力量为辅的社会体系。
当然这并不是一朝一夕能够完成的，但相信如果坚持，将两方面力量相结合的话，我们的社会一定会更和谐，更美满。
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