欧洲跨国政党联盟的功能.docx
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欧洲跨国政党联盟的功能
欧洲跨国政党联盟的功能
上世纪七十年代，欧洲一体化进入了新阶段，最突出的事件有两个：
一是欧共体实现了第一次扩大，另一个是欧洲议会直接选举被正式提到了议事日程。
后者对欧洲政党政治的发展意义尤为重大，直接导致了欧洲各类政党在欧洲一体化框架内合作的新形式——欧洲跨国政党联盟的出现。
这类政党组织与早在欧洲一体化进程启动之初出现的欧洲议会党团一起被称为欧洲跨国政党或欧洲层次的政党。
在欧洲一体化研究中，欧洲跨国政党一直受到忽视，直到上世纪九十年代，随着欧盟的建立，当欧洲一体化的未来方向成为各国关注的焦点时，有关这一领域的研究才日渐活跃，但国内对这一领域的研究仍然不够[1]，而对欧盟体制下跨国政党联盟的功能则殊少论及。
因此，强化对欧洲跨国政党联盟功能的研究，无疑对人们认识欧洲一体化及其政党政治的发展有一定帮助。
乐观的预期
跨国政党联盟的产生和欧洲议会直接选举有直接的联系。
因此，谈到欧洲跨国政党的功能，必然涉及欧洲直接议会选举时人们对他们的一些期望。
早在欧洲一体化之初，在煤钢共同体咨议性质的共同大会中就出现了以意识形态归属而不是以国籍为基础的政治组织，这种政治组织就是后来人们所称的欧洲议会党团。
欧洲议会及其党团的出现体现了欧洲民众对代议制民主的推崇[2]（P175-195）。
但是，早期的欧洲议会议员并不是由直接选举产生而是由各国议会从本国议员中任命的，他们既是国家议会议员同时也是欧洲议会议员。
这种双重身份使他们对欧洲议会的忠诚受到人们的怀疑，同时由于各国议会换届的时间不一，使议员的流动性很大，影响议员之间的协调，更重要的是，人们对这些议员能否在欧洲层次上表达选民的意见表示怀疑。
根据主权在民的理念，欧洲一体化过程中出现了主权国家权力让渡，在让渡之前这部分权力在国内由各国的议会行使，但让渡之后这部分权力由欧洲层次的机构而不是由欧洲议会来行使。
而人们不赋予欧洲议会实际权力的一个理由就是他不是直接选举产生的，不能代表民意。
这就是所谓欧盟治理中的“民主赤字”问题[3]。
因此，欧洲议会直接选举的目的就是为了在欧洲层次上推进民主，消除民主赤字。
欧洲议会选举需要在欧洲层次上动员公众，这就需要在欧洲层次上出现像国内选举中那样的动员公众的政治组织——政党。
由于上述原因，当1969年11月召开的海牙大会发出进行欧洲议会直接选举的信号时，欧洲的各类政党便积极为建立欧洲层次上的政党组织行动起来。
1974年4月，欧洲社会党联盟成立；1976年7月，欧洲自由民主联盟成立；1976年3月，欧洲人民党—基督教民主联盟成立[4]（P79-90）。
欧洲跨国政党联盟诞生后也试图把自己建成国内政党那样真正的政党。
当70年代中期欧洲跨国政党联盟成立的时候，各政党联盟的名称里都有“联盟”一词，表明了组织结构的松散性。
在欧洲议会党团的积极推动下，1991年签署的《马斯特里赫特条约》第138条a款第一次把跨国政党联盟称为“欧洲层次的政党”，指出“欧洲层次的政党是联盟内部一体化的重要因素，它有助于欧洲意识的形成和公民政治意志的表达”[5]（P62-63）。
随后，各主要欧洲跨国政党联盟都修改了自己的组织章程，把自己名称中的“联盟”两字去掉，明确称自己为“党”。
欧洲社会党、欧洲人民党、欧洲自由民主与改良党都以欧洲层次“政党”的身份来标榜自己。
进入21世纪，在各主要欧洲跨国政党联盟的推动下，所谓的《欧洲政党法》在2003年底出台，使欧洲跨国政党联盟获得了欧洲预算的直接支持，从而在资源上摆脱了对欧洲议会党团的依赖。
更多的欧洲跨国政党联盟在这一阶段成立，并且都自称为“党”而不是“政党联盟”，例如欧洲左翼党、欧洲绿党、欧洲民族民主党、欧洲民主党等。
那些试图把政党政治引入欧盟政治、把跨国政党联盟看成是解决欧盟民主赤字的依靠的人，对跨国政党联盟的建立和发展感到十分鼓舞，并对欧洲一体化前景提出了乐观的预测，认为这是“政党之欧洲”取代“国家之欧洲”的转折点[6]（P425-45）。
“政党之欧洲”是实行政党政治的欧洲，是类似国家政治体系的欧洲。
“国家之欧洲”是实行国家间政治的欧洲，这一理念下的欧共体只是一个国际组织。
“政党之欧洲”这个概念最生动地表达了对欧洲议会直接选举后欧共体发展方向的期盼，也表达了欧洲跨国政党联盟发挥政党功能的预期。
当时的欧共体问题观察家预言，新的欧洲政党结构和欧洲议会的直接选举将开启欧洲一体化全新且民主的阶段。
比利时前首相和前欧洲人民党的主席莱昂·廷德曼斯对人们关于新的、民主的“政党之欧洲”的渴望作了这样的总结：
只有欧洲层次的政党才能成为跨越公众的期望和政府的无能之间的鸿沟的桥梁，把这些期望变成具体的政策性建议[7]（P316）。
如果单从欧洲跨国政党联盟的组织发展或名称变化来说，欧洲层次的政党似乎已经出现，但他们能发挥传统政党那样的利益表达、利益聚集、提供政治候选人和政治社会化等功能吗？
欧洲议会迄今为止已经进行了6次直接选举，人们看到跨国政党并没有起到当初所期望的功能。
在第一次欧洲议会选举产生之后不久，雷夫和施密特就指出，欧洲议会的选举是“二流选举”[8]（P3-44）。
一直到今天，人们在分析欧洲议会选举时仍然广泛认同这一分析模式。
政党在选举中的作用主要体现在选举纲领的制定、候选人的推荐和竞选活动的组织等方面。
实际上，就欧洲跨国政党联盟而言，不论是在欧盟成立之前还是在欧盟成立之后的历次欧洲选举中，欧盟跨国政党联盟的作用都是非常有限的。
在选举纲领方面，由于国情不同，跨国政党联盟内部在政策主张上往往分歧很大，所达成的共同选举纲领都是一些人们都能够接受的“陈词滥调”，主要政党联盟的纲领并没有实质性的差别。
同时，这些纲领对成员党并没有强制性的约束力。
在选举中，各国政党实际上都采用自己的纲领。
在推荐候选人方面，跨国政党联盟没有任何权力，实际权力完全掌握在国内政党手中。
在选举的组织和动员方面，跨国政党联盟只能起到交流信息的作用。
上世纪九十年代一些国家的政党在选举中开始使用跨国政党联盟的统一标记，但除此之外很少让人感到跨国政党联盟的存在。
就选举中关注的问题而言，人们关注的并不是欧洲一体化的问题，而是国内政治问题。
欧洲选举是由国内政党主导的、围绕国内问题进行的选举，跨国政党联盟的作用微乎其微，这必然导致选民难以产生对欧洲议会选举的欧洲性认同。
欧洲议会选举的参选率自1979年以来一直走低的趋势就说明了这一问题。
到了九十年代，人们已经不再把欧洲跨国政党联盟作为在欧洲议会选举中动员各国公众的关键行为体。
个中的原因是不难理解的。
各成员国政党对欧洲事务的关注程度不一，很难在欧洲跨国政党联盟内部形成共同立场。
欧洲议会在欧盟的政策形成过程中也没有扮演多么重要的角色。
在很多人眼里，欧洲议会仍然是一个清谈馆。
欧洲跨国政党联盟并不能发挥传统政党的功能。
西蒙·希克斯和克里斯托弗·洛德在1997年写道：
“甚至80年代和90年代欧盟内部跨国政党活动的增加，也没能消除政党政治的国内基础。
在很多情况下，是国内的政党而不是跨国政党在发挥着‘欧洲一体化的载体’的功能。
”[9]（P15）在十年后的今天，这个评价仍没有过时。
另样的现实
如果欧洲跨国政党联盟不能作为在欧洲选举中进行政治动员的工具，不能实现选民与欧盟治理之间的有效连接，即发挥国内政党那样的功能，那么怎样理解欧洲跨国政党联盟三十多年来特别是最近几年的快速发展呢？
如果欧洲跨国政党没有其存在的实际意义，他们就不可能取得任何发展，甚至连存在也是不可能的。
因此，我们必须从另外一个角度来理解欧洲跨国政党联盟的功能。
实际上，从八十年代后期开始，欧洲跨国政党联盟已经认识到自己很难在欧盟范围内起到政治动员作用，它们的活动焦点开始从选举动员转移到欧盟层次的政策制定方面，而一些成员党也开始认识到欧洲跨国政党联盟对自己的价值。
首先，欧洲跨国政党联盟为各国政党参与欧洲层次的决策开辟了新的渠道。
在欧洲一体化历史中，1987年生效的单一欧洲法案是重要的里程碑。
该法案就政策和制度变化而言，引起了两个相反的政治倾向，而欧洲一体化则是这两种政治倾向实现各自目的的工具。
这两种倾向一个是“新自由主义”，另一个是“受管制的资本主义”，它们分别代表了当今欧洲政治舞台上的中右和中左势力[10]。
根据这一法案，不仅制定了单一市场计划，还引起了欧盟制度的重大变化。
例如，在部长理事会内部引进了有限多数表决机制，增强了欧洲议会的作用，直接导致九十年代共同决策机制的形成。
这表明了欧洲政治精英和普通公众对欧洲的全新认识。
与此相适应，一些跨国政党联盟如欧洲社会党和欧洲人民党也开始在相应领域实行有限多数表决制。
有限多数表决制的实行，增加了各种势力在欧洲层次上的政治争夺。
在中右和中左展开的这场斗争中，欧洲跨国政党联盟逐渐被各国政党视为一个有用的工具。
他们能够服务于欧盟内同一政党家族的各国政党，降低他们建立欧盟内跨国联合阵线的成本。
对于非执政党来说，则意义更大。
由于欧洲事务的决策机构——欧洲理事会和欧盟部长理事会——都是由执政党的成员参加，非执政党在国内没有任何渠道对欧盟的决策施加影响，而跨国政党联盟在欧洲峰会召开之前举行的政党领导人会议则为非执政党影响欧洲决策提供了有效渠道。
在这样的政党领导人会议上，各国政党会就欧洲政策进行协调，非执政党的意见会被一些国家的执政党官员带到欧洲峰会等欧洲决策机构。
这样，欧洲跨国政党联盟就被理解为构建政策网络的推进器。
欧洲跨国政党的组织能力就能够作为发展、传播政策甚至是自上而下动员各国政党领导人的工具[9]（P183-195）。
在欧洲人民党和欧洲社会党的有关活动中都能看到这样的例证。
就欧洲人民党而言，欧洲人民党的各国政党领导人能够利用欧洲人民党的政党领导人会议以及其他一些内部讨论场所来确立并协调各国政府在货币联盟问题上的立场，并最终写进了马斯特里赫特条约[11]。
而就欧洲社会党而言，他也充分利用政党领导人会议等，把有关欧洲就业的条款写入了阿姆斯特丹条约[12]（P75-84）。
在上述两个例子中，欧洲跨国政党联盟作用都很大，他们动员各国党提出了不同的方案，在欧洲层次的政治上展开了意识形态竞争。
更重要的是，欧洲跨国政党联盟开始形成了新的角色，各成员党领导人对欧洲跨国政党的认识也发生了重大改变。
而欧洲跨国政党联盟这种新角色的实现和欧洲一体化进程密切相关。
其次，欧洲跨国政党联盟的成员资格还被某些政党作为从外界获得合法性的手段。
这种情况主要适用于那些创建初期和正在面临重大变革的政党。
意大利的力量党和西班牙的人民党在建立之初就积极谋求加入欧洲人民党，他们把欧洲人民党的成员资格当作自己在更广泛程度上被接受的象征从而向国内公众展示。
特别是对力量党而言，由于欧洲人民党是一个成立时间较长、其成员包括像德国基督教民主联盟和基督教社会联盟这样的一些坚持民主理念的政党，获得其成员资格也就意味着自己是一个坚持民主理念的政党，消除了人们对自身政党性质的怀疑。
苏东剧变之后，意大利共产党更名为左翼民主党，政党性质发生改变，成为一个社会民主主义性质的政党。
加入欧洲社会党和社会党国际成了意大利共产党实现向社会民主主义政党转变、获得外部承认的标志。
欧洲社会党很快接纳了意大利左翼民主党，从而确认了意大利左翼民主党的社会民主主义政党的身份。
同样在欧盟东扩的过程中，中东欧的一些国家的政党试图把自己与某个欧洲跨国政党联盟联系起来，以加强自己在国内的政治地位。
第三，跨国政党联盟成为欧洲一体化的积极推动者。
跨国政党联盟与欧盟各机构联系不断增强，特别是政党领导人会议的制度化，使跨国政党联盟对欧盟决策的影响力增加，也提升了欧洲跨国政党联盟的吸引力，即使在野党也找到了影响欧盟决策的渠道。
欧洲跨国政党围绕欧盟决策组织、协调各国政党的能力不断增强。
欧洲跨国政党在法律上的制度化，特别是2003年欧洲政党法的出台，进一步促进了各类政党在欧洲层次上的联合，这种联合的强化有助于整合各国的不同政治倾向，反过来又促进了欧洲联合的发展，成为欧洲一体化的促进因素。
欧洲选举经过近三十年的发展，其对欧洲政治的整合作用仍然是存在的。
首先，欧洲选举采取了“一致的选举原则”，使不同国家的公民对统一的欧洲性质的选举有了认识和接受的过程。
其次，各类政党能够聚集在若干跨国政党内，就不同的问题进行探讨，相互学习政治技术和经验，促进了政党欧洲化进程。
欧洲跨国政党通过把各国的政党组织在一起，相互模仿，相互学习，不论是支持欧洲一体化的政党还是反对欧洲一体化的政党，他们的行动都不再局限于国内，策略也不再是狭隘的民族的，他们在欧洲舞台上联合起来，其斗争策略也是欧洲化的了。
从欧洲一体化发展的实际情况来看，欧洲跨国政党所发挥的整合功能也是欧盟治理及其进一步发展所需要的。
关于欧洲跨国政党未来可能会起到什么样的作用，西方学者也作出过一些预测。
例如，西蒙·希克斯就曾建议，利用选举欧盟委员会主席的方式来加强欧洲跨国政党联盟的作用。
他和其他持类似主张的人认为，如果为欧洲选举提供一个政党竞争的焦点，就能使欧洲的公众更加关注欧洲选举；由欧洲跨国政党联盟提名欧盟委员会主席候选人，并在欧洲层次上直接选举产生，则能够促进欧洲选民与欧洲治理的直接联系，因为“以候选人为中心而不是以政党为中心的欧洲选举能够增加政党竞争。
”[13]如果这样，推选欧盟委员会主席候选人将成为欧洲跨国政党联盟的重要作用，从而实现《欧洲联盟条约》“政党条款”所赋予欧洲跨国政党的作用——形成欧洲意识和表达联盟公民的政治意志。
2003年底通过的欧洲政党法确定由欧盟预算为欧洲跨国政党联盟提供专门的资金支持，可以被认为是塑造欧洲跨国政党的一个措施[4]（P304-317）。
这样一些强化欧洲跨国政党联盟及其在欧洲层次上作用的技术性步骤，反映了欧洲政治精英支持欧洲跨国政党联盟在欧盟发挥某种政治动员作用的良苦用心。
但实际上，由于欧盟是一个复杂的政治体系，欧洲跨国政党联盟的发展会不可避免地遇到严重的限制。
难以逾越的障碍
欧洲跨国政党联盟不能像民族国家内的政党那样起到政治动员作用，这说明其发展受到一定的限制。
对此，我们可以从影响欧洲跨国政党联盟发展的内外两种因素来寻找原因。
就内因来说，最主要的因素是欧洲跨国政党联盟与各成员党的关系，跨国政党联盟的内部组织制度和运作机制皆取决于此；而影响欧洲跨国政党联盟运作的外部因素是其运作的大环境，主要是指欧盟的制度框架。
下面我们就从跨国政党联盟与成员党之间的关系和欧盟的制度框架方面进行深入的分析。
就跨国政党联盟与各成员党之间的关系而言，欧洲跨国政党联盟内部并不存在国内政党内部那样的金字塔形权力等级结构，相反，跨国政党联盟的决议对各成员党来说并没有约束力，各国的政党特别是各国政党领导人掌握着欧洲跨国政党联盟发展的关键。
也就是说，跨国政党联盟的进一步发展取决于各国成员党。
而各成员党实际上并不乐见跨国政党联盟的权力或影响力的增加。
首先，各国政党并不愿欧洲跨国政党联盟拥有更大的知名度和组织上的能力。
一方面，各国政党领导人在欧盟的进一步发展问题上存在超国家主义和政府间主义的意见分歧；另一方面，成员党对强大的跨国政党联盟统摄成员党的潜在影响也抱有戒心。
一些政党领导人认为，欧洲跨国政党联盟与其成员党之间的关系是一种零和关系，也就是说欧洲跨国政党联盟的影响越大，就意味着成员党的影响就越小。
这样成员党就不愿意放弃自己的权力[14]（P51-85）。
另外，即使从影响欧盟决策方面考虑，欧洲各国政党也不倾向于加强欧洲跨国政党联盟。
在欧盟理事会和部长理事会上提出或阻止某些动议的是各国政府。
因此，各国政党若想对欧洲层次的决策施加影响，需要关注的是加强自身建设，在国内选举中获胜，而不是加强欧洲跨国政党联盟。
可见，国内政党领导人之所以不愿意赋予欧洲跨国政党联盟更大权力，是权衡利弊的结果。
其次，由于上述原因，欧洲跨国政党联盟所控制的资源有限，各国政党现在仍然把自己的资源和精力投入到国内政治舞台上，并没有把欧洲事务置于自己关注的核心。
另外，从组织结构上看，欧盟各成员国的各类政党的欧洲化程度非常低。
欧洲各国的主要政党并没有因为欧洲一体化的推进而进行相应的组织上的变更，尽管有少数政党在中央设立了主管欧洲事务的书记，但多数政党把欧洲事务仍由国际书记负责，而国际书记同时还负责与其他外国政党的关系。
也就是说，国内政党现在仍然没有把资源和精力投入到欧洲议题上去，和欧洲议员的联系也没有实质性改变。
尽管一些政党的领导人也承认欧洲问题对国内政策的发展影响越来越大。
至于国内政党与各自相关的跨国政党联盟的关系，各国政党派驻欧洲跨国政党联盟的代表绝大多数都是各党的国际书记，他们的权力和职责也是有限的。
欧洲跨国政党联盟代表大会代表的选举也是非常有限的。
出席会议的代表大多数要么是以前的官员例如欧洲议员，要么是任命的。
在多数情况下，欧洲跨国政党联盟的一些工作机构都是由政党领导人任命的个人构成的[13]。
这说明，欧洲跨国政党联盟和国内政党并不是没有关系，只是这种关系在很大程度上局限于党的领袖层次上。
可是，欧洲联邦主义者最感兴趣的东西即普通党员的参与却并没有出现，也就是说，对欧盟事务的进一步参与以及由此而引起的有利于普通党员参与的组织结构没有调整。
从欧盟的制度框架而言，欧盟体制如下特点对欧洲跨国政党的发展具有决定性的影响：
第一，分权性。
欧盟的政治体制一体化仍很不充分，这表现在欧盟治理的高度分权特征。
欧盟现在至少有四种主要的决策机制：
政府间方式、开放的合作方式、共同体方式和集中控制方式。
除最后一种决策方式外，在其他三种决策方式中，各国政府的作用都是关键性的。
不论是欧盟委员会还是欧洲议会，如果没有成员国政府机构的支持，都将无所作为。
欧洲一体化并不是让国家机构服从于超国家机构，而是国家机构间的水平合作。
理事会并不是取代成员国政府的一种机构，只不过是联系各执行机构的一个网络[14]。
欧盟这种高度分权的特点也决定了跨国政党与成员党或个人党员之间联系的脆弱性。
欧洲跨国政党对其成员没有直接的控制权力。
跨国政党的社会化功能只能局限于参与欧盟决策过程的政党精英。
只要欧盟目前的结构框架不发生改变，政党关注的舞台就只能是国内政治，在欧洲层次上只是尽量协调各自的行动。
第二，功能性。
尽管欧盟的权力自上世纪九十年代以来一直在不断增加，但这些权力是各成员国赋予的并且是精确界定的。
这就导致欧盟的决策模式是条块分割的，例如农业政策是由各国农业部长们决定并与欧盟委员会的专门机构共同采取行动的结果，而为协调不同政策领域的一般事务委员会的领导能力则被弱化。
这就促使人得出这样的结论：
欧盟治理是不同领域政策的集合而不存在一个严密的政策纲领，从而也就对欧洲跨国政党的身份定位造成了影响。
更严重的是，权力集中的某些领域并不是传统政治意义上构建政党身份的领域。
例如，传统意义上政党纲领的核心是关注再分配政策（财政、预算、经济、社会和就业），在这些领域，欧盟都没有权力或只有一些促进协调各国立场的权力。
而在欧盟可以出台标准的领域（内部市场、环境、公共健康和消费者保护）又突破了确定传统政党身份的政策分野。
这就使欧洲跨国政党难以确定一个完整的纲领而又不导致党内的分裂[9]（P23-27）。
第三，复杂性。
这里指的是欧盟的制度结构把西方政治中的“制衡”机制发展到了极端。
从历史上看，政党是围绕一个中心机构的设置和运行发展起来的，最初是在议会然后是围绕政府。
正是政党导致了政治权力集中到行政机构手中。
政党通过制定纲领，赢得选举，获取权力；同时，政党在选举中也发挥了对民众的政治动员和政治教育的功能。
但是，欧盟行政功能的高度分割阻碍了跨国政党沿传统政党发展模式的成长。
首先，欧盟的决策并不是某一个机构作出的，而是欧盟的三个支柱——欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会之间通过制度间的三角谈判的结果。
其次，委员会和理事会的组成只和欧洲选举有间接的关系，而欧洲选举基本上是第二等级的“国家选举”，因此，没有一个机构能把公众的注意力集中到自己身上。
这样，欧洲跨国政党就没有动力去组织自己。
结束语
欧洲跨国政党联盟并没有像西方一些人所期望的那样发挥传统政党的功能，从而解决欧洲一体化进程中“民主赤字”的问题。
但欧洲跨国政党联盟存在的意义却从另外一些方面得到体现，例如为各国政党影响欧盟的决策提供了有效的渠道，为各国政党提供某种认同感或归属感，为欧洲一体化的发展提供某种推动作用，这正是欧洲跨国政党联盟在成立之后日益发展的重要原因。
这显然是与欧洲一体化进程的现实情况相适应的，是不会根据人们的主观愿望所改变的。
由于欧盟的体制结构与民族国家内部的政治体制完全不同，跨国政党联盟内部的结构也与民族国家内政党的内部结构完全不同，因此，欧洲跨国政党联盟目前所扮演的角色在可以预见的将来是不会有显著改变的。
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