PPP分力前行.docx
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PPP分力前行
PPP分力前行
PPP模式（Public-PrivatePartnership，政府和社会资本合作）在中国并非新鲜事，但当前被认为是破解城市建设资金不足之困、替代地方融资平台债务、不增加政府存量债务的一种更规范的模式，引起各方热捧。
今年以来，国务院层面从地方政府性债务管理到创新重点领域投融资机制，均强调了PPP模式的重要作用。
发改委和财政两大系统从立法、实践指南到项目具体遴选、试点，都积极参与，12月4日两部委都发布了各自制定的操作指南和指导意见。
一位中部省份财政厅负责PPP工作的官员对财新记者表示，PPP不是某个具体部门的事情，光靠一个部门也推不起来，涉及整个政府部门。
项目选择是由当地人民政府确定，不是财政部门或者发改部门单独确定。
该省的项目实施方案是授权行业主管部门来牵头，即住建、水利、农业、交通等，财政和发改部门只是一个牵头管理部门。
不少参与两部门PPP政策起草和讨论的专家表示，积极出台文件值得肯定，而且此次发布的相关文件并无原则性差异，君合律师事务所合伙人刘世坚称，对PPP的一些核心理念，两部委已有共识。
简言之，PPP模式首先强调的是政企合作、风险共担及合理回报，在评估阶段讲究的是公平竞争、择优选择、物有所值，而在实施阶段则注重绩效评价、信息公开和契约精神。
但是，由于部门法规的法律层级较低，在实践中的指导意义值得担忧。
同时由于缺乏协调，各行其事，两个部门出台的文件在具体条款存异，未免会让PPP项目的实际操作者感到困惑和无所适从。
两部委并进
据财新记者了解，今年7月财政部即开始着手PPP操作指南的立项工作，在借鉴国际实践和国内过去PPP应用经验教训的基础上，多次修改指南草稿，并且下发地方财政部门，几次在部内司局征求意见。
最终，财政部网站12月4日发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），同时公布的还有财政部确定的30个PPP示范项目名单。
在11月25日至27日财政部举行的第三期全国性PPP培训班中，财政部金融司司长孙晓霞表示，在试点初期，最好是选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定，并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目，这类项目的运作方式和合同式样相对标准，实践起来相对“好上手”一些，也可以为后续推广工作积累实践经验。
此次公布的30个PPP示范项目主要集中在污水处理、轨道交通、供水、环境综合治理等方面，市场化程度都比较高，而且具有良好的“使用者付费”基础，其中新建项目8个，地方融资平台存量项目22个。
为了有效化解地方融资平台债务风险，财政部强调，各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目。
同日，发改委网站也挂出了PPP相关文件：
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》。
此前发改委的重心一直是牵头研究、调研并起草“基础设施和公用事业特许经营法”（下称“特许经营法”）。
财新记者获悉，由于立法进程缓慢，分歧明显，今年9月国务院领导的最新批示是，由于条件并不成熟，很多事项并未确定，可能先由国务院法制办牵头制定暂行条例，待条件成熟时再上升为法。
一位参与“特许经营法”起草的专家对财新记者表示，在完成第八稿之后，发改委转变了思路，觉得立法的事情不着急，可以缓一缓，先弄一个办法出台。
“这个办法主要是把第八稿中尚存争议的部分拿掉而形成的，最后基本上呈现出一个没有原则问题的大致框架。
”该专家表示。
12月8日，国家发改委投资司巡视员欧鸿在接受中国政府网专访时指出，目前发改委正在会同有关部门，制定多个涉及PPP模式细则。
而9月28日财政部PPP工作领导小组办公室第三次会议透露，国务院已同意财政部PPP工作思路，财政部牵头做好PPP工作责任重大。
立法工作也取得有效突破，国务院已同意将财政部和发改委列为特许经营权法共同起草部门。
多位PPP领域的专业人士评价道，两大部委对PPP模式的基本理念和原则认识已大致趋同，在大方向上共识已有。
同时参与了两部委相关文件起草的大岳咨询公司总经理金永祥对财新记者表示，两个文件都只是技术操作层面的指导，本身约束力并不强，没有根本利益和原则方面的冲突，只是需要在具体操作层面进行协调。
“两部委都支持PPP工作，这不是坏事。
”
在PPP模式的主体资格方面，两大部委表述存异。
发改委在合同指南中对社会资本主体的界定为，“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
而在财政部的操作指南中，社会资本则为“已建立现代企业制度的境内外企业法人”，并明确“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。
异同
国有企业参与PPP，如何理解PPP中所谓“Private”的含义呢？
清华大学建设管理系教授王守清一直参与“特许经营法”立法工作，他对财新记者称，这是此前的一个争议点，在中国如果不让国企、央企参与进来不现实，但若对这些企业不施加一些限制，又跟过去没有什么大区别，还是体制内运作。
最后研讨的结果为，如果一个国有企业，是受签约政府直接操控的，该企业和该政府签订的合同就不能算作PPP。
他举例道，如果武汉市城投和武汉市政府签订一个项目，那就不能算PPP，但如果武汉市城投去和上海市政府签约，这可以算作PPP。
“这次财政部文件中正是强调了这种情况，但发改委的文件里面没有明确。
”王守清表示。
从PPP的工作机制来看，财政部的操作指南中按照项目识别、准备、采购、执行和移交五环节，制定了一整套PPP项目工作机制与流程，财政部及下属PPP合作中心在其中发挥重要作用。
而基于国内现有的项目审批基本流程，发改委提出了项目储备和项目遴选的两个工作环节，并要求各省区市发改委建立PPP项目库，从2015年1月起相关项目进展情况按月报送。
发改委还首次提出要会同相关部门建立PPP项目联审机制。
刘世坚表示，今后各地实施的PPP项目，特别是财政系统推行的PPP试点项目，究竟应该同时遵循上述两套PPP项目工作流程，还是二者选其一，目前还没有确定的答案。
对于非财政系统推行的PPP项目，如果未能遵循操作指南的规定，是否还能够申请并享受财政部门有关PPP项目的优惠政策。
从两部委的文件可以看出，财政部把PPP项目的推动与政府采购服务紧密联系起来，以《政府采购法》框定PPP运作基础。
而实践中，由发改委牵头起草的《招标投标法》和由财政部牵头起草的《政府采购法》常年“打架”的状况在PPP项目上也再度体现。
金永祥表示，应用到PPP项目的具体执行中，《招标投标法》和《政府采购法》各自有缺陷，给操作带来不便。
他表示，例如根据《招标投标法》的相关规定，投标人提交投标文件后几乎无权对文件进行修改，而在PPP项目里面，复杂程度和运用模式各异，确定合作方和各种方案都得多轮协商，恰恰就是需要谈判。
此次财政部在操作指南中认定，项目采购应根据《政府采购法》及现相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
财政部除了《政府采购法》中明确规定的方式，还结合PPP项目特点，首次引入“竞争性磋商”的方法。
对此，济邦咨询有限公司董事长张燎对财新记者表示，这是不容小视的制度创新，安排多种采购程序和方法来应对不同复杂程度的PPP项目需求非常必要。
发改委则在指导意见中明确，按照《招标投标法》《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公开择优选择社会资本作为合作伙伴。
对具体实践中可能产生的困惑，张燎称，表面上看发改委和财政部文件有不同说法，但是这两个文件的交集也是明确的，这个交集肯定是都能适用。
此前财政部官员曾透露，即将出台的《政府采购法实施条例》明确将服务定义为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，特许经营属于后者。
同时财政部还要求，抓紧研究制订PPP项目采购管理办法。
目前地方具体实践中采用招投标法的更多。
金永祥透露，此前虽然没有指导意见、操作指南这些文件，但在具体项目操作上也无大争执。
有的地方发改委强势一些，就按照《招标投标法》；如果财政负责牵头具体工作，就根据《政府采购法》来。
他表示，因为地方上在做项目这一条上目标一致，都可以协调。
在当前情况下，王守清认为，“比较实际的是，在地方项目层面，由具体办事的市政府成立协调机构，比如副市长牵头，把PPP项目所涉及的机构都纳入进来，工作展开都经过这个协调机构。
”
但究其根本，还需要有统一的基础性法律出台做保障，不仅解决部门之间的分工不明、协调不足、重复审批、监管缺失等诸多问题，更是给试图进入的社会资本吃一颗“定心丸”，在规范的法律框架下可以安心汇入PPP大潮。
同信证券副总经理马宝华就对财新记者表示，虽然对开展PPP项目的融资业务很看好，现在处在研究、培训，与政府接触的阶段，但是目前参与PPP项目的难度还很大，一方面资金成本降不下来，另外券商资管投入也没有放开。
最关键的是，目前公布的文件法律层级较低，这种指导性、原则性意见无法保证社会资本利益。
他表示，“没有一个明确的法律框架保障项目现金流，仅凭股东协议去保证投资人的利益，恐怕不太令人放心。
”
财政支持之困
不少从事PPP研究及参与相关项目的专家认为，财政部推动PPP项目的重要抓手在于提供财政资金支持。
从目前的进展来看，宏观层面财政部尚未出台具体方案。
此次培训材料中透露，财政部有意设立中央财政PPP融资支持基金，对列入示范范围的重点项目垫付前期开发费用，通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机退出，对市场不产生挤出效应。
张燎表示，做一个PPP开发基金，从国际经验来看比较常见，就是对项目前期开发阶段进行资金准备，实现一个资金支持，在项目开发成功之后，还是要由投资人来买单，把前期垫付的费用再补偿回来，回到资金池里面，相当于资金形成一个循环使用。
王守清对此则表示，这个基金涉及到国家预算的整个大盘子，可以拿出多少钱来，给什么项目，具体操作程序，现在都还不明确。
关于完善PPP融资支持政策，除了设立中央财政PPP融资支持基金，财政部还提出另外三点：
抓紧修订完善现有专项资金管理办法，将PPP项目纳入支持范围；鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品，更好地匹配PPP项目需求；建立PPP项目投资交流机制，由财政部联合金融监管部门，邀请商业银行、保险公司等金融机构，以及有意向的地方政府参加，定期组织PPP项目交流对接，不定期开展联合现场调研和研讨交流等活动。
财政部9月24日发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》曾表示，地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。
10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》称，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。
上述中部省份负责PPP工作的财政厅官员对财新记者表示，目前该省还没有明确如何利用财政资金支持PPP项目。
他强调，支持PPP项目的财政资金也是分散在各个业务处室，如何统筹协调，还没有个系统文件。
福建省政府9月初出台的PPP试点指导意见曾明确，将根据全省PPP项目实施进展情况，逐步安排5亿元专项资金，成立风险池，为地方PPP项目贷款提供增信支持。
道和律师事务所合伙人律师刘敬霞直言，地方财政如有资金投入，这些项目早都做了，不会等财政部再出PPP文件。
有了财政部这个文，地方财政部门就会“望眼欲穿”地等着财政部拨款。
孙晓霞也在第三期全国性PPP培训班中表示，要从财政中长期可持续性的角度，从项目全生命周期的角度考虑问题，把显性和隐形的补贴控制在财力可承受的范围之内，不能为了多上几个项目，不考虑未来的财政承受能力。
财政部在操作指南中强调，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
财政部关官员曾透露，财政部门还将出台财政可承受能力评估专项指南，以及标准化合同文本、物有所值（VFM）评价指引。
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