新区建设与城市生长模式.docx

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新区建设与城市生长模式

新区建设与城市生长模式

一、当前新区建设与生长模式特点

中国的“新区”不同于西方的“新城”，它的“新”更多寓意了在国家政治经济体制转型和意识形态变迁大背景下所出现的一种不同于传统城市及西方“新城”的制度和机制。

资本积累和中国制度体制的结合是推动中国新区大规模建设的核心驱动力。

近年来，新区进入了大规模实践和矛盾凸显期，“新区”现象逐渐成为各方关注的焦点。

1各级政府新区建设近况

政府是推动我国新区建设的核心力量，从领域管理的角度梳理近些年出现的新区，主要存在四种类型：

第一种是由中央政府批准，由直辖市（所在城市）直接管理的国家新区；

第二种是由中央政府批准，由省政府直接或主导管理的国家新区；

第三种是由省政府批准，由所在城市管理的地方新区；

第四种是市政府批准的地方新区。

国家级和地方新区是我国目前新区实践的主要类型。

1．国家级新区的建设

从我国改革开放的发展历程来看，国家往往通过在特定区域进行渐进改革和政策试验来体现国家发展战略方向，先后设立了特区、高新区、经济技术开发区和较大规模的“新区”。

进入新时期以来，特别是2008年金融危机以后，由中央政府命名或批准设立，并给予政策、体制上相对独立的综合配套改革试验区和“国家新区”逐渐成为区域发展的热点，引领着国家战略空间和区域政策的推进。

截至2013年年底，在我国共设立了包括浦东新区、天津滨海新区、南沙新区等10个国家级新区，它们逐渐成为了国家重大项目的集聚地和区域经济发展的增长极。

2．地方新区的建设

在地方层面，各级新城新区也成为了新一轮城市与区域规划建设的热点。

在特大城市，规划建设的重点纷纷向外围新城转移，采取多中心空间战略来缓解单中心蔓延带来的城市问题。

如市规划建设延庆、昌平、门头沟、怀柔、密云、平谷、顺义、房山、大兴、亦庄、通州等11座新城，则提出“1966”的中心体系，规划建设宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥等9个新城，则提出“123”的城市功能布局结构，将东部山水新城、花都等作为城市空间拓展的重点。

对于其他地级市和中小城市而言，新城新区则成为了推进城市扩容、吸引项目、拉动投资的重要载体，如省计划在粤东西北22个地级市分别规划建设新区，以此推进粤东西北地级市城区的扩容提质，增强粤东西北地级市城区的吸引力和辐射带动作用。

2当前新区建设的特点

1．新区全面铺开，数量及规模倍增

正是看到新区建设所带来的项目、资金和土地等积极效应，进入21世纪后，各地普遍出现了积极建设新区的现象，其数量之多、规模之大，成为了各界讨论的焦点。

据铁等（2013）对涉及12个省、156个地级市和161个县级市的相关城市政府工作报告、文件、规划和新闻报道等的检索调查，其中提出建设新城新区的地级市有145个，占92.9%；161个县级城市中提出新城新区建设的有67个，占41.6%；12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区。

在直辖市，由政府规划建设的新城平均也超过了10个。

从空间分布来看，各地新城新区呈现出全面铺开的特征，东、中、西部各省、自治区、直辖市以及各级政府均提出各类型的新区（如新城新区、副中心、新组团等）规划，分布呈现出相对均质分散的状态。

从新区类型来看，既有一般的综合性新城，也有科技城、大学城、现代城、生态城等功能相对单一的产业新城或功能性新城。

从新区规模来看，地级以上城市规划建设的新城新区平均规划建设用地面积达到63.6平方公里，普遍超出了现有主城区的用地面积，新城新区的人口规模也基本在50万人以上，几乎与现有城市人口规模相当，“国家新区”的规模达到上百或上千平方公里，规划人口目标也达到百万以上，如两江新区规划总人口400万，城市建设用地550平方公里。

各地新城新区蓬勃发展的同时，也相应带来了隐忧。

2．新区投资规模大，政府财政压力大

新城新区开发最大的难题是如何筹措和保障建设资金。

与开发区采用“零”地价的方式吸引工业投资，政府主要获取就业、税收、GDP等收益不同的是，新城新区开发往往是先期利用资本进行基础设施投资，其后再吸引发展商进行房地产投资，政府获得土地收益，进而进行新的基础设施投资和城市服务设施建设，地方财政和土地经营便成为了各地政府筹措建设资金的主要来源。

由于新城新区大多为规划新建，规模较大，各类硬件设施和配套标准较高，往往需要巨大的投资规模。

在这一背景下，大规模的新城新区建设往往会对地方政府产生较大的财政压力，有的甚至会引发地方债务危机，形成“债城”、“空城”，带来不稳定因素。

相关调查也显示，新城新区已成为各级政府投资的主要方向，其给地方政府带来相当大的财政负担和压力。

如市2013年计划在南沙新区安排220亿投资，南湖生态城2010年完成投资180亿，2011年完成投资200亿，县级市的省丰城市新城区规划投资160亿等。

根据相关报道，的新城“十二五”期间规划每年投资约120亿，占GDP的比重达到6.5%，5年累计投资共600亿，妃甸新城高峰时期日均投资4亿元，被称为“中国最大的单体工地”。

3．新老城区关系各异，空间距离大小不等

由于城市的规模、地理环境、城市生长阶段等因素的具体差异，新区与老城的空间关系较为复杂，但其中也有一定的规律性特征。

首先，滨海城市出现的新区，多是依托海岸资源（如港口资源）展开，新区的空间跳跃主要与港口资源等核心海岸资源的地理位置息息相关，如天津的滨海新区（天津港）、的南沙新区（南沙港）、的前海新区（港）、的妃甸新区等。

该种类型的新区多数与老城距离较远，如的临港新城距离市中心在60公里以上，的董家口港城距离市中心也超过70公里。

其次，诸如、等特大城市，目前的城市空间呈现出“中心城中心地区（10公里以）——中心城边缘集团（10至20公里的围）——新城（20公里以上）”的空间组织架构。

新区经常出现在边缘集团和新城所在的围。

针对诸如此类的中心城市，其城市结构是在不断演变的过程之中，新区常常作为培育多中心、优化城市整体结构的手段。

根据城市的出行规律（出行行为的边际墙），一般在15公里左右便会出现新中心，这从一方面可以解释为什么新区经常选址在这一地区。

第三，城市综合实力相对较弱的城市，新区多位于老城的边缘地区，距离老城相对较近。

但是，一些特殊情况（如地质原因）会造成新区的选址远离旧城区，如、鄂尔多斯等。

第四，以重大设施为依托的新区，如空港城、高铁新区等，它与老城的空间关系首先取决于重大设施的布局。

第五，资源条件造就的特色性新区，如群岛新区，其空间关系是岛屿、岛群的空间反映。

二、新区的规划建设评析

从我国的新城新区建设实践历程来看，新城与新区作为外延、增量式的城市发展方式，在中国城市化的过程中起到了不可估量和不可替代的积极作用。

我们需要对处于高速发展期的新城新区进行理性的观察和客观的分析，找寻现象之后的本质，以提高新城新区的发展质量。

1国家新区的作用和特点

“国家新区”的设立，是国家区域政策不断推进，积极扩需、促协调，构建更加均衡、多元发展格局的战略举措，将会引发中国城镇空间结构的新一轮互动，在国土层面形成需与开放并重的新一轮区域发展格局（图1）。

图1国家新区的空间分布示意图

“国家新区”对区域空间重构、重塑城市综合竞争力、推动区域空间从单中心走向双中心乃至多中心起着明显的推动作用。

首先，在区位上，“国家新区”往往位于中心城市的边缘区或是城际跨界邻接协作区，这类地区往往是有一定基础和较大发展空间的待开发地区，拥有独特或敏感的发展要素（生态资源或港口、机场等门户枢纽资源）；

其次，从规模上看，“国家新区”规模往往相对较大，能达到上百甚至上千平方公里，使其能达到较高的辐射能级和较为完整的产业体系，从而形成对区域的广泛影响力。

在上述条件下，“国家新区”依托重大项目、政策等资源投入，通过大规模的城市建设，形成超常规发展态势，并迅速带动人口和产业的集聚布局，成为所在中心城市和区域的新的中心，并与原来的中心城市共同构成双中心或多中心格局，实现区域城市空间的优化调整。

设立“国家新区”已经成为了国家推行区域政策、实现区域均衡发展的重要手段。

作为国家空间战略的集中体现和主要实施载体，浦东新区、天津滨海新区、两江新区等“国家级新区”以其更加开放和优惠的特殊政策，从设立之初便成为了区域发展的重点和大量政策资源、重大项目投入的焦点，承载着培育新的增长极、带动地区发展、实现国土层面从非均衡到均衡发展的国家使命。

从20世纪80年代的经济特区，90年代的浦东新区，到21世纪初的天津滨海新区，再到2010年设立的两江新区，“国家新区”相继成为了珠三角、长三角、京津冀和成渝城镇群发展的引擎，以此为骨架，总体上在国土层面构成了从南往北、从沿海到陆的空间体系新格局，晓江形象地将这一格局称之为“钻石结构”。

在上述四大核心城镇群的基础上，2012-2014年，国家又相继批准设立了新区、西咸新区、贵安新区，对大西南、大西北和关中地区等西部大开发的“战略板块”进行了全面覆盖和深化，至此，在全国最近的八个“国家新区”中，西部地区占据一半江山，从而形成了更加契合国家均衡战略要求的总体发展格局，凸显了国家对西向战略和扩大陆开放的重视。

2省级政府在新区建设中的角色变化

按照领域管理划分的四种新区是对国家区域政策的空间开发和落实，但是，针对不同的城市个体，区域政策和管治权的分配对新区有着不同的意义和作用。

由于国家对城市放权等一系列政策，让城市特别是中心城市得到了较快发展。

到了20世纪90年代后期，更具综合发展优势的省会城市的快速发展成为一种普遍现象，随之而来的就是建设以省会城市为核心的城镇群的构想，逐渐成为国家区域空间实践的一个重要方面，例如，在“十二五”规划纲要提出“两横三纵”的城市化战略格局中，便包含众多此种类型的城镇群。

随着它们在国家区域空间格局中的作用日渐增强，省级政府的区域管治的职责和作用也日益重要，管治力度也逐渐加大，如省政府从2009年至2013年就批准了15个新区，涉及、、、等众多城市，其中汴新区的围就达2100平方公里。

在这一过程中出现了省级政府直接进行新区建设的全新现象（图2）。

图2“十二五”全国城镇化发展战略格局

《中华人民国城乡规划法》要求“一级政府、一级规划、一级事权”。

规划作为政府的空间治理工具，即不能超越其行政辖区，亦不能超越法定的行政事权。

省政府的职责所在，是实现地方与中央之间的上传下达，重点是需要解决市县之间以及跨市县发展（如跨市县的新区）的统筹协调问题，以实现区域的资源保护、促进重点地区的健康发展以及区域的均衡发展，例如省政府批准22个地级市的新区建设来解决省的均衡发展问题。

而新区的建设开发活动，具有一定的地域性和综合性，基本上属于地方性事务，宜由地方政府组织规划和进行实施。

国家最新批复的“西咸新区”、“贵安新区”是落实关天经济区、黔中城镇群发展的战略举措，同时出现了由省级政府主导新区开发的现象。

贵安新区与西咸新区的管理略有不同，西咸新区全权由省政府管理，而贵安新区则由“省政府直管区-管理区-管理区”三部分组成。

目前，西咸新区由于省政府的全面参与和全权管理，是新区建设方面的一次新的尝试，其中也出现了一些新现象，如省、市在空间管治权和发展权上的争夺，其可能的后果就是使、两市在各自所辖的市域围另寻发展空间，两市的城市规模进一步扩。

而贵安新区的分权管理效果如何，还有待进一步的观察。

3地方新区的积极作用

新城新区不仅成为各地城市建设的重点，在推动城市空间增长与扩容的同时，优化了城市空间结构，提高了城市发展质量，也极促进了区域整体空间重构和区域城市化水平的提升，如一些大城市在依托原有开发区的基础上，通过推动开发区自身建设转型及与周边区域融合来规划建设新城，成为一种较为普遍的趋势。

在珠三角，2004年后新城新区开始大规模出现，如的东平新城、南海的千灯湖新城、的松山湖新城，2008年后新区、新区、翠亨新区的规划相继推出。

目前，仅珠江三角洲9个市共规划的新城和新区就超过了22个，建设新城新区成为了珠江三角洲城市化转型的重要手段，新城新区也逐渐取代工业园区、开发区成为这一时期产业空间增长的核心，构成了这一时期城市化的主要新空间。

新城新区的建设不仅意味着城市发展动力的转移，同时也极改变了原有的城市化景观和城市化格局，从而推动城市转型与空间重构。

图3省新城新区布局规划图（引自《省新型城镇化规划》）

4新区建设中存在的普遍问题

“鬼城”是2013年的媒体的热点词汇，也是目前新区、新城被诟病，甚至被妖魔化的焦点问题。

但理性的认识告诉我们，需要科学、客观地认识新城新区出现的发展现象，并从深层次分析新区的现实问题，以便于在后续的规划建设时予以调整完善。

1．新区规划建设的相关政策未理顺

目前新区出现的混乱现象主要是由于与空间发展相关的政策、法规和规划“被部门化”所造成。

“政出多门”使得新区规划建设在一开始就游离于“社会经济发展规划”、“国土规划”和“城乡规划”之间。

大部分新区的选择，前期缺乏多部门参与、综合性的区域规划的充分科学论证，后期“城乡规划”更多地承担规划事后跟进的角色。

如此决策设立的新区，难免会消解甚至歪曲国家政策的效果，也难以符合城市的发展规律。

2．部分新区偏离政策工具，盲目“造城”

在各地探索城市发展转型的背景下，新城新区的建设迎合了部分大城市地区提升城市竞争力和实施区域空间重构的现实需求，成为实现城市发展目标的一种战略工具。

同时，在中央大力推进新型城镇化的政策背景下，地方政府也往往把新城新区建设作为城镇化的抓手和突破口。

然而，在实际过程中，地方政府推进城镇化方式往往出现偏差，不少地区将城镇化简单理解为大规模的城镇建设，盲目设立新城新区和各类产业园区，片面追求做大做强，非法占用耕地，出现了以城镇化为幌子的“圈地”、“造城”运动，背离了新型城镇化战略的初始目标。

3．过度的空间生产超越发展阶段，导致“鬼城”现象

一个科学的新区建设和发展，是需要一定的时间周期，特别是在成长的开始阶段，人气不旺是一种合理的现象。

但是脱离实际社会发展需求过多、空间生产过度的“人为造城”就会出现鬼城现象。

目前，地方政府扩大财政的最主要手段就是“土地财政”，因此常常做出盲目建设各种名目、规模巨大的新区决策，并通过拆迁征地——买地（房地产开发为主）——再扩区的方式维持资本循环。

这种过度的空间生产已经背离建设新区的核心价值（如提高城市竞争力、形成增长极、为人谋福祉等）。

同时，由于多是采用以房地产填充新区的建设方式，“产城融合”不但难以实现，更成为合理发展房地产的口号。

4．轻质量，重规模，新区不“新”

在新一轮的新区建设热潮中，有一个现象值得关注，就是越来越大的新区规模。

这既不符合城市发展规律，也与我国人多地少的基本国情相违背，显然，以无度的土地消耗换取经济增长的方式是不可持续的。

我国的新区建设更应该强调土地的集约、复合以及紧凑，应将新区的规模增长转移到如何提高新区的建设质量和单位综合效益上。

同时，新区的“新”应该体现在新城市发展理念和新技术的落实上，应该是人类新人居环境的创新地，而我国目前的新区多是原先城市发展模式的继承者，偶尔出现的生态新城区也演变成城市营销的手段。

5．忽视“人本”，空间资源分配不均，积累社会矛盾

社会学对现今的城市规划和城市建设有着举足轻重的作用。

新区的发展过程不单单是物质空间成形的过程，它还是城市社会重构的过程。

往往一个成功的新区是被人们广泛认同的，这样它才能具备吸引力，才能对旧城产生反磁力。

恰恰新区建设的薄弱点就在于忽视对人的关注，社会发展滞后、人文气氛缺乏。

再者，中国的新区建设伴随着中国式的拆迁，一般首先是对原社会的解体过程，社会不公与空间资源分配不均广泛存在，社会的矛盾日益累积。

一个新区的建设涉及的利益主体多元，有城市增长联盟（政府、开发商、银行），有新区的居民，有生态环境的保护者，应该建立一个广泛社会参与和互相博弈的基本制度，构建和谐的新区。

三、新型城镇化背景下的新区建设转变

2013年，是中国新区发展思路的转折点。

当前的新区现象与“城镇化和城市群”有着直接的关联。

在1982年，城市规划领域以学术会议的方式在我国历史上首次讨论城镇化，建议我国走中国特色的城镇化道路。

1994年建设部出台《城镇体系规划编制审批办法》，用以制订区域城镇发展战略，引导和控制区域城镇的合理发展与布局。

为应对1998年亚洲金融危机，发改委提出“城镇化”战略，并将其明确作为我国重要的发展战略。

随后在2001年“十五”计划纲要中提出“积极稳妥地推进城镇化”。

到2006年，“十一五”规划纲要更进一步提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。

党的十七大（2007年）明确提出“以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，至此，“大城市”和“城市群”成为主流认识。

这一时期，大规模（尺度与数量）的新区实践相继出现，如两江新区、浦东新区扩区、横琴新区、前海新区、南沙新区、新区、妃甸新区等。

2008年遭遇全球经融危机，中国经济增速放缓，粗放的新区建设又进入矛盾凸显期。

2011年，“十二五”规划纲要重提“积极稳妥推进城镇化”，要求加强城镇化管理，提升城镇化质量，这释放出对前一时期大力推进城镇化思路的反思和修正。

2012年党的十八大再次聚焦提升城镇化质量，实现四化协同。

直至2013年十八届三中全会明确提出“推进新型城镇化”，要求进行城镇化发展转型。

国家政策和制度的转型，必然映射到空间开发政策，可以预判新区即将进入新一轮的干预和规阶段，而2014年3月16日新出台的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也印证了这一点。

从观察新区现象可以看出，早期的国家政策从“工业化”转向“城市化”，新区（如开发区）实践主要是在城市尺度之、以土地开发的方式展开。

而自2001年之后，大城市的快速发展使得其对区域的带动作用日益增强，国家政策的空间尺度逐渐由“城市”上升到“区域”，但是各类新区的实践和过去以城市为单元的大规模土地的开发方式没有根本性的转变。

单一、粗放的新区发展实践与日益复杂的区域发展问题的不适应性导致矛盾日益突出。

1“新型城镇化”对新区建设的思路调整

新型城镇化是相对于过去的城镇化方式而言的，其强调遵循规律的城镇化、人的城镇化、提高发展质量的城镇化以及发挥市场作用的城镇化。

这一重大的政策改变，必然引发系列制度的转型调整和新区建设的连锁反应。

原先带有运动式色彩的城镇化造城了一些现实问题，主要包括：

一是片面追求GDP和城镇化率，土地城镇化速度超越人口城镇化；

二是地方政府过于依赖“土地财政”，盲目做大新区，人为造城，以大规模土地资源消耗和浪费为代价进行发展，加深城乡矛盾和造成难以修复的环境与生态问题；

三是部门对于空间治理权利（特别是区域空间层面）的争夺日益激烈，新区泛滥的体制问题主要是由于规划体系混乱、政出多门所造成。

相对于我国的城镇化发展阶段，新区建设仍将是今后推进城镇化的主要手段，同时它也肩负着在发展中创新城镇化之路的重任。

新型城镇化的提出会在以下几个主要方面转变过去粗放的新区建设思路：

一是倒逼相关政策调整（如土地、税收、考核机制、空间治理和空间规划体系等），从源头调整新区建设动机，使新区建设回归理性，遵循规律；

二是强调在区域规划指导下科学建设新区，调整与规现有新区建设，做到精明增长与精明收缩相结合；

三是面向人的需求进行空间生产，探索实现人口城镇化的方式；

四是提高新区建设用地效率，建设紧凑型城市；

五是新区建设目标趋向平衡、多元，尊重自然规律，关注城市文化与特色，注重生态文明，探索生态与智慧城市建设，提升新区城市建设水平和建设质量。

2国家对当前新区发展的总体政策取向

受世界经济周期影响，我国的经济增速持续放缓，而国的改革逐渐步入深水区。

过去专注于追求经济增量的发展方式，累积了社会矛盾、漠视了文化、破坏了生态环境，这种大规模的、粗放的土地消耗式的经济发展方式，已危及国家的红线和底线。

为应对国外的发展条件变化，国家提出由外向型经济转向扩大需的自主型经济，而新型城镇化就是其重要的抓手。

国家相继出台的有关区域政策成为新区建设的风向标。

通过梳理，其政策指向主要包括以下几个方面：

一是为发挥不同地区的比较优势，促进生产要素合理流动，国家的资本空间修复会继续在全国围深度展开，国家空间不断演化，而新区仍将会作为重要的政策发力点，这是由我国城镇化的现阶段特征和外部发展条件所决定的。

“十二五”规划纲要中提出的“推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展、加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度”等都表达了重要的政策信息。

二是区域政策更加体现“多元化、综合与平衡发展”特征，新区建设应与不同的需求相适应。

一方面，支持东部地区率先发展，对已经形成的京津冀、长三角、珠三角三大重点城市群进行结构优化、发展提质；

另一方面，继续推进西部开放，在中西部和东北有条件的重点地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群和增长极，实现欠发达地区的跨越式发展并推动国土空间的均衡开发。

三是区域政策着眼落实国家提出的重大改革、发展战略、政策创新以及深化开放合作，如产业升级和产业转移战略、新型城镇化战略、深化港澳合作等。

四、展望与建议，探索中国新城新区的未来之路

1加强政策体制设计，规和引导新城新区建设

与各地新城新区的蓬勃发展相比，我国针对新城开发建设的政策、制度设计明显滞后。

因此，有必要加强新城开发政策与制度设计，规地方政府的盲目建设行为，引导地方城镇将发展重点从建设新城新区转向提升发展效益，从土地城镇化转向解决人的问题。

一是要以提升城镇化质量为核心，改变现有唯GDP的考核体系，特别是上级政府应弱化对中心城区发展规模、增长速度等的考核评价，突出对发展效益、功能开发等指标的考核。

同时，适度限定新城发展规模，并建立相关规划控制指标，引导新城新区集约化发展。

其次，要对造成目前新城现象的土地、资金、制度等深层次困境等进行优化设计，从根本上保证新城开发持续健康发展，如加快建立风险可控、成本合理、运行高效的地方政府融资机制，把地方政府债务收支纳入预算管理，同时，完善财税体制，将土地出让金收入全部纳入土地储备基金，实行比一般预算资金更加严格的支出审查。

2加强科学决策和督察，完善城镇化的支撑系统建设

化解风险、推进新城新区的健康有序发展离不开科学决策和监督。

因此，有必要落实“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的规划编制组织方式，充分发挥城乡规划和城乡规划委员会的作用，加强新城规划建设的科学决策支撑。

同时，建立约束机制，规政府决策者行为，严格执行《中华人民国城乡规划法》。

如建立建设用地供给约束机制，从供给角度平衡供需关系，提高新城开发的强度和空间集中度。

加强对接国家规划督察员制度，进一步规省市城乡规划督察员制度，强化数据库、平台和资料等后台支撑，运用卫星遥感图斑核查信息等多种方式开展督察、逐步形成全域的规划、建设督察网络。

3加强区域规划，强调区域协调和指导下的新区建设

目前的新区建设与区域的联系越来越紧密。

以往出现的新区盲目建设、重复建设、产业同构等现象，和忽视区域规划、拍脑袋决策及区域协调的失效有着很密切的关联。

区域规划的核心思想是寻求区域发展的最佳途径和制定区域层面的统一战