机制化与全球经济治理改革.doc

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G20机制化与全球经济治理改革

王国兴/成靖

【英文标题】G20MechanizationandGlobalEconomicGovernanceReform

【作者简介】王国兴，上海浦东改革与发展研究院美国经济研究中心常务副主任、研究员；

成靖，上海浦东改革与发展研究院美国经济研究中心法学博士。

【内容提要】 金融危机充分暴露出了现行全球经济治理框架的缺陷，二十国集团峰会为全球合作共抗危机提供了一个重要协调平台，G20的机制化则使全球经济治理改革找到了新的起点和路径。

但是，对机制化后G20的前景不宜过于乐观，因为迄今为止其仅仅是对现行全球经济治理框架的一种技术性修正。

不过，G20机制化所代表的改革方向却是我们应当坚持的，即在全球经济治理框架中增加发展中国家特别是新兴大国的权重。

在通过G20参与全球经济治理改革的过程中，中国既要态度积极，又要坚持改革的渐进性和在原有框架内进行的原则，谨慎看待中国的作用与责任，以妥善应对挑战。

【关键词】G20/全球经济治理/金融危机/中美关系

    始于2008年的全球金融危机，深刻暴露了世界加速进入经济全球化时代后全球经济治理的不足。

由此，全球经济治理改革成为推动世界经济健康、有序发展的重要基础之一。

二十国集团（G20）匹兹堡峰会确立G20今后将机制化，有望成为国际经济合作与协调的主要论坛。

不少人对其寄予厚望，将其视为后危机时代改革全球经济治理框架、建立国际经济新秩序的有效载体。

如有专家就认为：

“G20是一个极具代表性的新的国际合作框架基础。

它的历史使命不应仅仅局限于解决眼下的国际金融危机，而应随着21世纪国际地缘政治的发展变化，肩负起建立国际未来新秩序的使命。

”①不过，在我们看来，本次金融危机所触发的全球经济治理改革才刚刚起步，G20机制化不过是其重要的标志之一，其未来前景还有相当的不确定性。

当然，不管怎样，全球经济治理必须进行改革，以适应全球化步入新时代的要求，这是毫无疑问的。

    一、经济全球化与全球经济治理

    一般认为，哥伦布发现新大陆开启了人类社会的全球化进程，世界由彼此割裂的碎片化状态逐渐向互相融合的一体化方向发展。

冷战结束后，全球化进程不断加速，人们已普遍意识到世界正处在一个历史性的时代转换里，这个时代转换涉及政治、经济、文化、法律、社会、军事等人类生活的各个领域，关系到人与人的生活交往方式、人与自然环境的关系、国家及地区间相互关系、国家与国际组织间的关系、人类社会发展模式的变化等等重大问题。

可以说，“全球化是当代世界的最明显、突出、重要的发展趋势，是我们这个时代最重要的特征。

所以很多人都说，现在整个人类社会已经进入了一个全球化时代。

总之，全球化深刻地影响着当今世界的历史发展进程”。

②

    在这一历史发展进程中，并行着多维度的全球化进程，即经济全球化、文化全球化、法律全球化、公共事务全球化等，其中，经济全球化的事实比较无人质疑，而其他维度的全球化却广受批评，这不在我们的讨论范围内，不需赘言。

经济全球化，根据国际货币基金组织的权威解释，是指跨国商品与服务交易及国际资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。

③但经济全球化在带来全球经济加速发展、各国经济相互依赖增强的同时，也带来了许多前所未有的不可测的全球性风险，世界正在进入一个如安东尼·吉登斯和乌德里希·贝克所描绘的“风险社会”。

在经济全球化时代的“风险社会”里，全球经济已经错综复杂地联结在一起，一国经济发生问题，往往会引起地区性乃至全球性的经济风险。

这些风险和危机非一国政府力量所能控制，这就要求各国政府、国际组织、非政府组织、跨国公司、银行金融机构等国际行为体共同合作，进行“全球经济治理”。

    与全球化进程相契合，全球治理的概念缘起于上世纪90年代，并越来越成为学界热议的问题。

尽管全球治理理论仍有许多争议，但在对全球治理的总体认识上，一般认为，全球治理是指国际社会各行为体通过协调、合作、确立共识等方式参与全球公共事务的管理，以建立或维持理想国际秩序的过程。

这一治理既不是世界政府也不是民族国家行为体的简单组合，而是一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式。

④在全球治理的议题中，包括全球经济、人类安全、气候环境、公民社会、能源利用，等等，其中，最为核心和最重要的议题自然是全球经济治理，因为无论是气候、环境还是能源等方面的问题，往往都是由经济发展所衍生的次生问题。

金融危机前，全球经济治理框架早已形成，这一框架以美国为主导，以IMF、世界银行和WTO为国际经济交往的支柱，以G8为协调平台。

显然，这是一个西方国家特别是美国主导的、符合西方国家利益的经济治理框架。

    二、全球经济治理改革与G20机制化

    全球经济治理框架虽然早已形成，但并不符合后冷战时代民族国家体系的要求，本次全球金融危机无情地从两个方面揭露了这一全球经济治理框架的不足：

一方面，该治理框架所预示的经济全球化方向，实际上意味着资本的单边逻辑，伴随的是资本主义制度和新自由主义经济体系在全球的过度扩张，其中包括美元信用的滥用、金融创新与金融监管之间的失衡等，最终导致危机的发生；另一方面，发展中国家在该框架中处于“被全球化”的地位，只能被动地接受西方确立的价值观、经济交往规则和被迫服从现行全球治理框架。

一旦危机来临，发展中国家往往受到更大的冲击。

    应当说，经济全球化是人类历史发展的一个客观必然进程，是迈向人类社会更高历史阶段的必由之路。

经济全球化虽然有全球经济危机等负面后果，但正如前述，这主要是由于当下的全球经济治理是由西方国家主导而缺乏发展中国家的参与所造成的。

同时，负责对全球经济进行协调的G8已经无法反映世界经济力量对比变化的现实，其构成缺乏代表性，无法担负起协调全球各方应对危机、复苏经济的努力。

这些都表明，现行全球经济治理框架已经落后于经济全球化的发展，要求我们进行全球经济治理改革，以推动世界经济健康、有序发展，避免全球性危机的重演。

    正是在这样的背景下，在全球金融危机来袭之机，G20峰会迅速走向前台，承担起危难之际增强全球信心、协调各方共同应对危机的重任。

时至今日，全球金融危机的阴霾正在渐渐散去，G20峰会应该说功不可没，G20的机制化也因此成为应对危机触发的全球经济治理改革的一个起点，更代表了全球治理改革的一种正确方向。

但是，机制化后的G20能否开创一个崭新的全球经济治理局面，仍然存有疑问。

毕竟，至少到目前为止，G20的机制化仅仅是在现行框架下对全球经济治理的一种技术性修正。

    首先，现有国际经济格局未发生根本改变。

金融危机虽然给美国经济造成了巨大冲击，但美国的经济基础并没有受到根本打击，美国经济总量仍是全球第一，美国仍然是全球最具创新性的经济体。

欧、日虽然在金融危机中受到的冲击比美国还大，但它们的经济总量依然庞大，仍然在国际经济格局中占据着重要位置。

中国经济虽然在危机中依然强劲增长，2009年GDP总量接近5万亿美元，直逼日本，但与美国之间的差距仍然相当大，特别是在人均GDP以及引领经济可持续发展的科技创新能力上，与美国更是相去甚远。

至于印度、巴西等其他新兴大国，追赶的目标还仅限于英、法、意。

    其次，美元在国际金融体系中的地位依然稳固。

虽然在危机的冲击下，市场一度表现出对美元前景的悲观预期，但随着危机的蔓延和深化，美元并没有崩盘，甚至因祸得福，成为全球资金的避险港湾。

近期，欧元、英镑由于债务危机相继走软，更映衬出美元在国际金融体系中牢固的霸主地位。

这种情况与上世纪30年代发生的全球经济危机完全不同。

在那次危机中，当时的世界通用货币英镑币值暴跌，直接导致当时的国际金融体制的崩溃，并将全球拖入了大萧条，最终催生了新的布雷顿森林体系及其相应的全球经济治理框架。

    再次，到目前为止，全球经济治理的基本框架仍然是由IMF、世界银行以及WTO组成。

本次金融危机并未造就出一个新的世界经济秩序，“尽管经济危机给世界带来一定打击，但其严重程度不足以引发类似于毁灭性战争后的世界重组”。

⑤由此，国际经济交往规则仍然主要由美国等西方发达国家主导，包括WTO框架内的贸易救济措施、IMF和世界银行的贷款和发展援助等，特别是全球经济议题的设置，还主要有利于发达国家而非新兴国家、发展中国家。

当然，现有框架增加了G20这一国际经济协调更大的平台。

    最后，G20是国际合作应对危机的产物，与G8在本质上并无不同。

灾难性的动荡往往成为对全球经济治理框架进行技术性修正的良机。

G8的雏形是1975年为应对第一次石油危机由美日英法德举行峰会而形成的，后来实现机制化，并在原有基础上扩大化。

与之相似，G20在危机前仅是非正式的部长级论坛。

如果没有这次危机，G20高密度的三次峰会及迅速机制化是很难想象的。

罗伯特·希勒曾建言G20峰会：

“问题的关键还是信心问题。

”⑥仔细品味他的话，我们能发现，危机中的发达国家急于拉上新兴国家召开G20峰会，就是为了展示力量，增强全球的信心。

因而，我们也有理由怀疑，危机过后，“随着世界经济的日益好转，G20是否还拥有足够的动力推动其在更广泛的经济领域发挥更大的作用？

”⑦

    因此，我们看到，G20机制化作为全球经济治理改革的起点，目前只不过在现行诸多层面上增加了又一个国际协调平台，是发达国家不得不对自身经济实力下降、新兴国家经济在全球比重上升之现实的回应，因为“现存的国际机构对目前世界面临的难题已无能为力，改革迫在眉睫，而当前没有比G20更好的替代组织”。

⑧但是，全球经济治理框架的其他层面尚未发生根本改变，甚至G8也没有变。

    另外，机制化的G20虽然在一定程度上为缓解全球经济治理的困局作出了贡献，但其本身的有效性仍有待检验：

    一是G20虽然扩大了发展中国家的参与权，但对其开展国际经济协调之效率的置疑也随之而来；

    二是G20仍然是一个主要由美国选定成员的大国集权俱乐部，国外有学者就强烈抨击G20的合法性：

“自我选出的G20无视小国的国际权利，打着多边主义的旗号替它们作决定。

实际上，这是一种国际黑帮规则，既无法得到局外人的尊重，也得不到他们的遵从”⑨；

    三是以往三届峰会实际协调成效不佳，特别是关于反对保护主义、结束多哈回合谈判等承诺均未兑现。

匹兹堡峰会前发布的一份由WTO、OECD和联合国贸发会议共同起草的报告，评估了G20成员自伦敦峰会以来采取的贸易和投资措施以及各方信守抵制贸易保护主义承诺的情况。

报告认为，整体看来，G20成员虽然没有广泛使用贸易和投资限制措施，但继续以有限的方式采取各种关税和非关税措施，这些措施阻碍了贸易流动。

最主要的危险是G20成员继续向保护主义压力让步，特别是在失业不断增加的情况下；

    四是危机后西方国家与新兴国家分享其固有全球经济治理权力的意愿存在不确定性。

世界经济处于低谷时协调各方达成一致比较容易，但经济开始恢复时协调各方就很难在国际层面上达成共识。

尤其是，奥巴马的外交协调战略是在全球金融危机背景下推出的，借助G20平台与新兴国家合作应对危机是该战略的重心之一。

近期，随着美国经济逐渐复苏，美政府与新兴国家协调时的姿态渐趋强硬，中美经济关系因此甚至濒临贸易战的边缘，这些都进一步加重了新兴国家的疑虑。

    但是，G20代表的全球经济治理改革的方向无疑是正确的，即西方发达国家必须与发展中国家特别是新兴大国协调国际经济事务。

“西方最终不仅认识到，世界经济力量的平衡已经转向了东方，而且，他们也迫切需要东方的支持，以将世界从现在的经济困境中解救出来。

”⑩因此，“从长期看，G20要成功，不是很容易，主要的难点是西方国家和新兴大国如何合作与分权”。

（11）合理的推测是G8将在一定时期内继续存在，与G20一起构成国际经济协调多个层面中的两个主要平台。

这正如美国人自己设想的：

“要完全将G8抛弃，或者指望G20能够成为解决一系列政治问题的全球领头羊，时机还不成熟……一般认为，奥巴马政府至少应当留一手，将G