国际援助制度与发展治理.docx

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国际援助制度与发展治理

国际援助制度与发展治理

丁韶彬

2013-01-2923:

26:

42　　　来源：

《国际观察》（沪）2008年2期

　　作者简介：

丁韶彬,西北政法大学政治与公共管理学院副教授，法学博士。

（西安710063）

　　内容提要：

国际援助制度包括国际援助组织、国际援助的原则、规范、规则和惯例等方面。

二战结束后，伴随着第三世界的崛起和全球相互依赖的加强，国际援助制度逐渐形成和发展起来；冷战结束后，国际援助制度进一步发展，并在全球减贫和发展治理中扮演着重要的角色。

但是，国际援助的制度化仍处于较低水平。

　　关键词：

国际制度国际援助发展全球治理

　　随着战后非殖民化运动的深入发展，发展中国家成为重要的国际行为体，在国际舞台上的影响越来越显著；冷战结束后，全球相互依赖的增强使得“世界事务从来没有像今天这样需要治理过”，①也促进了各个国际事务领域中国际制度的发展。

在此背景下，低收入国家的减贫和发展问题像其他许多议题一样，模糊了国际关系领域“低政治”与“高政治”的分界线，成为备受关注的全球性问题之一。

作为全球减贫和发展治理的重要机制，国际援助制度也在这一过程中得到发展。

本文首先将主要从援助组织机构演进和实践的角度考察国际援助制度的历史发展，进而分析国际援助制度的规范和价值变迁，借以讨论这一制度之于全球发展治理的意义；在此基础上，第三部分将对国际援助制度的特点及其对全球发展治理的影响作简要论述。

　　应当指出的是，讨论国际援助制度的文献往往使用“国际／对外援助机制”（international/foreignaidregime）、“国际援助体制”（internationalaidsystem）、“全球援助架构”（globalaidarchitecture）等术语。

但是，研究者在使用这几个概念的时候，并没有严格加以定义和区分，在具体论述中都包含有援助组织／机构和援助规范等方面的内容。

②本文使用“国际援助制度”（internationalaidinstitution）一词，是基于下述两方面考虑。

第一，国际援助与对外援助有不同的含义。

国际援助既包括主权国家的援助，也包括国际组织的援助。

而对外援助的援助者仅限于主权国家，即国际援助包含对外援助。

第二，国际机制与国际制度有不同的含义。

根据基欧汉的定义，国际制度不仅包括克拉斯纳所界定的国际机制，而且包括正式的政府间国际组织和跨国的非政府组织。

③本文不仅讨论主权国家的对外援助，不仅涉及国际援助的原则、规范、规则等内容，而且也涉及甚至强调国际组织在援助中的作用。

因此，使用“国际援助制度”概念更符合本文的研究目的。

根据基欧汉关于国际制度的定义，本文认为，所谓国际援助制度，即在国际援助这一问题领域所形成的有关原则、规范、规则、惯例以及相关组织／机构的结合体。

　　一、援助制度的历史演进：

从对外援助到国际援助

　　援助首先发生在主权国家之间，即首先表现为作为主权国家的“对外援助”。

虽然对外援助在国际关系史上早已有之，但直到战后才成为重要的国际现象。

戴维•拉姆斯坦（DavidLumsdaine）解释了对外援助的国内背景，他认为现代福利国家的产生、福利国家对于国内贫弱阶层的人道主义关注，以及劳工运动和社会民主运动的兴起，为当代对外援助的兴起提供了历史和现实基础。

④这种说法解释了对外援助的国内背景。

　　就国际背景而言，西方国家的对外援助有两个源头：

一是欧洲的帝国主义政治，一是美国的冷战需要。

维系殖民统治的需要促使殖民帝国关注殖民地的发展问题。

较早进行后来被称为发展援助的是老牌殖民主义国家英国。

早在1929年，英国议会就通过《殖民地发展法案》，提出了殖民地发展和发展援助问题；1940和1945年，英国又两次通过《殖民地发展与福利法案》，来重组其对殖民地的发展援助。

1946年，法国也设立“法兰西战后殖民地开发计划”项目，以维持其对海外领地的统治。

⑤但是这一时期英法的援助仅限于其殖民地国家和地区。

战后大规模对外援助始于冷战时期的美国。

1947年3月，杜鲁门呼吁对希腊和土耳其等国进行援助，以帮助这些国家抵制来自国内外的威胁，同年5月，援助希腊、土耳其的法案经美国参众两院通过，经杜鲁门签署而成为法律。

1947年6月，国务卿乔治•马歇尔在哈佛大学发表演讲，提出援助欧洲经济复兴的“马歇尔计划”；就在马歇尔计划执行期间，杜鲁门提出援助第三世界国家的“第四点计划”。

这几项援助计划不仅推动了冷战的形成，也标志着战后大规模对外援助的开始。

伴随着欧洲重建的顺利进展、非殖民化运动的兴起和新兴独立政治实体的不断出现，冷战扩展到第三世界，美国开始把援助重点转移到社会主义阵营的前线国家，如希腊、土耳其、南越和南韩。

英法等国也在美国要求分担不断增长负担的压力下，把援助扩展到前殖民地以外的国家。

⑥与此同时，前苏联通过向中国和东欧国家提供援助和建立经济互助委员会，构造一个共产主义经济体系；前苏联还对其他第三世界国家提供援助。

对外援助成为两大阵营相互抗衡的重要工具。

　　1960年代，随着非殖民化运动的高涨和大批民族独立国家陆续登上国际舞台，南北关系很快成为与东西关系并列的国际关系基本类型，并且与东西关系相互交织，从而使第三世界国家成为世界政治的重要舞台，对这些国家的援助成为国际关系的重要内容。

第三世界国家的崛起还促进了如今依然有效运转的主要的国际援助机构在这一时期的相继建立。

早在1948年，为了有效管理和利用马歇尔计划的援助资金，该计划的受援国成立欧洲经济合作组织（OEEC）。

到了1960年代初，该组织的成员国都已经成为援助国，而不再是受援国。

为了协调援助政策和改进援助效果，1961年9月该组织被经济合作与发展组织（OECD）取代，而OEEC于1960年成立的发展援助集团（DAG）也被发展援助委员会（DAC）取代，发展援助委员会成员国构成了国际援助的主体。

发展援助委员会界定发展援助的参量，规定援助转移的质量标准，确立报告和监督发展援助流的指导方针，整理归并成员国的相关数据，从而成为发达国家对外发展援助的主要信息统计和政策协调机构。

此外，1960年和1965年，世界银行和联合国分别设立国际开发协会（IDA）和开发计划署（UNDP），专事发展援助事宜。

主要的地区开发银行也在这一时期相继建立，主要包括泛美开发银行（IDB，1959）、非洲开发银行（AFDB,1964）和亚洲开发银行（ASDB,1966）。

最后，1961年，主要的援助国美国通过了经不断修订至今依然有效的《对外援助法案》，成立负责发展援助的国际开发署（USAID）；日本设立海外经济合作基金（OECF）；法国设立“合作部”负责对外援助事宜。

⑦

　　因此，这一时期是国际援助制度快速发展时期。

此后，多边援助机构在实践中逐渐形成较为明确的分工，发挥越来越重要的作用。

经合组织的发展援助委员会为越来越多样化的援助国共同体提供信息共享和规则设定的论坛；世界银行下属的国际开发协会以及各个区域性银行为基础设施和生产提供优惠贷款；联合国则通过开发计划署为其专门机构、项目和基金提供资助，以解决发展中国家的具体问题；联合国和世界银行还通过召开大会的方式发起新的发展议程。

　　冷战结束后，国际援助制度一个显著的变化是援助体系变得更加多元和复杂，大量的非政府组织也参与其中。

目前的国际援助体系是一个包括三类提供援助的行为体的松散的聚合。

第一类是主权国家。

首先是发展援助委员会22个成员国，它们提供了国际援助的绝大部分。

其中居前几位的是美国、日本、法国、英国、德国等。

近年来，其他援助国的重要性也在不断加强。

它们包括几类不同性质的国家：

一是不属于发展援助委员会的经合组织成员国，如韩国、墨西哥、土耳其和几个欧洲国家；二是不属于经合组织的欧盟新成员国；三是中东石油输出国组织（OPEC）国家，主要是沙特阿拉伯、科威特、阿联酋；四是不属于前述几个国际组织的援助国，包括中国、巴西、印度和俄罗斯等世界和区域大国。

相对于发展援助委员会国家，这几类国家援助量和援助条件等方面数据的可获取性比较有限，也缺乏与其他援助国援助政策的协调。

⑧第二类是多边援助机构。

主要包括前述的国际开发协会，国际货币基金组织，联合国专门机构，以及区域性发展银行。

作为一个特殊的多边组织，英联邦通过1971年设立的技术合作基金，向其49个成员中的发展中国家提供援助。

⑨此外，一些非政府组织也提供一些人道和发展援助，如国际援助行动、基督教援助组织、乐施会、拯救儿童组织等。

⑩上述各种援助机构中，发达国家的双边援助在数额上占全部援助的绝大部分，但是联合国、世界银行等多边机构在塑造对外援助原则和规范、推动国际社会对贫困和发展问题的关注，以及倡导对发展中国家增加援助等方面起到了不可替代的作用。

　　二、国际援助制度的价值之维：

从冷战工具到发展治理

　　在国际援助环境和国际援助的组织／机构发生变化的同时，构成国际援助制度内核的原则和规范，或者说国际援助的理念，也因时而异，不断演变。

　　战后以来的国际援助经历了冷战时期和冷战后两个不同的阶段。

冷战时期的国际援助无疑受制于冷战背景，援助国主要从外交需要出发，把援助作为一种政策工具。

就其理念而言，这一时期的援助大致以十年为单位呈现出阶段性。

如果说战后初期和1950年代的对外援助主要源于冷战实践的推动，那么可以说，发展理论构成了1960年代发达国家对外援助的主要推动力。

1960年，发展经济学家和1960年代美国援外项目的主要计划者罗斯托发表《经济成长的阶段：

非共产党宣言》，主张每一个落后国家都将经过五个发展阶段：

传统社会阶段、起飞前的准备阶段、起飞阶段、走向成熟阶段、大众消费阶段。

通过对发展中国家的资金注入，可以使它们在经济发展的基础上走上民主制道路。

（11）一般而言，发展中国家不仅经济上欠发达，教育和健康水平等社会基础不牢固，而且政治系统也不稳定，严重的还可能带来地区动荡和外部干涉。

因此，欠发达不仅是经济问题和人道问题，也是社会和政治问题；不仅是一个国内问题，也是一个国际问题。

发展理论认为在经济增长、社会变迁和政治民主化之间存在着因果联系，认为援助是解决欠发达国家发展问题进而解决其他问题的一剂良药。

这种理念不仅在当时影响广泛，直至今天对于多双边援助机构仍有很大的吸引力。

（12）

　　国际援助制度规范在1960年代的重要发展还包括，作为当代国际援助制度核心概念的“官方发展援助”和作为一种援助规范的0.7%目标（即发达国家应把国民生产总值的0.7%用于发展援助）也在这一时期确立下来。

1958年，世界基督教联合会（theWorldCouncilofChurches）向联合国全体代表提出1%目标，即富裕国家应至少把1%的国民总收入用于对发展中国家的援助；1960年联合国宣布60年代为“第一个发展十年”，呼吁1%目标；1964年，第一次联合国贸易和发展会议的决议中重申了1%目标。

1969年，发展援助委员会采用“官方发展援助”这一概念；（13）同年，由世界银行主席麦克纳马拉委任的皮尔逊委员会发表题为《发展的伙伴》的报告，倡议发达国家把国民生产总值的0.7%用于ODA；1970年联合国宣布“第二个发展十年”，采纳了0.7%目标。

（14）这一比例至今仍然是国际社会衡量发达国家对外援助国际贡献的一个重要指标，也是尚未达到这一目标的发达国家的努力方向。

　　1970年代，南北关系尤其是建立国际经济新秩序（15）成为国际关系的中心问题。

与此相联系，“人的基本需求”成为多边机构倡导的援助重点，援助资金更加关注发展中国家中最贫困人口集中的农村地区。

与此相呼应，1971年联合国引入“最不发达国家”概念，来指称人类基本需求无法得到满足、急需国际援助的发展中国家。

1980年代，由于许多受援国的国家主导的经济和社会发展并未达到预期水平，同时由于发展中国家的持续贫困和债务危机，国际货币基金组织和世界银行两机构强调受援国进行以培育市场机制的政策改革为主要内容的结构调整（structuraladjustment），结构调整成为发达国家和多边机构提供援助的指导性原则。

但是，一方面，结构调整缩减了国家职能范围，使得国家在道路、公共卫生等基础设施方面的投资大大缩减；另一方面，发展中国家普遍存在国家能力不足的问题。

因此，伴随着结构调整的不是经济发展的好转，而是经济发展的减弱。

（16）

　　冷战结束尤其是进入新千年以来，一方面，外交和战略因素与国际援助的直接关联已大为降低，减贫和发展问题成为国际社会关注的焦点；另一方面，结构调整的无效使援助机构认识到，影响经济发展的最重要变量不是经济方面的，而是政治和制度方面的，因此，它们开始重新重视发展中国家的国家能力问题。

究竟什么能够推动发展？

经济学家、援助官员、银行家、政府官员和公众达成了高度的共识：

“为了维持平衡、持续的增长，保证社会公平，让所有群体都能从发展中受益，各种形式的民主、多元，以及诚实、负责的政府都是非常必要的。

”（17）这两方面的结合推动了国际援助进入一个新的阶段：

　　首先，援助机构重新评估国家在经济发展中的角色，开始用新的规则挑选受援国并制定其援助内容，受援国的人权、民主、治理能力等政治层面的改革成为援助国的关注重点，此即“良治”（goodgovernance）论。

（18）这种理论把政治和治理因素作为自变量，把经济发展作为因变量，认为政治体制的开放和民主、个人权利的保障、经济制度的有效和公平地运行，这些因素与贫困的持续减少和经济发展之间有着至关重要的联系。

因此，援助不仅要在经济基础领域推动机会均等，还要促进发展中国家的公民社会的成长，以及在上层建筑领域推动民主化发展、促进国内政治经济治理能力的提高。

“良治”论对于发展中国家的政策含义在于，要想获得更多的援助，就必须改善和提高治理能力。

　　其次，多、双边援助机构的援助行为第一次有了一致的具体目标，即“千年发展目标”，当今有关减贫和发展的重要国际行为都集中于实现这一目标。

2000年9月，在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视等八个方面，商定了一套有时限（到2015年实现）、可测量的目标和指标。

它们成为全球发展的核心议程，统称为“千年发展目标”。

（19）为了实现这些目标，2002年3月在墨西哥蒙特雷举行的发展筹资问题国际会议上，南北双方的领导人开始调集资源。

2005年2月末至3月初，100多个多、双边援助机构和发展中受援国家的代表在巴黎举行高层论坛，一致通过了“关于援助效果的巴黎宣言”。

（20）宣言强调受援国（伙伴国）自身发展战略的重要性及援助国对于伙伴国发展战略的支持，强调援助国之间援助政策的透明和协调一致，强调援助与受援双方相互间的责任。

2005年7月8日，八国集团鹰谷峰会发表公报，同意免除18个重债贫困国所欠国际金融机构的全部债务。

（21）2005年9月，联合国在其成立60周年首脑会议之际召开发展筹资高级别会议，以期为实现“千年发展目标”创造资金条件。

2007年7月，联合国经社理事会在日内瓦成立了高级别发展合作论坛，旨在通过增进援助和受援双方就影响发展合作质量和效果的政策问题展开对话，促进包括“千年发展目标”在内的既定减贫和发展目标的实现。

　　总之，国际援助制度通过调整援助理念和规范、设定援助目标，从而影响援助机构的援助行为，进而影响全球减贫和发展治理的进程。

　　三、国际援助制度的特征与发展治理的未来

　　经过几十年的发展，当前国际援助制度呈现出以下几个特点。

首先，主权国家尤其是发达国家，以及政府间国际组织主导着国际援助制度，但是，从事援助的非政府组织的不断增多反映了国际援助环境向着有利于减贫和发展的方向演进。

奥兰•扬区分了由国家行为体主导的国际机制和由非国家行为体或者说全球公民社会主导的跨国机制（transnationalregime）两种不同的制度安排。

认为在全球公民社会里发挥作用的力量可以对国际机制的运作形成压力，非国家行为体的活动，可以作为国际机制建立和运作的催化剂。

同时，在一个问题领域内，自上而下的国际机制和自下而上的跨国机制之间如果建立相互合适的关系，那么这一问题领域的治理将会更加有效。

（22）无疑，冷战结束后，在减贫和发展治理问题领域，不仅多边和双边援助机构更加关注，而且在公民社会中也形成了“倡议网络”和“支持者联盟”，（23）这种互动和相合适的关系呈现出不断增强的趋势，因而有助于促进全球减贫和发展治理。

　　其次，尽管援助领域的国际合作有加强的趋势，但作为全球减贫和发展治理的一种安排，国际援助的制度化程度仍处于较低水平。

田野把正式化、集中化和授权化作为衡量具体制度形式制度化水平高低的三个指标，并据此把国际制度划分为非正式协议、自我实施的正式协议、一般的正式国际组织、超国家组织四种类型。

（24）据此衡量国际援助领域的制度安排，可以发现，尽管有大量多、双边援助专门机构，也不乏相关的国际会议和论坛，但是没有形成类似于世界贸易组织那样在特定领域具有权威性和普遍性的国际组织。

正如一位研究者指出的，“国际援助架构的一个关键特征是，没有一个能够把所有关键的游戏者带到一起、就援助架构的改革问题进行讨论并最终作出有约束力的决策的论坛。

”（25）国际援助领域的制度安排，更多地体现为一种非正式协议的特征。

援助领域机构分散，各行其是；尽管形成了一些基本规范、规则和共同目标，但是对援助机构缺少约束力，完全靠它们自觉自愿的自我实施。

　　第三，援助原则、规范和具体措施之间存在一定的紧张，突出的表现在援助分配问题上。

援助的一个基本原则是满足低收入国家人民的基本需求，最不发达国家无疑是最需要援助的国家。

但是，最不发达国家往往又是所谓治理不善的脆弱国家，援助效果远比不上其他国家。

因此，如何更好地平衡鼓励良治和解决紧迫需求之间的援助分配，成为有效合理的援助机制面临的挑战。

脆弱国家显然需要援助，但在援助机构关注良治的援助背景下，这些国家往往只获得了相对其他国家而言更少的援助。

（26）

　　第四，援助国自身利益优先的原则，导致受援国明显的被动地位。

援助国承认彼此的优先援助对象，进行援助协调，避免可能的援助竞争，从而确保了自身在援助中的支配地位。

　　援助国往往通过提供援助实现多重目标，为了用有限的资源实现利益最大化，援助国必须对援助资源进行分割，决定援助的轻重缓急。

因此，尽管援助国大都有数十个甚至100多个援助对象，但是往往只把少数国家和地区作为优先援助对象。

对于优先援助对象，援助国不仅给予比其他援助对象更多的援助，而且也愿意付出比其他援助国更多的成本，以维持其首要援助国地位（primarydonor）。

（27）但如果两个或多个援助国都以同一受援国为优先对象，就有可能出现援助竞争，援助国此时就会处于被动地位。

为摆脱这种被动局面，援助国的理想选择是与其他国家进行协调，分割“利益范围”，实现双赢。

这种根据国家利益在援助对象方面的协调，在西方援助大国之间已经基本上形成。

这体现在它们各有其优先援助对象而互不竞争，从而使得它们可以把援助资源集中在自己的利益范围国家，各自保持在这些国家的首要援助国地位。

例如，在20世纪80年代后期到90年代初，美国的最大受益国是以色列和埃及，它们得到的援助超过与美国有特殊关系的其他国家，如印度、巴基斯坦、哥伦比亚、韩国。

日本的受助对象接受日本的援助年平均为6000万美元，但是日本对于中国、菲律宾、印度尼西亚和泰国等亚洲国家的援助却在每年1至4亿美元之间。

（28）

　　为了保护自己的利益，避免相互竞争带来的资源的浪费和被受援国利用的被动局面，包括双边和多边援助机构在内的各援助机构，相互之间还确立了一种被称为“战略性不借款”（strategicnonlending）原则和“制度化非竞争”（institutionalizednoncompitition）原则。

（29）所谓战略性不借款原则，是一种协调官方机构和私人机构之间关系以及各援助机构间关系的原则。

这一原则的基本内容是明确要求来自发展援助委员会国家以及多边机构的援助不与私人投资和借贷竞争，对于可以获取私人资本的工程，不提供公共基金的贷款。

因此，不应当把官方资源与私人资金流视为可以任意选择的相互分离和竞争的部分。

制度化非竞争原则是协调不同援助机构之间关系的原则。

当依据战略性不借款原则，寻求援助的国家没有获得私人借贷和投资时，制度化非竞争原则开始发生作用。

寻求援助的国家此时在原则上只能从条件较苛刻的（harder）机构获取援助，如果不成功，条件较宽松的（softer）的机构才向其提供援助。

　　四、结语

　　经过战后几十年的发展和演变，减贫和发展治理已经成为国际援助制度的核心，并得到全球公民社会的广泛支持，援助机构在增加援助数额、改善受援国的治理水平和所要实现的具体目标等方面形成了基本共识。

这将有利于提高减贫与发展治理的绩效。

但是，国际援助的较低的制度化水平、援助机构间的利益协调和发展中国家自主参与的有限，以及“良治”论可能导致的发展中国家对于主权受到损害的疑惧，将是国际援助制度发挥减贫和发展治理功能所面临的主要制约因素。

　　注释：

　　①［美］奥兰•扬著，陈玉刚等译：

《世界事务中的治理》，上海人民出版社，2007年版，第1页。

　　②探讨国际援助制度的文献主要有：

DavidH.Lumsdaine,MoralVisioninInternationalPolitics:

theForeignAidRegime,1949-1989,Princeton,N.J.:

PrincetonUniversityPress,1993;HelmutFührer,TheStoryofOfficialDevelopmentAssistance,Paris:

OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment,1996;TanweerAkram,"Theinternationalforeignaidregime:

whogetsforeignaidandhowmuch?

",AppliedEconomics,Vol.35,Iss.11,July2003,pp.1351-1356;SimonBuralletal.,"Reformingtheinternationalaidarchitecture:

Options,andwaysforward",London:

OverseasDevelopmentInstitute2006WorkingPaper.

　　③可参见StephenKrasner,"StructuralCausesandRegimeConsequences:

RegimesAsInterveningVariable",inStephenKrasnered.,InternationalRegimes,Ithaca,NY:

CornellUniversityPress,1983,p.2;RobertKeohane,"NeoliberalInstitutionalism:

APerspectiveonWorldPolitics",inRobertKeohaneed.,InstitutionalInstitutionsandStatePower:

EssaysinInternationalRelationsTheory,Boulder:

Westview,1989,p.3.

　　④DavidH.Lumsdaine,MoralVisioninInternationalPolitics:

theForeignAidRegime,1949-1989,Princeton,N.J.:

PrincetonUniversity