防灾减灾学.docx

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防灾减灾学

防灾减灾学

读书报告

专业：

水文学及水资源

姓名：

车娅丽

学号：

导师：

崔广柏

2013年6月

近年来发生的汶川特大地震、南方低温雨雪冰冻、大范围秋冬春连旱、青海玉树地震、舟曲特大山洪泥石流、北京暴雨内涝、雅安地震等重特大自然灾害，给人们造成巨大的损失和伤痛成为影响我国经济社会发展的一个重要因素。

自然灾害是当今世界面临的重大问题之一，严重影响经济、社会的可持续发展和威胁人类的生存。

1984年7月，原美国科学院院长弗兰克·普雷斯博士在第八届世界地震工程会议上提出“国际减灾10年”的计划，得到了联合国和国际社会的广泛关注。

1987年12月，第42届联合国大会通过第169号决议，决定把从1990年开始的20世纪的最后10年定为“国际减轻自然灾害10年”（IDNDR）。

1989年12月召开的第44届联合国大会经济及社会理事会关于国际减轻自然灾害10年决议决定，指定每年10月的第二个星期三为国际减轻自然灾害日，每年以适合“10年”的目标和目的的方式纪念该国际日。

“国际减灾10年”结束后，联合国大会决定继续开展“国际减灾日”活动。

1.我国面临的自然灾害形势与挑战

2008年5月12日在我国发生的汶川大地震，带给我们的有伤痛，也有警醒。

自2009年起，经国务院批准，每年的5月12日成为全国“防灾减灾日”。

我国之所以将汶川大地震发生之日设定为“防灾减灾日”，意在提醒国民更加重视自然灾害，唤起社会各界对防灾减灾工作的高度关注，增强全社会防灾减灾意识，推动全民防灾减灾知识和避灾自救技能的普及推广，加强防灾减灾工作的针对性，普遍提高各级综合减灾能力，最大限度地减轻自然灾害的损失。

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一。

自然灾害种类多、分布范围广、发生频率高，并呈现出多灾并发、群发和集中爆发的特征。

一些历史罕见的重特大自然灾害近年来频繁发生，灾害损失持续加重，严重影响了经济发展和民生改善。

全国70%以上的城市、半数以上的人口，分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。

西北、华北等地区旱灾频发，东北、西南、华南等地的严重干旱时有发生，2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁，约占国土面积69%的山地和高原区域山洪、地质灾害频发，各省（自治区、直辖市）均有地质灾害分布。

大陆沿海地区经常受到风暴潮影响，越来越多的地区遭受高温热浪袭击，重特大森林火灾和病虫害频繁发生。

1990—2009年的20年间，我国因灾直接经济损失占国内生产总值的%，平均每年约有1/5的国内生产总值增长率因自然灾害损失而抵消。

随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的发展，人口、资源和环境问题日益严峻，经济社会发展与自然灾害的相互耦合影响更加突出。

近年来，我国工业化和城镇化进程明显加快，城镇人口密度增加，社会财富聚集，基础设施承载力超负荷，部分建筑物达不到设防标准，城市管理还比较薄弱，造成城市对自然灾害有明显放大作用，并不断出现新的特点。

我国广大农村，尤其是中西部地区，经济社会发展还相对滞后，农村居民主要依靠农业及其他自然资源为生，受自然灾害的影响很大，不少农村人口因灾致贫或因灾返贫，自身抵御自然灾害的能力还很薄弱。

同时，社会经济发展过程中，人为因素加重自然灾害风险的现象时有发生。

2.防灾减灾工程的主要内容及基本措施

防灾减灾工程是为了提高防灾减灾能力，最大限度地减少人民群众生命和财产损失，切实保障经济社会全面协调发展的综合性学科。

有关防灾减灾工程的主要内容，现今没有一个统一的共识。

国务院于2006年1月8日发布《国家突发公共事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。

其中，5件自然灾害类国家突发公共事件专项是：

自然灾害救助、防汛抗旱、地震应急、突发地质灾害应急、处置重特大森林火灾应急。

据此分类，结合自然灾害、人为灾害、以及人为自然灾害对人类的袭扰与危害的影响程度，防灾减灾工程主要包括：

地质灾害的防灾减灾工程（包括滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降与塌陷等的防灾减灾工程）、地震灾害的防震减灾工程、风灾害的防灾减灾工程、洪水灾害的防灾减灾工程、火灾害的防灾减灾工程（包括火山灾害、森林火灾、城市建筑火灾等的防灾减灾工程）、爆炸灾害的防灾减灾工程以及灾害损失分析及应急管理等内容。

不同的灾害存在的危险因素不完全相同，需要的安全技术措施也有所差异，必须根据各种灾害存在的具体情况，在充分便是灾害潜在危险、发生发展及其影响因素的基础上，选择使用的防灾减灾措施。

成灾的大小是由两个基本因素决定的，一是致灾因子变化的强度，二是受灾地区人口和经济密度，以及防御和耐受灾害的能力。

灾情即表现为人员的死伤数量，又表现为社会经济损失的折算金额。

目前国际、国内还没有统一划定灾度的标准，因为它涉及一个国家承灾的能力和灾情处理的层次和职责的划分。

灾情常分为巨、大、中、小、个灾度，其中死亡达到10万人，直接经济损失达100亿元的灾情为巨灾，每降低一个量级降小一个灾度。

防灾减灾是采取技术性、经济性可行的合理措施，来减少致灾因素的成灾率和成灾强度。

防灾是对灾害采取的避防性措施，这是最经济也是相对重要而有效的减灾措施。

防灾的内容包括3方面内容：

一是在制定设计规划和工程选址时，应尽量避开灾害危险区；二是在灾害发生前，应将人和可动资产撤离灾区；三是在各种工业流程中当灾害发生时，应对某些重要环节采取自控的或人为的减灾技术。

3.国家综合防灾减灾的体制性改革

灾害问题的日益恶化，对国家防灾减灾提出了严峻的挑战。

而在防灾减灾过程中，科学、合理的灾害管理体制又构成了至关重要的条件。

所谓防灾减灾体制，指的是防灾减灾工作中的组织与管理问题。

“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。

”从体制与机制的相互关系来看，体制是机制的组织载体，机制是体制的运动过程，而法制则为体制与机制提供明确规范。

既然防灾减灾机制在本质上是一种制度化的灾害应对策略和方法，那么，体制解决的就是由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作方式来运用这些策略和方法的问题。

同时，防灾减灾体制的核心内容，只有表现为某种法律制度，才可能持续而稳定地发挥作用。

在构建中国的综合防灾减灾战略体系中，深化体制改革并重构科学、合理的防灾减灾体制具有重要意义。

中国防灾减灾体制的改革思路可以概括为三个方面：

第一，实现防灾减灾组织体系的多元化。

组织体系解决的是整个社会的防灾减灾体系由哪些部分构成的问题，具体而言就是如何改变政府包揽、独力支撑防灾减灾重任的局面，将国家、市场、社会三个方面的力量有效地结合在一起，实现防灾减灾力量的最大化。

第二，实现防灾减灾指挥体系的一体化。

指挥体系解决的是防灾减灾中的各个主体“谁指挥谁”的问题，一个好的指挥体系应当能够高效地调动、使用各种必需的防灾减灾资源，从而将整个防灾减灾体系的能力最大限度地发挥出来。

第三，防灾减灾职权的明晰化和一致化。

明晰化就是要实现防灾减灾的各个主体之间，尤其是行政机关之间职责、权限的清晰明确，避免彼此交叉重叠、责任含混不清。

一致化就是要确保这些主体防灾减灾的职责和权限是相对应、相匹配的，避免有权无责、权重责轻，或者有责无权、责重权轻。

4.城乡防灾减灾建设面临的挑战与对策

城乡防灾减灾建设面临的挑战

城乡孕灾环境复杂、致灾因子多样

孕灾环境包括自然环境和人文环境。

自然孕灾环境是由大气圈、水圈、岩石圈和生物圈组成的复合地球表层环境，不同圈层孕育了不同的致灾因子。

中国位于欧亚大陆东部，太平洋西岸，由于其特殊的地理位置及地势，导致自然孕灾环境复杂，孕育了多种多样的致灾因子。

另外，从人文环境来看．随着我国城镇化步伐的加快，城市用地规模进一步扩张，原来位于城市周边的化工、易燃易爆、有毒等危险企业被包进了城市规划区范围内，大量未经改造的城中村、棚户区也被城市所包围．造成城市孕灾环境发生改变，新的致灾因子和不可控因素也在不断增加。

可以看出．我国特殊的地理位置，强烈的地壳运动，多山的地形，不稳定的季风气候等导致城乡孕灾环境复杂，70％以上的城市、50％以上的人口分布在气象、地震、地质，海洋等孕灾环境和致灾因子较为复杂的地区，加之城乡开发建设力度的加大，使我国城乡建设防灾减灾工作面临着严峻的形势。

城乡承灾体系庞大复杂，易损性高

城乡承灾体涵盖了建设用地、建设规模、工程设施、人口、财富等诸多方面，并且由于在城乡建设中上述备方面相互耦联，使城乡成为一个异常庞大和复合型极强的承灾体，一旦遭受灾害影响，极易产生连锁、放大效应，从而造成严重的灾难。

中国已经进入城镇化快速增长时期，据预测，到2020年城镇化率将达到60％左右。

城镇化直接造成了城市用地规模的急剧拓展和人口的高度集中，以北京市为例，1990—2008年北京市户籍人口由1086万人增加为1695万人，建成区面积从397km2增加至1311km2。

另外，城市正常功能得以发挥需依赖交通、供水、供电．燃气等市政公用设施，这些城市生命线工程普遍具有网络化、错综复杂、联系紧密的特点，往往在灾害面前发生连锁反应而使灾害进一步扩大。

如1995年13日本阪神地震中由于燃气系统破坏引发火灾，同时供水系统也遭受破坏，消防队无水灭火，造成大火肆虐。

同时，由于城乡二元化管理，防灾减灾工作也出现了“重城轻乡”的局面，村镇整体抗灾设防标准仍较低，受灾时人员伤亡远比城市严重，小灾大损失的现象屡屡发生。

因此，在城镇化和城乡一体化背景下，既要解决原有城市旧城区和农村地区防灾历史欠账问题，又要使新建城乡环境满足现代的防灾要求，这将是我国城乡建设面临的长期的重要任务。

城乡防灾减灾建设的基本对策

改善孕灾环境，减少致灾因子或降低其强度，提高承灾体防御能力都能减轻城乡灾害。

一般来说目前通过人为因素改变自然孕灾环境和致灾因子强度不容易普遍做到，而提高城乡承灾体的防御能力和灾后应急救灾能力则较为容易实现，即，目前不能控制地震、暴雨等致灾因子的变异，但可以通过防灾规划和抗灾措施提高承灾体的防御能力达到减灾的目的。

提高承灾体防御能力和灾后应急救灾能力的程度需要建立在孕灾环境和致灾因子评价的基础上，而孕灾环境的复杂性、致灾因子的不确定性以及承灾体的易损性都呈现着风险特征，因此通过风险分析、风险减缓等手段使城乡灾害处于政府和社会可接受的程度．实现孕灾环境与致灾因子的各种可能性、承灾体的易损性、减灾手段的有效性、防灾投入与可接受水准之间的有机联系，并基于此构建城乡建设防灾减灾体系。

基于灾害风险的城乡防灾减灾基本思路

对于实际城乡建设防灾减灾来讲，图1给出了基于灾害风险的城乡防灾减灾基本思路的示意。

首先，通过对城乡孕灾环境、致灾因子及承灾体的调查，运用上述风险评估技术得到预估城乡灾害风险场，若此城乡灾害风险场能够被政府和社会接受，则今后的城乡规划建设可根据灾害风险场所对应的规划建设方案进行建设。

若该灾害风险场不被政府和社会所接受，则需要通过风险减缓或控制手段，如降低致灾因子、调整规划规模与布局、强化工程防灾建设等手段——即城乡建设防灾减灾体系来干预原有的城乡承灾体，使之改造成有利于防灾的新的承灾体，并重复上述灾害风险评估过程．直到预估的城乡灾害风险场为政府和社会可接受为止。

有多道防线的城乡建设防灾减灾体系

为了将城乡灾害风险控制在社会与公众可接受水平之内，需要进行防灾减灾体系建设以改进城乡规划建设方案。

若将城乡防灾减灾体系比作一座大厦，要保证大厦安全需要有4个支撑点：

（1）城乡防灾减灾规划是根本基础。

城乡防灾减灾规划是从源头上解决城乡安全和可持续发展的根本基础，通过统筹考虑各种灾害与突发事件的影响，从宏观大局角度把握城乡建设防灾减灾工作，是城乡建设防灾减灾体系的第一个支撑点，并为后续3个支撑点的建设奠定基础。

（2）城乡单体工程和基础设施抗灾设防是基本保障。

工程抗灾是采用增强单个承灾体抗灾能力的方式，保障其在预定设防标准灾害下的安全达到减灾目的，如地震设防标准用工程在设计使用期内遭受不同规模地震的超越概率来表示，并实现“小震不坏、中震可修、大震不倒”的基本抗震设防目标。

因此，全面开展城乡单体工程和基础设施抗灾设防，保障抵御预期标准灾害能力，成为城乡建设防灾减灾体系的第一道防线，也是保证城乡建设防灾减灾能力的基本保障。

{3）灾害监测预警与重大工程设施紧急处置系统是减灾重要措施。

在灾害发生时，及时、准确的灾害预警能有效减少生命和财产损失，也是灾后应急救灾决策的重要依据，而灾害紧急处置则是控制直接灾害进一步扩大化的重要手段。

目前，灾害监测、分析和预警预报系统已广泛用于水文、气象，海洋、生物、地震及地质灾害等多方面，形成了遍布各地、相互交织的灾害监测、预警网络，极大地减少了灾害造成的影响。

（4）灾后应急救灾与恢复重建是重要补充。

由于灾害是突发的且不确定性非常大的事件，所以目前单体工程抗灾使用的设防标准冒有一定的风险．并不能避免一些极端强度灾害事件发生，也就是说第一道防线存在被击溃的危险性。

此时快速有效的应急救灾与恢复重建则显得至关重要，可以挽救人民生命，减轻灾害损失，控制灾害风险场的进一步蔓延。

因此完善灾后应急救灾与恢复重建是减轻城乡灾害的重要补充，是城乡建设防灾减灾体系的第二道防线。

5.防灾减灾型社区建设

防灾减灾型社区是现代社会发展中产生的概念。

2001年国际减灾日的行动口号是“发展以社区为核心的减灾战略”，“以社区为核心的减灾战略其主导思想是依靠社区组织，在政府和非政府的协助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设”。

美国联邦紧急事务管理局将减灾型社区定义为，长期以社区为主体进行减灾工作，促使社区在灾害来临前做好预防灾害的措施，以减低社区的易致灾性，避免让灾害变成灾难事件。

一些国家在社区防灾减灾方面走在世界前列，特别是日本由于频频受到地震、火山、台风等自然灾害的侵袭，已经形成了一套完整有效的预防灾害体系。

发达国家社区防灾减灾的经验，可为我国防灾减灾型社区建设提供一些借鉴：

（1）完备的法律法规是建设防灾减灾型社区的依据

截至目前，我国出台了很多单灾种法律法规，也出台了一系列国家应急预案，初步构成了依法减灾的法律体系。

但遗憾的是，针对所有灾害的综合性防灾减灾基本法并没有出台。

此外，我国已出台的许多法律都只是在方向上起引导作用，而对具体如何操作的问题则没有配套条例，特别是针对社区层面没有出台相应条例，因而社区很难在防灾减灾方面做到有法可依。

所以，法律法规的完善是目前我国建设防灾减灾型社区的重要工作之一。

（2）完善的安全设施是建设防灾减灾型社区的基础

从我国目前社区安全设施整体情况看，还未达到运用科技力量改善其性能的要求，最基本的安全标准也还没有一个统一的规定，这就直接导致无法衡量安全设施建设的完善与否。

此外，定期的维护与检修也是保障安全设施的重要环节，很多灾害就是由于相关安全设施年久失修引起的，但这一点并未引起社区重视，社区在此方面投入的人力和物力也都极为有限。

（3）增强居民危机意识是建设防灾减灾型社区的前提

我国在社区居民危机意识培养方面，还没有形成一套成熟完善的运作机制，但我们已经开始有意识地将一些灾害作为契机进行宣传，如：

“5·12”汶川大地震后，很多社区及学校都开展了地震及其他灾害知识讲座，有的还进行了地震演练；上海“11·15”特大火灾发生后，人们在悲痛之余发现新闻媒体出现了铺天盖地的消防知识宣传，很多消防标识也被张贴在醒目的位置。

令人深思的问题是，这些安全知识的普及和宣传如何才能持续下去，而不是停留在灾害发生后的初期阶段，如何让每一位社区居民都能持续不断地接受到相对完善的安全与逃生知识，这些是今后一段时间内防灾减灾型社区工作开展的重点。

（4）提高居民自救互救能力是建设防灾减灾型社区的根本

在具备危机意识和灾害常识的前提下，居民的自救与互救能力是防灾减灾型社区建设的根本。

我国的城乡社区在近几年内也很重视提高居民的自救与互救能力，逐步将居民防灾演练提上议事日程，如2010年5月12日作为国家的第二个“防灾减灾日”，主题便是“防灾减灾从社区做起”。

但目前各地普遍存在的问题是没有将防灾演练作为一项社区工作，有计划有步骤地长期坚持开展，这一方面是由于人们还没有意识到进行防灾演练的重要性，另一方面则是由于社区没有配套资金来开展这一活动。

因此，建设防灾减灾型社区，政府必须从思想上对这一问题重视起来，要求社区上报每年的防灾计划，并提出进行防灾演练的合理预算，使这一活动能够开展并坚持下去。

（5）健全救灾组织体系是建设防灾减灾型社区的保障

防灾减灾是一项系统工程，需要政府与社会等各方力量相互配合。

横向包括政府内各部门、各机构，纵向包括从中央到地方各级政府及基层组织。

具体到社区层面，也需要社区内部合理分配、相互配合，只有建立起一个健全有序的防灾减灾行动体系，才可能使防灾减灾工作有效展开并落到实处。

6.我国防灾减灾的未来发展

依据《国家综合减灾“十二五”规划》，“十二五”期间，我国在防灾减灾领域包含的主要内容主要包括：

灾害监测预警评估能力建设、灾害风险管理能力建设、防灾减灾信息化能力建设、灾害工程防御能力建设、区域和城乡基层防灾减灾能力建设、灾害应急处置与恢复重建能力建设、防灾减灾科技支撑能力建设、防灾减灾文化建设、防灾减灾社会动员能力建设、综合防灾减灾软实力建设等方面。

此外，我国在“十二五”期间，还将确立一系列防灾减灾相关重大项目，包括国家自然灾害综合风险调查工程、国家综合减灾与风险管理信息平台建设工程、国家自然灾害四级应急救助指挥系统建设工程、国家救灾物资储备工程、环境减灾卫星建设工程、国家重特大自然灾害防范仿真系统建设工程、防灾减灾宣传教育与综合减灾示范区建设工程等。