公共财政监督与控制.docx

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公共财政监督与控制

公共财政监督与控制

　　摘要:

从各国宪法制度安排的角度探讨公共财政政策形成过程中的国家权力配置问题，有助于反思国家公共财政监督的制度建构。

议会制度产生之初，议会通过控制财政来监控政府，系议会民主性的表现。

随着社会发展，公共财政已由议会控制转向实质上由政府掌控，议会对财政控制转而通过立法等法治手段来监督，并不参与实质意义上的议决。

在我国人民代表大会的民主功能、监督功能尚待完善的情形下，将公共财政监督制度化、法治化应成为首选途径。

只有在此基础之上，公民或者社会组织才能真正有效地参与监督国家的公共财政开支。

　　关键词:

公共财政/经济宪法/监督与控制

　　引言：

公共财政的宪法学视角

　　2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。

美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。

奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。

美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。

该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。

值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。

美国消费电子协会主席加里?

夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。

夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。

）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。

本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。

具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。

　　从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。

詹姆斯?

布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：

运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。

认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。

因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题[1]。

这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。

我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系[2]。

近年来，我国宪法学界从宪政制度上探讨财政的形成与控制已引起关注，然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。

如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。

　　一、宪法的设计：

议会财政功能

　　从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。

素有“宪政之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志[3]。

伴随近代民主宪政理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。

　　为财政政策提供合法性

　　国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。

根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。

因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。

作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。

　　各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。

美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。

需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院审议，这是现行宪制发展之趋势。

由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。

　　掌握财政议会控制政府的方式

　　国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。

国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。

议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。

　　市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预[4]。

在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。

最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”[5]。

与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。

议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。

　　议会决策的民主价值

　　代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。

但审议民主理论的倡导者威廉?

葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：

“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。

”[6]进而认为审议民主更为重要。

威廉?

葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。

　　因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：

“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。

”[6]约翰?

斯图亚特?

密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生[7]。

　　据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。

在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。

　　当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。

当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。

民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。

　　二、现实的反思：

议会控制抑或政府控制

　　如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代宪政最为重要的制度设计。

但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：

政府代替议会控制财政大权。

其情形主要表现在以下一些方面：

　　一是预算案提起主体为政府。

预算案的提出与一般法案不同。

一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。

美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。

实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使[8]。

将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。

　　二是议会审议预算案的限制。

议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权，各国宪法、法律规定不尽一致。

据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个[8]。

　　事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。

从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。

1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。

法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。

英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。

在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。

国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理[10]。

　　我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。

我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。

但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。

具体特点包括：

一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。

可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。

当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。

　　此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。

议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。

我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。

而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。

美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。

又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。

所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。

但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以