山东省经济开发区管理体制创新对策研究.docx

山东省经济开发区管理体制创新对策研究.docx

《山东省经济开发区管理体制创新对策研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《山东省经济开发区管理体制创新对策研究.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

山东省经济开发区管理体制创新对策研究

分报告四：

山东省经济开发区管理体制创新对策研究

我国的开发区是在政府高强度授权下建立起来的，然而，开发区诞生20多年后，环境发生了变化：

市场机制大面积建立，城市基础设施水平提高，加工制造能力普遍增强；劳动力、资金、技术等要素的流动性上升，产业管制放松，政府职能定位逐渐明确；开发区政策优势已经不复存在，财政的体制安排到期。

同时，经济全球化和我国加入WTO使区域竞争加剧。

我国开发区所处的政策环境、法律环境、竞争环境的变化使得原来在政府高强度授权下所建立的管理体制受到了挑战。

为了适应内部环境和外部环境的变化，开发区必须不断的微调其发展目标和运行方式，实现其管理体制的创新发展。

一、开发区及其行政管理体制

（一）管理体制的概念及理论

体制是政治学、行政学研究的基本概念，指体系与制度的总称。

其涉及的领域和类型既广泛又多样，本质上是一种关系，标志着事物内部的和外部的隶属关系、组织关系、权限关系等等。

可以说，体制问题实质是一种研究关系的学问。

所谓行政体制亦即行政管理体制，也是一种行政关系，是相对立法体制、司法体制而言，它是中央和地方各级政府内部和相互间管理行政事务的机构设置、职权划分与运行等各种体系与制度的总称。

行政体制属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，在行政管理活动中，有着举足轻重的地位和作用，因为行政管理活动总是在一定的体制下进行的。

同时，行政体制既受制于经济制度、经济体制，又受制于政治制度、政治体制，还受制于民族文化传统和国外文化等诸多因素。

随着社会经济、政治、文化的发展，以及行政管理身发展的需要，行政体制必须适时地进行改革，即对原有的行政体制存在的某些问题作出适当的调整或变革，使之能够更好地发挥原有行政体制的作用和功能，以便逐步实现行政权力划分的科学化，行政职能、行政机构、人员编制和行政活动的法制化，行政管理方式、方法和手段的现代化，达到廉洁高效、运转协调、行为规范。

开发区管理体制是指政府或其代表机构、企业或民间组织对开发区的建设和运行所采取的管理方法与模式，包括管理机构的设置、管理职能的界定等。

开发区管理体制理论主要来源于体制理论。

其代表人物诺斯认为：

“体制是社会游戏的规则，是人们创造的约束其行为规范的框架”。

体制的作用体现在通过提供日常生活的结构来降低不确定性及指导日常交易并降低交易成本。

体制理论的主要关注点是产权规则和经济运行规则。

产权规则界定经济活动中收益与亏损的边界；经济运行规则是人们从事投资、生产、交换、分配等经济行为的规范。

体制理论近年来得到理论界和决策部门的重视。

20世纪80年代以来，出现了世界范围内的经济体制改革，而少数发展中国家如亚洲“四小龙”的经济起飞，以及中国渐进改革的成功，则证明了体制变革的重要性。

（二）开发区管理体制的类型

开发区在一定意义上是体制设计的产物，开发区的成败意味着体制的成与败。

总的来说，开发区管理体制要起到符合发挥开发区功能的作用，不同的管理体制类型会对开发区发展产生不同的影响作用。

1、国外开发区管理体制的类型

目前世界范围内，开发区的管理体制主要分为两大类型：

单一管理型（包括政府管理型和大学管理型）和多元管理型（公司管理型和基金会管理型）。

东亚、东南亚等发展中国家和地区的开发区大多采取单一政府管理型，如新加坡裕廊开发区、韩国的大德科学城、日本的筑波科学城、台湾新竹科学园等，该管理体制通过对法定机构的调整，使管理和发展成为其核心业务，从而使其行为更加企业化，对市场的反应更加灵敏，并在吸引、挽留和激励人才方面更具有灵活性。

大学周边、面积小，以研发为主的科技园区则属于大学管理型园区，如英国剑桥科技园区就由剑桥大学圣三一学院进行管理。

而公司及基金会管理型则普遍应用于世界其他国家，如公司制管理型应用于英国阿斯顿大学科技园等英国多数的科学园区、德国几乎所有的高新技术创业园、澳大利亚所有的科技工业园区等全球大多数国家；而基金会管理制应用于美国北卡罗来纳三角研究园等。

由于采用公司制管理的开发区在运行效率、促进企业与研究机构的合作、提供规范及灵活的服务等方面都优于单一政府管理型，因此开发区管理体制演变趋势仍然是朝着公司化运作的方向发展。

例如，原先由新加坡科学技术委员会与裕廊镇管理局共同管理的新加坡肯特岗科学园区1990年就实行了私有化，目前归ArcasiaLandPteLtd拥有和管理。

另一个典型代表是新加坡裕廊工业园。

近年来，其公司化趋势主要表现在两个方面：

一是通过社会化途径来解决原先由裕廊镇管理局负责的大量园区服务；二是不断调整管理机构，目标是使其更加企业化，对市场反应更加灵敏、减少信息传递及决策的过程，并勇于承担责任。

裕廊镇公司也更名为裕廊镇管理局公司。

2、我国开发区管理体制的类型

国内开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。

多由各地政府及开发区管理机构在借鉴国外经济自由区的成功经验并根据自身文化传统和区域经济特点的基础上加以创新而不断完善起来的。

通过归纳国内开发区体制运行的共性特点，可以把其中具有代表性的管理体制概括为准政府的管委会型、政区型以及企业型三种模式。

可以说，这三种管理体制各有利弊，在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。

（1）准政府的管委会体制

这一模式的主要特征就是管委会作为政府的派出机构，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能，代表政府对开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等方面进行全面管理，并拥有经济开发和社会治理方面的新体制与新机制的试验权。

管委会还可以根据开发区经济发展和社会管理的需要自行设置有关职能部门，这些部门在管委会统一领导下，互相沟通，协调一致，既避免了相互扯皮，又能及时果断地处理区内发生的重大问题，提高工作效率。

管委会虽属于准政府组织，但其内部结构形式和运行机制不是照搬地方政府的行政管理模式，而是率先引入市场经济机制，构筑了一套廉洁、高效，能与区外社会各界接口的全新管理体制。

准政府模式的主要优点是可以充分利用政府的力量和资源，能从政府的高度对开发区的功能布局进行整体规划，能顺利协调政府各部门间的关系，极大地提高了各项行政审批效率，对征地拆迁、居民安置、基础设施建设等工作都具有一定的权威性，在招商引资方面也会争取到许多的优惠政策。

缺点是，管委会定性不明确，地位缺乏法律依据，容易造成管理上的混乱，不利于开发区的长远发展。

（2）政区型管理模式

政区型模式，是指为了寻求在现有行政体制内的合法地位，把开发区单独变成行政区，或与所在行政区管理合一，按一级行政区来管理的模式。

特点是经济功能区与行政区的管理合一，或者是两块牌子一套人马。

这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分，开发区管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能。

青岛经济开发区与黄岛区的合并、宁波开发区与北仑区的合并，沈阳经济开发区与铁西区的合并都属于此种模式。

此外，一些独立的开发区已由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。

因此，原有的准政府管理体制已不能适应功能多元化的需要，开发区的管理体制逐渐转变为行政区体制。

上海浦东开发区成为浦东新区、大连开发区成为金港新区就属于这种情况。

政区型模式的优点是使开发区的功能优势与原行政区的基础和自然优势得到有机结合，有利于统筹规划，推动科技、经济、社会协调发展，但同时也带来了一系列问题，如摊子过大，处理不好，容易因财力不足背上较重的包袱，并有可能淡化和削弱开发区的优势和特色。

因此，如何继续保持原有的“小政府、大社会、大服务”的开发效率，就成为这类开发区管理者必须思考的问题。

（3）企业型管理模式

企业型模式，即通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。

开发公司多为以非营利性的私营、国有或合营公司，地方政府赋予开发公司各种有利于开发区发展的权限，由开发公司负责区内基础设施建设、社会事务管理及区内企业所需要各种服务的提供，并自负盈亏。

其实质就是把开发区作为一个独立经营管理的公司，公司作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。

目前国内开发区采取的企业型管理体制首创于蛇口，因而也被称之为“蛇口模式”，典型代表如宁波大榭开发区。

而上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区，直接隶属上海市或浦东新区管理，其自身只有兴办工业的企业功能，因而是不涉及行政管理体制的纯经济区域。

与准政府治理模式相比，企业型模式效率更高，但缺点是开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政权力，权威性不及政府部门，因此影响了管理效力的发挥。

由于公司承担了部分社区管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，容易陷入财务困境；而且一旦开发区的土地都出售完毕，再欲扩大开发区的规模难度将会很大。

（4）其他类型的管理体制

除了上述三种基本模式外，国内部分开发区还根据实际情况创造了一些独具特色的管理模式，例如委托管理模式和“协治”型模式等。

所谓委托管理模式，是指规模比较小的开发区由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园进行全面管理运作，根据合同约定分享利润或成果。

如四川绵阳开发区就曾经委托成都倍特高新区进行管理与开发。

该模式的优点是开发区管委会只需非常简单的组织结构即可，可以扬长避短；缺点是管理和开发业务的权限大部分授予别人，管委会有失控的风险。

“协治”型模式，则适于一区多园和一域（经济区、行政区）多区涉及多部门、多行政层级的经济区。

如北京的中关村和天津的滨海新区。

协治型模式有利于协调不同园区、功能区、行政区因区域共存而体制相异产生的内耗，有利于协调多部门、不同层级行政职能部门因对同一开发区的管理而产生的摩擦。

二、国内先进开发区管理体制的经验借鉴

研究借鉴国内同类开发区的成功经验能给山东省开发区许多有用的启示。

上海浦东新区和天津滨海新区是我国两个综合配套改革试点区域，同时也都是我国最先进的开发区之一，它们行政管理体制演变和改革的经验对于国内其它开发区具有极为重要的借鉴意义。

广州开发区是在整合原四个开发区和周边地区基础上独立成立行政区的，这种在开发区行政管理体制发展中的创新之举也是值得借鉴和思考的。

（一）上海浦东新区

上海浦东新区的快速发展，与其选择合理的行政管理模式密不可分。

浦东新区自开发建设以来，先后经历了浦东开发办公室、浦东新区管委会、浦东新区政府三种组织形式，实现了从准政府向行政区政府的过渡。

1990到1992年，由上海市政府成立浦东开发办公室对浦东开发工作进行宏观协调管理，三区两县（杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县）具体负责浦东开发建设和管理工作。

这种体制的特点是宏观协调，分散管理；优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础；不足之处是各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划，大量低水平、低档次，重复建设和重复引进的现象难以避免。

1993年l月，上海市委、市政府撤消上海县和川沙县的行政建制，调整杨浦区、黄浦区、南市区的行政区划，成立了浦东新区党工委和管委会，作为市委、市政府派出机构直接负责浦东管理和开发建设。

在机构设置方面，浦东新区按照“精简、统一、高效”的原则，借鉴世界先进管理理念，实行大系统综合管理，仅设10个职能局。

随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断扩大，社会事务大量增加，高度集权的管理体制也出现与新区现状不相适应的地方，许多事情在上下之间不能很好地衔接，人大和政协的缺位也削弱了监督机制。

于是在2000年8月，上海市委调整了浦东新区的管理体制，正式建立浦东新区党委、人大、政府、政协和纪委。

近几年来，浦东新区政府按照国家行政管理体制改革的总体要求，结合浦东实际，着重在创新政府管理体制、提高政府行政效能、强化社会管理和公共服务职能、弱化微观经济管理职能等