小浪底库区水行政管理研究解读.docx

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小浪底库区水行政管理研究解读

小浪底库区水行政管理研究

王中峰李华

（豫西黄河河务局河南洛阳471000）

摘要：

本文通过对小浪底库区在行政管理中存在问题的分析，说明对其进行统一管理的必要性和紧迫性，并提出今后对小浪底库区进行

管理的具体措施。

关键词：

小浪底库区开发管理

1、小浪底库区概况

小浪底水库坝址位于洛阳市北40km的孟津县境内小浪底村，上距三门峡大坝128km，下距郑州黄河铁桥115km。

库区东西长128km，平均宽2.12km。

控制流域面积69.4万km2，占黄河全流域面积的92.3%。

主要涉及河南省三门峡市湖滨区、陕县和渑池县，洛阳市新安县、孟津县和吉利区，济源市以及山西省平陆县和垣曲县9个县（市）区。

它是一座以防洪、防凌、减淤为主，兼顾发电、灌溉、供水，兴利除害等综合利用的枢纽工程。

2、小浪底库区开发利用现状

小浪底水利枢纽投入运行后，原库区河道蓄水成为巨大人工湖泊，防汛、旅游、养殖、航运、引水、库区消落区的监管等已成为库区主要水事活动。

3、小浪底库区管理存在的主要问题

3．1管理体制不顺，事权划分不明晰，水资源统一管理与调度难度大

小浪底库区涉及河南省三门峡、洛阳、济源三市7县区，水资源利用关系到水利、农业、环保、交通、电力、地矿等多个行业和部门。

尽管《水法》明确规定国家水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但这种关系目前仍然没有理顺，例如库区养殖归农业局管理，但其养殖利用的水域面积及规模是否经过流域机构同意并办理相关手续、库区船只旅游是否也属于开发利用水资源等并未明确规定。

西霞院南岸引水工程、小浪底建管局发电引水等分属不同管理部门的引水工程，没装计量设施，没办取水许可证，没有水量报表，流域管理机构无法有效控制取水总量，水资源统一管理与调度工作很难开展。

三门峡市政府在2002年机构改革时印发了《三门峡市人民政府办公室关于印发三门峡市黄河河务移民管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（三政办[2002]36号文），将小浪底库区三门峡境内黄河河务管理明确给了隶属地方政府的三门峡市黄河河务移民管理局，而黄委会“《关于明确三门峡大坝保护区以下至西霞院黄河干流河道水行政管理权限的通知》”（黄水政[2002]16号）要求豫西局实施对该河段的水行政管理工作。

由于三门峡市政府的授权，三门峡市黄河河务移民管理局多次要求槐扒引黄工程管理处接受其监督管理，这与《水法》和《黄河水量统一调度条例》要求的流域水资源统一管理精神相违背。

这种政出多门，多头管理的现象严重影响小浪底库区水政水资源的统一管理。

笔者认为，流域管理机构与地方行业部门所处的位置不同，流域管理的理念还没有被完全接受，现有的流域管理体制在实现《水法》所确定的法律地位与履行《水法》所规定的职能方面面临不少矛盾和困难，如何进一步明确流域管理机构与地方行业管理部门在管理和执法中的具体权限和相互的责权关系，做到既强化流域管理，又尊重区域管理，这是一个急需解决的问题。

3.2水行政执法难

3.2.1认识不到位

小浪底水库库容126.5亿m3,正常可提供51亿m3水量,它在维持黄河健康生命，实现水利部党组提出新时期治黄“四个不”起着举足轻重的作用。

2002年，上级要求豫西河务局“暂时”对小浪底库区段河道进行水行政管理，几年来，豫西河务局对小浪底库区进行了常规性的河道巡查。

现在地方政府开发利用小浪底库区已成“气候”，由于经济利益所致，地方政府和旅游部门画地为牢，流域机构水行政执法人员难以进入小浪底库区大门，对小浪底库区的水行政管理工作已无法正常开展。

目前，库区周边的洛阳市、济源市和三门峡市政府及有关部门对小浪底库区水行政水资源管理的权属不了解，误认为小浪底库区归小浪底枢纽管理局管理。

2000年河南省人民政府以豫政文[2000]351号批复的由河南省城乡规划设计院规划设计的《河南省黄河小浪底风景名胜区总体规划》没有按有关水法规的规定进行规划；河南省政府组织的几次关于小浪底库区开发利用及养殖等协调会没有流域机构人员参加；2006年河南省城乡规划设计研究院编制的吉利区黄河滩区及西霞院库区旅游规划（初稿），其规划依据列举8项，却把主要应依据的防洪、河道管理等法规排除在外。

尽管《水法》明确了流域管理机构的法律地位、法定职责和职能，但从实际进程和效果看，由于认识的滞后，流域管理的理念还没有被完全接受。

2管理机构不健全，水行政执法难

为推进小浪底库区的水行政管理工作，学习积累库区管理经验，豫西局先后考察了北京密云水库、故县水库以及三门峡水库的水行政管理工作。

笔者认为，北京密云水库的管理模式对小浪底库区的管理有借鉴意义。

北京密云水库为多年调节水库，总库容43.75亿立方米。

水库主要向北京市供水，库区内主要有旅游、养殖和排污等水事活动。

北京市政府明确密云水库为北京市水利局的下属单位，全称“北京市密云水库管理处”。

为加强库区管理工作，北京市人大颁布实施了《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》（以下简称《条例》），密云水库管理处成立了水政科和密云水库水政监察大队对库区行使水行政管理职权。

水政科4人，主要负责归口管理法制工作，协调涉及各个部门的行政管理活动，对执法大队作出的行政管理决定或规定，从法律、法规角度进行审查；水政监察执法人员70多人，主要对水事违法行为进行查处，维护库区水事环境。

密云水库管理体系规范，管理内容明晰，秩序井然。

小浪底水库水域面积近300km2,蓄水量是密云水库的4倍，在如此大的浩淼水面执法，没有专门机构、专职人员、专用设备，与密云水库的70多名水政专职监察队伍没法相提并论，存在发现难、取证难、处理难和执行难等问题。

在小浪底库区三门峡渑池段，当地政府招商引资了“跨库区架设浮桥”项目，该项目在没有履行相关手续的情况下，强行施工。

洛阳市“以书记工程”为由在小浪底南岸非法修建了中心码头，西霞院工程项目部在河段内以“国家重点工程建设”为由，擅自建设高压输电线路、码头等。

法律、法规赋予流域管理机构的职权难以落实。

3.2.2防汛责任难以落实

小浪底、西霞院水库蓄水运用后，库区水位抬高，每年的主汛期，库区水面因极端气候的变化而随时形成的恶劣水势，严重影响着库区水面及岸线周边各类水事活动的安全。

2004年小浪底沉船事故的发生，充分暴露了库区防汛安全及防汛责任制落实等存在问题。

在小浪底库区，滑坡、塌岸引起的两岸群众安全；旅游业的安全；削落区从事生产人员的安全；养殖业户的人身、财产安全等责任制的落实涉及小浪底建管局、地方移民、旅游、农业等多部门，各部门防汛安全意识不到位，没有系统完善的防汛预案，不同程度的存在防汛安全隐患。

2005年开始，河南省防指将小浪底、西霞院水库的防汛责任签订在洛阳、济源市黄河防汛责任书中，并要求制定各种防汛预案、落实防汛责任制等。

每年汛期，洛阳、济源市政府都要组织召开“库区应急防汛预案协调会议”，各相关部门制定的“应急防汛预案”缺乏系统性和可操作性。

由于没有统一协调、监督、检查有关防汛工作部署、安排、落实的管理机构，洛阳、济源市政府每年都要求豫西河务局临时协调，库区防汛责任落实困难。

总之，库区巨大的水面已成为周边县市及相关部门取得丰厚利润的“聚宝盆”，而关系到防汛、水资源保护等基础性公益性的工作却很少关注。

随着流域经济社会的快速发展，小浪底库区水资源的开发、利用和保护等水事活动将越来越频繁，水事关系将越来越复杂，库区在防洪减灾、资源利用、防治水污染和保护生态环境等方面存在的问题将更加显现，成立库区管理机构，加强小浪底库区统一管理势在必行。

4、对小浪底库区进行统一水行政管理的必要性

4.1对小浪底库区进行统一管理，是依法治河的法定要求

《河南省黄河工程管理条例》第八条规定：

省、市、县（市、区）黄河河务部门是本行政区域内黄河河道和黄河工程的主管机构，行使黄河水行政主管部门的职责，根据分级管理的原则，依法统一管理黄河河道和黄河工程。

所以，对小浪底库区进行统一管理，是法律法规的要求。

4.2对小浪底库区进行统一管理，是实现河南黄河水资源统一管理与调度的必然要求

2006年８月１日起正式实施的《黄河水量调度条例》赋予了河南河务局对豫西地区水资源实施统一管理的法律地位。

所以，加强对库区统一协调管理既是实现河南黄河水资源统一管理与调度的必然要求，也是流域经济社会发展的必然选择。

4.3对小浪底库区进行统一管理,是进一步完善职能、提升管理水平的需要

小浪底水库建成后，库区防洪管理、水资源保护、水面利用规划及与周边行政区域的协调等是河务部门新的管理职责，这既是一次机遇，更是一次挑战。

从发展的眼光看，这是流域管理机构发展壮大，提升自己影响力，实现流域管理与区域管理相结合体制的必然要求。

5、小浪底库区管理的指导思想及目标措施

库区是一个综合的、统一的、动态的系统。

流域机构统一管理的模式符合库区的实际情况。

关键的问题在于如何建立流域管理机构与库区涉及的跨区域政府部门的关系协调机制；如何建立流域管理机构与库区各水事活动单位部门（如交通航运、旅游、渔业养殖、环境保护等部门）的关系协调互动机制。

库区管理的目标：

建立起关系协调、调控有效、机制健全、运行有力、规范化的水管理体系和水行政执法体系，以达到从组织上加强领导、完善机构；从体制上理顺关系、规范职能；从管理上依法治库、以库养库；从经济上依法征收必要的水规费，使得小浪底库区得到有效保护，合理开发，永续利用。

5.1加强库区流域管理立法，建立健全完备的法律制度

流域资源保护具有长远性、战略性、全局性的特点，需要建立长期稳定的法律保障机制。

世界上许多国家，尤其是发达国家，在流域管理的过程中基本上都以流域为基础进行立法作为流域管理的依据，并且取得了巨大的成功。

而我国对流域资源保护法律法规研究则不十分重视。

流域管理主要根据《水法》、《河道管理条例》等有关规定，缺乏流域性的管理法律法规。

而且，流域管理所依据的现行法律法规在许多方面还有欠缺。

黄河小浪底库区在我国经济、社会发展中具有重要的战略地位。

库区开发治理和统一管理涉及2省、9个县市和环保、林业、国土、交通、电力、水利等多个部门。

库区上、中、下游情况各异，地方和部门利益关系错综复杂，需要制定专门的《黄河小浪底库区管理办法》来统一协调，统一管理。

除此之外，还应当对现行的法律法规进行修改，并且制定和发布库区规范性文件，建立健全完备的库区流域管理法律制度，使库区流域管理具有完备科学的法律依据。

5.2注重可持续发展原则的贯彻

可持续发展原则在库区管理中的贯彻主要是指在进行库区开发的同时维护库区资源的自然功能，维护和改善生态环境，保持生态平衡，使库区开发建设与环境保护统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

在库区管理中贯彻可持续发展原则应注意以下几点：

5.2.1对库区开发进行监督、指导

国家及库区管理机构在库区开发过程中应当进行监督和指导，特别是一些会导致环境资源破坏的开发工作，应当予以制止。

对已经造成严重后果的，应当追究相应的责任。

5.2.2对库区环境与资源的开发进行综合决策，把环境及资源保护真正纳入库区经济建设和社会发展的决策之中。

应当认真编制库区环境及资源保护规划，切实将环境资源保护目标和措施纳入库区规划和决策，并根据需要与可能将有关保护自然生态与防治污染的费用纳入预算，确保落实，实现经济发展与资源、生态环境之间的长期平衡发展。

5.2.3在库区开发过程中，严格执行相关的环境资源保护法律及政策

在进行库区开发的同时，也要考虑环境保护战略方针的实施和实现预期的环境保护目标。

“预防为主，防治结合”，严格执行环境保护的相关法律政策，防止新的污染的产生。

世界各国在流域管理的过程中，大都经历了先开发、利用自然资源，后保护和改善环境资源的道路，也为此付出了惨痛的代价。

所以应当吸取别国的教训，在库区开发的同时注重环境资源的保护，实现库区环境、经济、社会可持续协调发展，防止造成资源耗竭、生态破坏和环境污染的恶果。

5.3在库区管理中注重经济手段的运用

经济杠杆的运用在流域管理中是一种行之有效的方法。

其实质上贯彻了“谁破坏，谁恢复”、“污染者负担”、环境资源有偿使用等原则。

有利于保护资源和防治环境污染与破坏。

库区管理,主要涉及防洪、养殖、航运、码头建设、水资源保护利用、库区滩岸坍塌、库区消落区移民回迁、水土保持等水事活动。

对此，必须坚持依法治理，坚持水行政水资源统一管理。

在处理各种关系时，要依法理顺与各有关部门关系，在工作中做到有理、有利、有节，调动一切有利的积极因素，使流域机构在库区管理中成为主体，使地方各职能部门在库区内的一切水事活动都在流域机构的统一管理下进行。

在实际工作中，流域机构要全力树立和维护水行政主管部门的地位和形象，要坚决制止不顾大局，为谋求本地区本单位利益而削弱水行政主管部门地位和损害水行政主管部门形象的行为。

6、库区流域管理机构及其组织设计

6.1库区流域管理机构

库区管理的主体是谁？

由谁来管理？

这个问题是最现实最紧迫的问题，也是最容易引起争议的问题。

根据《中华人民共和国水法》第十二条规定，“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

”因此，水利部黄河水利委员会是黄河小浪底库区的主管机关。

水利部黄河水利委员会2002年12月2日以“黄水政[2002]16号”文《关于明确三门峡大坝保护区以下至西霞院黄河干流河道水行政管理权限的通知》把库区的管理权赋予了河南黄河河务局。

2002年12月20日河南黄河河务局以“豫黄水政[2002]33号”文《转发黄委关于明确三门峡大坝保护区以下至西霞院黄河干流河道水行政管理权限的通知》把库区管理权授予豫西地区黄河河务局。

因此黄河小浪底库区的主管机关是水利部黄河水利委员会，具体管理工作由豫西地区黄河河务局承担执行，豫西地区黄河河务局是库区管理机构。

库区管理机构的职责是库区管理机构的基本工作任务，是法定职责，库区管理机构的主要职责是：

贯彻执行国家有关法律法规和本办法；制定库区管理建设的长远和近期规划；监督指导对库区资源的保护、治理、开发和利用，协调处理有关纠纷；组织、协调对库区资源的科学研究工作；总结推广保护、治理、开发和利用库区资源的先进经验；法律法规规定的其他职责。

要把库区管理工作纳入规范化法治化的轨道，首先库区管理机构的执法行为要依法行使职权，库区管理机构工作人员要模范地遵守法律法规。

6.2库区管理机构的组织设计

库区管理机构成立黄河小浪底库区水政监察支队，具体负责库区巡逻、执法工作。

黄河小浪底库区水政监察支队下辖洛阳中队、三门峡中队和济源中队，主要负责现场执法工作。

黄河小浪底库区水政监察大队，发现违反库区管理法规的行为，按相关法规程序处罚：

对违反库区管理法规的单位和个人，水政监察大队可以视情节轻重给予警告、罚款的处罚。

当事人对库区管理机构处罚不服的，可以向水利部黄河水利委员会提出申诉；对水利部黄河水利委员会的处理不服的，可以在接到处理决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

逾期不起诉又不履行的，库区管理机构可以申请人民法院强制执行。

违反库区管理法规的规定，应当受治安管理处罚的，由公安机关处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

ResearchonWateradministrationManagementof

XiaolangdiReservoirbasin

Wangzhongfenglihua

westernhenanyellowRiverAffairsBureau,Luoyang,henanprovince,471000

Abstract:

ThisarticleexplainedthenecessityandurgencyofcarryingontheunitivemanagementtoXiaolangdiReservoirbasinbyanalysingtheproblemintheadministrativeadministration,andproposedidiographicmeasurestoadministertheXiaolangdiReservoirbasinfromnowon.

KeyWords:

XiaolangdiReservoirbasin,exploitation,management,

1generalsituationofXiaolangdiReservoir

TheXiaolangdireservoirdamsiteislocatedat40kmtoXiaolangdivillageoftheMengjinCountywhichinthenorthofLuoyangcity,128kmawayfromsanmenxiadam,Godown115kmisZhengzhouYellowRiverironbridge.Reservoiris128kmfromeasttowestand2.12kmaveragefromnorthtosouthtotaling69.4km2inthearea,accountingfor92.3%ofthetotal.MainlyinvolvesHuBinDistrictofSanmenxiaCity,ShancountyandMianchiCountyinHenanprovince,Xin'anCountyofLuoyang,MengjinCountyandjilidistrict,JiyuancityaswellasPingluCountyandYuanquCountyinShanxiProvince.XiaolangdiReservoir’spurposedevelopmenttasksisgivingprioritytofloodcontrolandsedimentreduction,supportedwithwatersupply,irrigation,powergeneration,waterconservancydevelopmentandintegrativeapplication.

2currentsituationofexploitationanduseofXiaolangdiReservoirbasin

AfterXiaolangdiReservoirbegintooperate,theprimarywatercourseimpoundareabecomehugeartificiallake,floodprevention,tourism,breedaquatics,shipping.diversionwater,takingchargeofarea,etchavebecomethemainwatermatteractivity.

3PrimalproblemthatexistsinXiaolangdiReservoirbasinmanagement

3.1Managementsystemisnotsmooth,thegovernancedivisionisundefined,unifiedadministrationandcontrolofwaterresourceisverydifficultthegovernancedivisionisundefined.

xiaolangdireservoirbasininvolve7cityandcountiesareaswhichrelatestoHenanprovinceSanmenxiaCity,Luoyang,JiYuanCity,theusingofthewaterresourcesrelatestomanyprofessionsandthedepartmentsuchas.Thewaterconservation,theagriculture,theenvironmentalprotection,thetransportation,theelectricpower,thegeologyandminingandsoon.AlthoughWaterLawstipulatedexplicitlythecountrywaterresourcespractisethemanagementsystemwhichthebasinmanagementandtheadministrativedivisionmanagementunifies,butthiskindofrelationsstillhasnotstraightenedoutatpresent.Forexample,itisn’tstipulateexplicitlythatthereservoirbasincultivationturnsovertothebureauofagriculturetomanage,butitswatersareaandscalewithcultivationusewhetherafterthebasinorganizationagreedwithandgoesthroughthecorrelationformalities,thereservoirbasinshipstravelswhetheralsobelongstotheexploitationandusingthewaterresources.DiversionworksinthesouthofxixiayuanReservoir,Xiaolangdiconstructionandmanagementbureaubelongingtodifferentmanagementsection,whichhavenotinstalledthemeasurementfacility,havenotpermittakesthewater,doesnothavethewaterjournalsheet,thebasinmanagementorganizationsaren’tunabletocontrolthewatertotalquantity,thewaterresourcesunificationmanagementanddispatchingisverydifficulttodevelop.

whenreformingthestructureofgovernmentinstitutionsin2002，thegovernmenthasprintedanddistributed"sanmenxiamunicipalgovernmentofficeis