中国房地产行业历次调控深度调研分析报告.docx

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中国房地产行业历次调控深度调研分析报告

中国房地产行业历次调控深度调研分析报告2017

本调研分析报告数据来源主要包含欧立信研究中心，行业协会，上市公司年报，国家相关统计部门以及第三方研究机构等。

图表目录

1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，住房分配制度从实物分配转向货币化分配转型，房改释放了房地产市场的洪荒之力。

一方面，改革至今，房地产行业取得极大的发展，对国民经济产生了深远影响。

城镇居民人均住宅面积提高近一倍，城镇居民的住房需求得到较大改善；房地产开发投资提高了近30倍，每年房地产对经济的拉动保持在1个百分点以上，成为中国经济高增长的重要拉动力之一。

另一方面，过去近20年，房地产调控在稳增长和控房价之间几经反复，先后动用了货币、信贷、税费、土地等各种政策工具，但越调越涨，北上深一线城市房价排在全球前列，其中经验教训值得深思。

图表1：

1998年以来房地产调整阶段（销售）

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表2：

1998年图来房地产调整阶段（面积）

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

第一节1998-2002年：

房改启动市场

1998年，面对亚洲金融风暴冲击，为扩大内需，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）正式印发，启动了房地产市场。

房改主要目的是刺激住房消费需求，使其成为国民经济的支柱产业。

1998-2001年间房地产以价格平稳趋势得到全面发展；互联网泡沫的破裂催生炒房团，股市大起大落；债券交易活跃；房地产相关的重化工业得到迅猛发展。

一、房改背景：

国外亚洲金融危机，国内市场经济改革

国际：

亚洲经济危机，出口转内需由于严格的资本账户管制，1997年亚洲金融危机期间，中国承诺人民币不贬值。

但是，东南亚危机对中国的进出口、投资、旅游等都带来了不同程度的影响。

对外出口同比下降，出口金额同比从1997年1月的27.6%下降到1998年10月的-17.3%，1998年全年的出口增速仅为0.4%，比1997年的增速降低了20.1%；外资也受到经济危机影响而下降，1998年外商直接投资额基本保持不变，1999年一反过去趋势，首次出现负增长，同比增速-11.31%。

为了拉动经济增长，不得不将原来刺激出口政策转向刺激国内需求，房地产业被确定为重点支持的产业。

政府决定把房地产行业作为中国经济发展新的增长点。

1998年7月，国务院颁布23号文，明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”，标志着城镇住房商品化制度开始建立。

图表3：

出口受经济危机影响下降

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表4：

FDI受经济危机影响下降

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

国内：

市场经济体制改革，计划经济转市场经济

1989年，十三届五中全会提出“逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的，经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系”。

1992年的十四大明确中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

房地产业是国民经济的重要部门，计划经济转市场经济必然要对房地产行业进行市场化改革。

1998年之前，房地产市场的改革已经开始，国务院接连颁布文件进行住房体制改革，虽然那时还没有涉及到住房改革的具体措施，但是这些措施为1998年的住房商品化奠定了基础。

图表5：

1998年之前国务院颁布关于住房体制改革的文件

资料来源：

北京欧立信调研中心

二、配套政策：

健全市场制度，完善相关措施

1998年的23号文发布之后，城镇住房制度改革快速推进，相应的银行信贷、土地管理等配套政策相继出台，鼓励住房消费的政策框架初步形成。

主要政策事件是1998年的房改、1999年的房贷、2001年的税费改革、2002年的土地招拍挂。

第一，管理政策：

1998年下半年开始逐步实行住房分配货币化政策，建立和完善房地产企业、中介收费、住房销售等方面的管理。

第二，土地政策：

完善土地流转、使用等方面的制度。

经营性用地由协议出让转变为招标、拍卖或挂牌方式出让。

第三，住房供应政策：

建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系，不同家庭实行不一样的住房供应政策。

最低收入家庭可租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭可购买经济适用房；其他收入高的家庭可以市价购买或租赁商品住房。

第四，减税政策：

2001年1月1日起,对政府定价出租的住房,暂免征收房产税､营业税,对个人按市场价格出租的居民住房,减征营业税（由5%降为3%）,房产税（由12%降为4%）,个人所得税（由20%降为10%）。

对于1998年6月30日以前建成尚未售出的商品住房、商业用房､写字楼,至2002年12月31日之前免征营业税､契税。

第五，金融政策：

完善住房信贷、公积金管理等制度。

全面推行住房公积金制度，出台住房信贷政策，使居民在只支付首付的情况下购买住房。

在贷款利率上，2002年2月央行下调贷款利率0.54%，公积金5年以上贷款利率4.59%下调至4.05%，住房商业贷款由5.58%下调至5.04%。

图表6：

1998-2002年房地产主要政策

资料来源：

《房地产市场调控政策对房地产价格的影响研究》，北京欧立信调研中心

三、房改效果：

启动住房市场，运行较为平稳

房地产业全面发展，价格平稳增长。

在房地产投资方面，逐年增加，占比不断提高，对中国经济增长贡献维持在15%左右，年均对GDP拉动1.2个百分点；在新开工面积方面，1998年为20387万平方米，2002年为42800万平方米，年均增速20%以上；在房地产销售面积方面，1998年为12185万平方米，2002年为26808万平方米；在房地产价格方面，房地产价格平稳增长，涨幅一直低于5%，低于同期收入涨幅。

1998年改革达到当初目的，房地产成为国民经济的支柱产业。

特别是1998年的房改、1999年的房贷唤醒了民众的购房需求。

但是这一时期住房供应结构不合理矛盾突现，以招标、拍卖等方式的土地转让为其后来的高房价问题埋下了隐患。

图表7：

1998年新政后房地产得到全面发展

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表8：

房地产价格平稳增长

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

第二节2002-2004年：

抑制房地产市场过热

1998年启动房地产市场以后，2002-2004年房地产出现过热苗条，2002年后房地产宏观调控全面展开，控制房价过快上涨的目标未能实现。

每次房地产调控带来股市的下降；债市也处于低迷。

一、调控背景：

房地产供求矛盾显现，价格投资增长过快

2003年国家确立房地产为支柱产业，同年全国房地产开发投资首次突破1万亿元，同比增长29.7%，全国商品房平均价格同比增长3.8%。

从2003年起，房地产出现过热的苗头。

2003-2004年，全国房地产开发投资增长超过30%；2004年全国房地产销售均价增长超过17%，部门地区的房地产价格的增长幅度已超过当地居民收入增长幅度。

房地产行业出现投资和需求并存的过热现象。

图表9：

2003年后商品房价格开始过快增长

资料来源：

中经网统计数据库，北京欧立信调研中心

图表10：

北京商品房价2003年出现过热苗头

资料来源：

中经网统计数据库，北京欧立信调研中心

二、调控政策：

加快推进住房市场化，抑制房价过快上涨

为了进一步促进房地产市场健康发展，解决房地产价格投资增长过快等问题，2003年8月12日，国务院发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称18号文）。

提出“房地产业已经成为国民经济的支柱产业”，还提出要“促进房地产市场持续健康发展”。

相关部门出台相应政策进行辅助。

第一，管理政策：

明确住房市场化改革方向。

强调搞活住房二级市场。

18号文提出鼓励居民换购住房，这使得“卖旧换新”的需求大大增加。

第二，土地政策：

加强调控。

要求各地从严土地管理，严格控制高档商品房的土地供应，停止别墅类用地的土地供应；明确2004年8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，一律实行招标拍卖挂牌出让。

第三，住房供应政策：

控制房地产开发。

将房地产开发项目（不含经济适用房）资本金比例由20%提高到35%；控制拆迁规模，确保2004年全年拆迁总量比2003年有明显减少。

第四，金融政策：

加大信贷调控。

对购买高档商品房、别墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，适当提高首付款比例，不再执行优惠住房利率规定。

同时，央行首次上调存贷款基准利率0.25个百分比。

图表11：

2002-2004年房地产主要调控政策

资料来源：

《房地产市场调控政策对房地产价格的影响研究》，北京欧立信调研中心

三、调控效果：

房价涨幅过大

房价投资和供给下降，但房地产价格上涨势头并未控制住，反而加快了上升速度。

受“831大限”政策影响，新开工面积增长率由2003年的27.82%下降到2004年的10.43%，城镇住宅占固定资产投资比重也出现下降；2003年受“非典”影响，全国新建商品房价格上涨4.84%，2004年上涨17.76%，远远超过城镇居民人均收入增长率。

图表12：

“831大限”之后房地产开发下降

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表13：

房地产价格上涨势头没得到控制

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

第三节2005-2007年：

稳定住房价格

如果说2003年是房地产宏观调控全面开展的一年，那么2005年则是房地产历史上首个大举“宏观调控”之年。

房地产从出现过热的苗头，到上涨压力巨大，政府先后出台调整土地供应、调节市场、信贷结构和开征交易税费等措施；但这么多政策之下，2007年频现天价“地王”，稳房价的目标实现并不理想；股楼双牛，后股市大跌；债券由牛转熊。

一、调控背景：

投资得到控制，价格上涨问题仍突出

房地产居住需求和投资需求大量增加。

受政府调控影响，虽然城镇房地产投资占全社会固定资产的比重开始下降，但是由于城镇化率的提高，住房需求大量增加，同时房地产行业投机行为普遍存在。

图表14：

1990-2008年中国城镇化率趋势图

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

二、调控政策：

金融成主要手段，限制外资进入

18号文出台后，房地产投资过热现象得到一定缓解，但住房价格上涨过快的问题仍很突出。

温家宝在“两会”上单辟章节提出抑制高房价。

2005年3月26日，国务院发布8号文，要求高度重视稳定住房价格工作。

第一，管理政策：

控制房价过快上涨。

2015年4月，国务院常务会议明确表示，宏观调控的突出任务是解决房地产投资规模和价格上升幅度。

第二，土地政策：

深化土地调控。

严格土地审批，从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，完善土地出让、使用等规定。

第三，住房供应政策：

调整住房结构。

明确新建住房结构比例，要求套型面积90平米住房须达到开发建筑总面积的70%；以廉租住房为重点，解决低收入家庭住房问题。

第四，金融政策：

从紧调控。

提高贷款首付比例，从2007年9月27日开始二套房首付不低于40%，利率不低于基准利率1.1倍；加强对外商投资房地产的审批。

同时，央行加息、上调存款准备金率（2007年上调十次）、基准利率。

第五，税收政策：

开始使用税收进行调控。

2005年6月1日起，个人将不足2年的住房销售，全额征收营业税；2006年6月1日起，住房转让环节营业税免征期限2年提高到5年。

图表15：

2005-2007年房地产主要调控政策

资料来源：

北京欧立信调研中心

三、调控效果：

稳房价不理想

稳定房价不是很成功。

2005年房地产市场密集的政策让整个行业猝不及防，房价在经过短暂停顿后报复性上涨，价格和成交量双双上升；2006年调控政策之多、措施力度之大都抵不住房价的飙升；2007年地王频现，多次加息；2008年销售面积出现下降，这是1998年以来首次新建住房销售面积下降，价格也相应下降1.9%，一方面是受货币政策收紧的影响，另一方面是受国际金融危机的冲击。

图表16：

房地产开发投资及施工仍然增长

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表17：

房价起伏中上升

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表18：

新开工面积在2008年有遏制

资料来源：

中经网数据库，北京欧立信调研中心

图表19：

房价增长开始分化

资料来源：

中经网数据库，北京欧立信调研中心

第四节2008-2009年：

刺激住房消费

国际金融危机爆发，为稳定经济增长、避免房地产市场下滑，政策开始转向刺激住房消费，推出信贷支持、增加保障房供应和税收减免政策，房价大涨。

一、调控背景：

次贷危机全球经济衰退，国内四万亿投资刺激

由美国次贷危机引起全球经济衰退。

美国金融危机导致美国经济下滑、消费者信心不足，对进口的需求大大减少。

美国次贷危机及随后的欧债危机迅速向全球蔓延，升级成国际金融危机和世界经济危机，中国经济也受到冲击。

不仅如此，国际金融危机还打击了投资者的信心，国际资本大量撤离，中国利用外资总额在2009年下降了3.6%。

图表20：

进出口额在2008年增速放缓，2009年大幅下降

资料来源：

中经网统计数据库，北京欧立信调研中心

国家推出四万亿投资计划。

2008年11月5日，国务院常务会议决定在未未2年内投资四万亿元以刺激经济。

中国宏观经济政策第一次采用“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”进行描述，并罕见地提出用“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的力度执行该计划。

四万亿投资计划中对房地产有影响的主要有两部分：

“加大金融对经济增长的支持力度。

取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模。

”“加快建设保障性安居工程。

加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点。

”并于2009年3月的“两会”对保障性住房的规模进行调整，由2008年计划投资2800亿增加到4000亿。

二、调控政策：

以保增长为目的，刺激房地产

2008年12月，为应对国际金融危机和国内房地产销量下降的情况，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，体现政府态度。

地方政府纷纷出台救市措施。

第一，管理政策：

积极支持房地产业。

面对土地拍卖市场的大逆转、万科的降价销售，2008年9月27日，南京市政府打响“救市”的第一枪，出台《关于保持房地产市场稳定健康发展意见》。

11月国务院再次把房地产作为“重要的支柱产业”提上前台。

第二，住房供应政策：

加大保障房建设。

强调主要以实物方式、结合租赁补贴等形式解决城市低收入者住房问题。

第三，金融政策：

加大自住型和改善型住房的信贷支持。

自住型住房贷款利率七折优惠，降低贷款首付比、最低两成；宽松的货币政策，下调房地产项目最低资本金比例到30%，下调法定准备金率至15.5%。

第四，税收政策：

调整交易税、减免营业税。

首次购买90平米以下普通住房的，契税税率下调至1%，免征印花税、土地增值税；个人销售2年以上的普通住宅免征营业税。

图表21：

2008-2009年房地产主要调控政策

资料来源：

北京欧立信调研中心

三、调控效果：

销量价格大涨

房价空前暴涨。

2008年和2009年GDP增长率分别为9.6%和9.2%，保增长目的达到，大量资金流向房地产，房地产市场触底复苏，2009年房价大幅上涨。

全国平均房价增长率23.3%，上海达到56.7%，大幅超过城镇居民人均可支配收入的增长幅度。

虽然销售面积回到08年之前的水平，但是投资、开工面积还远远落后于08年之前的水平。

图表22：

2009年房地产反弹明显

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表23：

2009年房地产销售、价格增长明显

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表24：

2009年住宅价格明显提高

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表25：

2009年上海房价幅度最大

资料来源：

中经网数据库，北京欧立信调研中心

第五节2010-2013年：

遏制房价上涨

2010年4月，一方面，“史上最严厉的调控”在“两会”之后拉开序幕；另一方面，对“二次房改”的呼声越来越大，要求加大保障房的建设。

在土地供应、市场结构、税收和信贷调控基础上，全面祭出限购措施，房地产过热势头得到暂时限制。

一、调控背景：

房地产市场强势复苏

2009年中国经济率先从金融危机中复苏，宽松的信贷和投资政策导致2009年房价过快增长。

2009年12月14日国务院出台“国四条”，要求继续综合运用土地、金融、税收等手段来遏制部分城市房价的过快上涨。

以此为标志，房地产调控政策从刺激转向遏制。

二、调控政策：

部分城市开始限购，加大保障房建设

从2010年4月14日以来，调控措施接二连三的出台，由调控姿态升级到坚决遏制，国四条、国十条、全面叫停销售定金等高密度政策震惊国内外。

第一，管理政策：

遏制价格上涨。

国务院出台多项通知，明确房地产调控以遏制房价上涨和加大保障房建设、增加普通商品住房供给为主要目标。

第二，土地政策：

加强土地调控，增加普通住房有效供给。

适当增加中低价位、中小套型住房和租房用地供应，提高土地供应和使用效率。

第三，住房供应政策：

重视保障房建设。

在土地、金融政策给予保障房积极支持；落实2013年的保障房建成470万套、新开工630万套任务。

第四，金融政策：

差别化信贷政策。

首付比例调整到30%以上；二套房，首付比例不低于50%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍；暂停第三套房贷款；不能提供一年以上纳税证明或社保证明的非居民停发房贷。

第五，税收政策：

房产税试点。

营业税免征期限从2年恢复到5年；沪渝房地产税试点。

第六，住房需求政策：

部分城市开始限购。

北京等一些房价过高的城市颁布家庭限制购房套数政策，上涨过快的二三线城市也要采取限购。

图表26：

2010-2013年房地产主要调控政策

资料来源：

北京欧立信调研中心

三、调控效果：

房价过快上涨势头得到暂时抑制

总体房价过快上涨的势头得到暂时抑制，但区域分化明显。

房价仍有增长，但增长已放缓，且有进一步放缓的趋势。

最先实施限购的北京的销售面积增长率由2009年的76.9%下降到2010年的-30.6%，其房地产市场大幅波动问题突出。

图表27：

房价上涨的势头得到抑制

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表28：

价格增长率低于人均收入增长率

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表29：

最先限购的北京销售面积剧减

资料来源：

中经网数据库，北京欧立信调研中心

图表30：

一二三线城市价格分化

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

不过，2012年货币政策宽松使得部分区域房价从2012年下半年开始进入一轮小周期上涨。

从11年底开始到12年中，央行先后两次降准、两次降息，存款准备金率由11年底21.5%下调到12年中的20%，同期基准利率由3.5%下调到3%。

降准降息后，销售和地产投资回暖回暖，2012年下半年，一线房价明显回升。

图表31：

12年开始两次降准降息

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表32：

12年下半年房价和投资回暖

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

第六节2014-2016年9月：

借稳增长和去库存再度刺激

中国经济进入新常态，在“稳增长”和“去库存”的政策诉求下，出台四轮刺激政策，主要是放松限购限贷，加强信贷支持和税收减免。

2015-2016年一二线房价暴涨，三四线平稳，区域分化明显。

一、调控背景：

总量放缓，区域分化

2014年中国经济再度面临下行压力，稳增长诉求凸显。

经济增速换挡，进入新常态。

新常态不仅意味着经济增速发生变化，经济发展方式、结构、体制等也在不断变化。

房地产市场步入“总量放缓、区域分化”的第二发展阶段。

一二线高房价和三四线高库存并存。

针对国内经济及房地产市场的新形势，住房政策也相应地出现变化，并逐渐把目标聚焦在去库存及分类管理上。

二、调控政策：

放松限购限贷，货币宽松

2014年5月首次出现70个大中城市新建商品住宅价格环比下跌。

2014年6月，呼和浩特首先取消实施三年的限购政策。

截止2014年底，除北上广深，大部分实行限购的城市取消了限购政策。

2014年9月30日，央行、银监会公布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》（930新政），通知明确规定调整房贷政策，二套房认定标准由“认房又认贷”改为“认贷不认房”。

通知要求：

对于贷款购买首套普通自住房的家庭，贷款最低首付款比例为30%，贷款利率下限为贷款基准利率的0.7倍，具体由银行业金融机构根据风险情况自主确定；对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策；银行业金融机构要缩短放贷审批周期，合理确定贷款利率，优先满足居民家庭贷款购买首套普通自住房和改善型普通自住房的信贷需求。

2015年3月30日，央行、住建部、银监会联合发文（330新政）：

二手房营业税免征限期由5年改为2年；二套房商业贷款最低首付比例降至4成；公积金贷款首套房首付比例调整为20%。

从2014年11月22日至2015年底6次下调存贷款基准利率，中长期贷款利率下降至4.9%。

多次下调存款准备金率。

2015年12月中央经济工作会议强调“化解房地产库存”。

2016年2月17日，财政部、国家税务总局、住房城乡建设部三部门联合发布《关于调整房地产交易环节契税营业税优惠政策的通知》：

首套房144平方米以上房屋契税由3%降至1.5%；二套房契税由3%降至1%（90平米以下），由3%降至2%（90平米以上）；2年以上房屋交易全部免征营业税，不再征收2年以上非普通住宅的营业税；4、北上广深仅适用第1点，第2、3点优惠不享有。

2016年2月29日，央行再度降准。

三、调控效果：

一二线房价大涨，三四线平稳

2014年“930”新政和“1121”降息以后，房市开始触底回升。

2015年“330”新政、持续降息降准以及6月股灾以后，一二线房价、销量开始加速上涨。

2016年2月税费减免政策和降准以后，一二线房价启动暴涨模式，部分区域房价甚至接近翻倍。

值得注意的是，2015-2016年房地产市场出现明显分化，在一二线房价暴涨的同时，三四线房价稳定并持续去库存，体现了“总量放缓、区域分化”的新发展阶段特征。

图表33：

房屋投资、施工下降，销售增加.

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

图表34：

一二三线房价增长分化

资料来源：

WIND，北京欧立信调研中心

第七节2016年9月至今：

长短结合，促进健康发展

2016年房地产市场呈现“一二线高房价、三四线高库存”的区域分化现象。

2015-2016年全国一、二线房价暴涨引来新一轮调控，政策长短结合，短期依靠限购限贷，长期寻求建立长效机制。

一、调控背景：

经济L型企稳和政策强调防风险

2016年随着经济L型企稳、通胀预期抬头以及一二线房价暴涨，刺激房地产稳增长的阶段性任务完成，但三四线去库存效果区域差异较大，同时金融风险凸显，7月政治局强调“抑制资产价格泡沫”、10月强调“防风险”、12月中央经济工作会议强调政策从稳增长转向防风险和促改革，房地产政策开始从刺激转向收紧。

二、调控政策：

短期调控和长效机制

2016年7月政治局会议提出“抑制资产价格泡沫”。

2016年8月底，央行为去杠杆重启14天逆回购，随后又重启28天逆回购，加大MLF操作力度，锁短放长，拉长期限提高资金成本，相当于隐性加息。

2017年1月央行正式上调MLF操作利率。

2016年国庆前后，房地产调控政策密集出台。

自2016年9月30日晚间至10月6日，短短七天时间，北京、天津、苏州、成都、合肥、南京、深圳等多个城市先后发布新房市调控政策，后又有珠海、东莞和福州三座城市重启限购限贷，再加上严格房市管理的惠州，使得本轮