我国税源管理存在的问题及完善建议.docx

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我国税源管理存在的问题及完善建议

现阶段我国税源管理存在的问题与完善建议

税源管理贯穿于税收征收管理的全过程，是税收征管改革的重点内容。

自1997年以来，我国税收征管改革取得了突破性进展，特别是从近几年强化管理的种种措施来看，我国的税收管理思路正在从“粗放式”走向“精细化”，税源管理愈发重要。

但现阶段税源管理的整体建设相对税收工作的发展而言还相对滞后，需要从多层次、多角度地进行思考。

现阶段税源管理存在的问题

（一）税源信息来源基础不扎实。

目前税务机关无专门机构和人员去收集和分析研究相关宏观经济信息，税务机关采用的宏观信息大多来源于统计部门定期公布的静态信息，动态信息和产业运行信息相对缺乏。

对于纳税人的税源管理依据更多地来自于微观主体所提供的信息，且主要来自纳税人纳税申报表及其附报资料、企业财务会计报表。

鉴于纳税人会计核算水平和某些主观故意，其信息的真实性与准确性可能存在问题。

（二）税源监控体系不严密。

在具体征管工作中，税务机关普遍存在“嫌难爱易”的心理：

重视税源大户，忽视零散税源；重视一般纳税人，忽视小规模纳税人；重视征税户，忽视免税户；重视申报正常户，忽视申报异常户（零申报、负申报、低税负户）；重视盈利企业，忽视亏损企业。

这样的结果就是造成漏征漏管现象严重，出现了大量的税源管理盲区。

而明确的监控岗位、具体监控要求和完善的信息流转规程的缺乏使税源监控停留在一个低水平、自由式的无序状态中，税收流失现象较为严重。

（三）税源信息分析功能不准确。

税源管理的重要内容是对信息资源进行整合、分析，查找税收管理的薄弱环节，但信息分析职能尚无明确岗位负责，使税源管理缺少信息支持。

信息分析职能缺位，导致税源管理工作缺乏有力支撑，也导致预测功能失效。

从2003年到2006年的四年间，我国税收收入预期计划与实际完成情况之间差距较大。

目前的税源管理往往偏重于做“事后诸葛”，强调税收收入结果的分析，使得税源管理的实质变成了税收成果的盘点和总结，税源管理的目标被弱化。

（四）税源管理信息技术不完善。

以现代计算机、网络、通讯为支撑的税收征管信息技术体系虽发展较快，但也仅停留在浅层次，尚未实现信息的充分共享和顺畅流动。

CTAIS（中国税收征管信息系统）没有很好地发挥信息化应有的作用，不能对纳税人的生产经营、资金流转等信息进行及时的全过程监控。

从CTAIS信息采集范围和数量看，企业财务信息没有完整录入，虽然能将专用发票开具情况准确采集,但是普通发票的涉税信息仍游离于CTAIS之外，企业历史资料和同行业纳税信息是案件审计的重要参考，目前CTAIS也不能满足需要。

加之金税工程信息尚未与CTAIS兼容，协税信息（第三方信息）不能共享，影响了税源监控、纳税评估、稽查案和税源调查的质量。

（五）税源管理岗责配套体系不健全。

随着新税制的施行和专管员制度的取消，税源管理更多地成为了一个税收宏观管理或者说是计划分析的专用名词。

现实工作中形成了税源管理在宏观和微观两个层面岗位与职责不对称的“断层”现象。

由于税源管理流程没有细化，很难具体落实到每个岗位、每个环节。

虽然在2004年实行了税收管理员制度，也赋予其税源调查的权责，但实际中税收管理员整日忙于事务性管理，忙于填表、报表、统计等日常性工作，没有足够时间对纳税人实施实地管理。

管理岗位与人员配置上对纳税人的管理乏力，导致税源不清、申报不实、责任不明。

（六）税源管理内外部门协调不得力。

首先，内部各部门职责不明，信息传递不畅，征、管、查脱节，造成税源管理不力。

如一般纳税人资格认定、减免税审批，按规定由税源管理部门进行实地调查，政策管理部门负责审批，实际中往往存在税源管理部门认为有审批环节把关，调查流于形式；而审批环节仅仅就资料审资料，与了解和熟悉纳税人情况的管理部门沟通不够，容易形成管理的盲区。

其次，外部各部门配合不积极，与工商、审计、统计、公安、海关等部门没有进行有效的信息传递和信息共享，信息资源利用率低下。

如有的企业办理了工商营业执照而没有及时办理税务登记证，有的企业注销了营业执照不及时注销税务登记证等。

完善我国税源管理体系的建议

（一）完善对税源的专业化分类管理

1.税源信息采集。

它是分税种管理的起点，通过各种渠道收集与税收征管工作相关的信息，包括数据、文字、图形等，并对信息进行初步加工、整理、筛选，为税源监控和分析提供依据。

2.税源监控。

纳税评估是税源监控的最主要环节。

纳税评估工作紧紧依托计算机网络，科学运用综合经济指标，实现对纳税人纳税行为的全面分析、监控、测算，减少管理的盲目性，把握管理的主动权，切实解决异常申报和申报不实的问题，缩小纳税人申报的税款与依法应缴潜在税款之间的差距。

3.税源分析。

它是对税源采集、监控的大量税源信息进行归纳、分析，从而反映税源发展变化内在规律，为科学决策提供依据。

税源分析分为收入构成分析、收入特点分析、经济税源变化分析、征收管理薄弱点分析、重点企业解剖和收入预测。

（二）拓宽税源采集信息网络

1.延伸内部信息采集触角，广泛搜集税务机关内部信息。

将信息采集职能从传统的一两个部门延伸到各岗位，并通过信息技术手段，使采集到的信息电子化、数字化，实现税务机关内部信息资源的充分共享。

2.延伸外部信息采集触角，广泛搜集各类涉税信息。

一方面，通过实现国地税、工商、海关、财政等各部门的信息互联互通，广泛搜集各类外部信息资源，为信息稽核提供基础资料。

另一方面，通过与统计、发改委等部门的信息互联，实现对宏观经济统计数据的动态掌握，为宏观税收决策和加强税收管理提供思路。

此外还应当充分利用互联网、报纸、期刊等更广阔意义上的信息资源搜集各类重点税源企业的涉税信息，加强重点税源企业的信息储备，提高对重点税源的监控和管理能力。

3.完善申报登记和电子发票制度。

运用计算机管理纳税人的信息资料，实行纳税人的登记编码制度。

纳税申报的同时应该附上财务会计报表及其他有关纳税的详细资料，实行双向申报制度。

另外，建立“电子发票”制度，促进税收管理效能的全面提高。

（三）提升信息技术的支持能力和水平

1.提升现有税收业务管理软件静态数据的分析能力和水平。

充分利用计算机数据处理优势，通过对微观税源纳税情况、各税种增减变动情况、各税种逻辑关系检验等对比分析，及时发现微观税源申报纳税或生产经营等方面可能存在的问题，为税源管理提供参考信息。

2.提升信息技术对税源发展趋势的预测分析能力。

将计算机技术和数学模型相结合，实现对税收发展变化趋势的方向性预测分析，为加强税源管理揭示方向。

分析个别税负明显偏轻、偏低行业存在的原因及解决途径,为强化税源管理提供警示信息。

3.提升信息技术对税源管理的交叉比对支持能力。

通过对工商、国地税、海关、金融、财政等部门的信息进行综合比对，查找可能存在的税收征管空白区域，强化税源精细化管理。

（四）构建广泛合理的税源管理岗责体系

1.税源管理应当构建以信息管理为核心的信息流运转体系。

信息管理系统应当从传统的信息技术支持领域向外延拓展,形成包含信息采集、信息整理与存储、信息加工与分析及信息传递的体系完备、分工合理、功能健全的科学化税源信息管理系统。

一方面是将各部门及其本身搜集到的全部信息从纸质、语音、图像等形式整理储存、转化为电子化数字信息，另一方面要利用计算机完成数据处理和分析、加工，为税收管理提供各类统计、预警等信息。

2.税源静态信息采集应当从办税厅开始，全面采集纳税人税务登记（包括车船、房产、土地、银行、分支机构等）、纳税申报、发票领购、处罚信息等涉税信息，并在信息技术支持下以“一户式”的方式在税务机关内部全面共享。

3.微观税源动态监控应当由税收管理员负责。

税收管理员应当密切关注企业生产经营、财务、资金、资产等情况,并承担起信息采集员的工作职责，及时向信息管理系统提供微观税源动态信息及相应资料。

4.宏观税源监控应当由审计、统计部门和税收业务部门共同负责。

审计、统计部门应当关注宏观税负情况、税收弹性指标变动情况、行业及产业税收负担状况等，为税收宏观管理和经济建设助力献策。

税收业务管理部门应当通过开展税收业务情况调研工作，发现、了解经济领域出现的新情况、新问题，并提供政策建议或解决思路。

5.稽查、征管、税政等部门还应当成为管理政策执行力的直接体现部门。

根据信息管理系统传递分析信息或提示信息，上述部门应当有针对性地开展税务稽查、税收调研等工作，发现征收管理中可能存在的漏洞并研究制定相应的制度或办法，提高征管质量和水平。

税源管理存在四大问题

2005-02-2409:

28:

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　　加强税源管理是做好税收工作，确保税收收入稳步增长的基础性工作，也是加强“两基”建设的一项重要内容。

随着近年来国税系统税收征管改革的不断深入，对税收征管工作提出了更高、更新的要求。

在新的税收征管模式下，全面加强税源管理是国税机关基础工作中的基础，特别是针对在近年来涉税案件的查处过程中暴露出当前税源管理工作中存在的问题，应采取积极有效的措施和对策，以进一步强化税源基础监控管理，夯实征管基础。

当前税源管理工作中主要存在以下问题：

　　———思想观念因循保守，税源管理“头重脚轻”

　　在税源管理工作中，机械地以实现税收的多少将纳税人划分为重点税源和非重点税源。

“重点税源重点管理”，而重点税源和重点户不相一致，重点户不一定是重点税源，而是税收征管工作中薄弱点或问题易发点的纳税企业。

将更多的征管力量和注意力都放在了纳税大户的重点管理上，在一定程度上忽视了部分重点户、非重点税源、某些行业和重要部位及环节的管理，造成税源管理“头重脚轻”，征管基础薄弱，给一些蓄意偷逃税犯罪分子以可乘之机，存在很大的隐患。

如果企业采用偷逃税手段控制缴纳税款的数额，从而达不到税务机关认定的重点税源标准，税务机关没有及时发现其偷逃税行为而对其不实行重点管理，就很可能导致偷逃税行为一直得以延续下去。

从全省今年爆发的数起涉税案件来看，作为重点税源重点管理的企业出现问题的很少，恰恰是容易被我们忽视的农产品收购加工企业、收废、用废企业等均不是重点税源的重点企业利用农产品收购发票、废旧物资回收发票等大肆偷逃国家税款的犯罪活动居多。

其中大部分是征管基础不实，税源管理不到位、不全面所造成的后果。

　　———部门协调配合不力，税源管理“雾里看花”

　　从外部来看，涉及税源管理工作最紧密的工商、国税、地税等部门之间的协作配合只局限于信息的传递，而没有实现相互间的信息共享，部门间的联席会议制度、信息传递制度、工作分析制度没有得到很好的执行，只流于形式，没有充分发挥部门间协调配合的作用。

不能最大程度地综合利用各自的信息资源，解决工商登记和税务登记户数不相一致的问题。

有的企业办理了工商营业执照而没有及时办理税务登记证，有的企业注销了营业执照不及时注销税务登记证等等，都直接影响到税源管理的实际要求和税收征管质量。

一方面一些纳税人不能及时纳入正常税源管理，导致漏征漏管户的存在；另一方面出现了许多非正常户，给偷逃税行为留有可能的空间。

　　从内部来看，由于我们当前最为注重的是新的征管模式本身的正常运转，而没有特别注意研究在新的征管格局下如何加强各部门间的协调配合、信息共享的问题，造成目前内部间信息传递不畅，征、管、查在一定程度上脱节的现象，税源管理责任不明，职责划分不清等问题。

比如纳税人到办税大厅进行纳税申报，因负责征收的人员不了解纳税人的经营状况，只能就纳税人自行申报的数字、纳税资料等进行审核；而管理分局人员了解纳税人的实际经营情况，但是在纳税人申报纳税时不能在第一时间看到纳税人报送的申报资料，而是要在申报期结束后通过征收分局传递的信息才能看到纳税人申报情况。

这样就形成了调查执行分局催报催缴、征收分局审核征收两头不见面的局面，如果纳税人进行虚假纳税申报或申报不实，无法及时发现；再如在发票管理方面，征收分局负责向纳税人发售发票，由于对纳税人的情况不了解，只能依据纳税人的申请发售发票，因征收分局无管理职能，不能对发售出去的发票进行有效管理，而调查执行分局又不能及时了解纳税人的发票领用情况，不能及时从纳税人发票使用数量、开具金额等方面及时掌握纳税人的经营变化情况，造成发票管理失控，给少数蓄意偷逃税企业以可乘之机，在发票上做文章，进行虚开、代开等违法犯罪行为，发票管理不到位甚至脱节给税源管理带来一定的困难。

　　———计算机监控不全面，税源管理“华而不实”

　　从税源管理监控的角度来看，计算机监控不全面，有些“华而不实”。

主要是因为计算机内数据的采集录入是靠纳税人提供的，如果纳税人故意隐瞒销售收入，进行虚假申报，提供虚假数据，计算机本身是发现不了的；我们强调要“人机结合”、“机器管事”、“制度管人”做好税源管理等其他各项工作。

从目前的情况来看，各项制度没有得到很好执行，形成人管与机管脱节的现象，对机器的依赖程度越来越高，丢弃了原来“管户制”的一些好的经验和做法，使机内错误或虚假的数据不能得到及时修正，不能及时发现和查处各类涉税违法犯罪行为，忽视了在税源管理中最主要的人的因素，单纯依靠机器去加强税源管理工作是不可能取得实际效果的。

　　———考核办法不完善，税源管理“奖惩无据”

　　加强税源管理一直是各级国税机关强调和努力做的一项工作。

但是到目前为止，税源管理一直没有完善的考核办法，没有量化的考核标准，比如管理责任人在税源管理工作中应做什么，如何做，应达到什么效果等都没有明确的规定，无法衡量税源管理工作的好坏，致使税源管理工作奖罚无据，不能以责任落实和责任追究的办法促进税源管理工作质量和水平的提高。

等到因税源管理工作不到位，出现了涉税违法案件，再去反省管理工作的不足、处理相关责任人，只是一种不得已的“亡羊补牢”办法，给国家造成的损失和对税收征管的影响已无法挽回。

如果日常税源管理工作很严密，措施到位，在很大程度上可以避免涉税犯罪行为的发生。

科学化税源管理作　者：

林国镜出版社：

中国税务出版社日　期：

2009年4月开　本：

0版　次：

1次页　数：

436页装　帧：

简装ISBN　：

7-80235-350-3/f1270第一章税源管理概述

（1）第一节税源管理定义

（2）一、税源与税收

（2）二、学术界关于税源管理的定义（4）三、本书的税源管理定义（7）第二节税源管理与税收管理（9）一、税源管理与税收管理（9）二、税源管理的主要内容（10）第三节税源管理的特性与意义（16）一、税源管理的特性（17）二、税源管理的分类（18）三、研究税源管理的意义（19）第二章中西方税源管理实践（22）第一节中国早期税源管理情况（22）一、赋税雏形期的税源形式及管理（22）二、早期国家（夏商月）的税源及管理（23）三、封建时期的税源及管理第二节民国时期税源管理情况（28）一、税源情况（28）二、税源管理（30）第三节革命根据地税源管理情况（31）一、根据地税源情况（31）二、根据地税源管理（32）第四节新中国的税源管理情况（33）一、税源情况（33）二、税源管理（35）第五节西方税源管理的实践经验（37）一、因税制设计给税源管理带来的便利（37）二、因管理机构设置对税源管理带来的便利（40）三、因纳税人身份识别制度设计为税源管理带来的便利（43）四、因妥善控制经济活动中的有关媒介物对税源管理带来的便利（44）五、因利用信息化建设对税源管理带来的便利（45）六、依照纳税人遵从程度不同给予不同待遇形成的税源管理的便利（48）第三章税源管理现状及原因分析（52）第一节信息不对称条仵下的税源管理问题（52）一、信息不对称的主要表现（53）二、信息不对称的影响（54）三、信息不对称的主要原因（54）第二节管理欠科学条件下的税源管理问题（57）一、管理欠科学的主要表现（57）二、管理欠科学的直接影响（61）第三节制度不完善条件下的税源管理问题（62，）一、税收法律制度不完善（64）二、税收执法监督不完善（64）三、税收遵从秩序不完善（65）四、税收宣传机制不完善（73）第四节环境欠优化条件下的税源管理问题（73）一、内部管理环境的不完善（73）二、外部管理环境的不完善（74）（以下略）

二、当前税源管理工作存在的问题

    1.“一多一少”、“一高一低”的矛盾比较突出。

“一多一少”是指纳税人户数多而税收管理人员少，“一高一低”是指税源管理要求高而税收管理员整体素质较低。

2003年以来，浙江省纳税人户数连续突破了90万、100万、110万和120万户大关。

截至2008年6月底，全省国税系统共有各类纳税人122.74万户，税收管理员4300余人，税收管理员人均管户达280余户，部分区域经济比较发达的市县局人均管户甚至超过了700户，税收管理员的工作严重超负荷，致使管户工作难以到位。

同时，目前的税收管理员队伍普遍存在年龄偏大、文化水平不高、经验不足等问题，与管理员的高要求不相适应。

    2.税源管理的基础有待进一步夯实。

从税收管理员制度落实情况看，一是税收管理员的工作职责不够清晰，工作规程不够规范；二是管户制度不够健全，分类管理的要求落实不够，“淡化责任、疏于管理”的问题在一定程度上仍然存在；三是作为税收管理员工作平台的税收征管辅助系统在地区之间应用程度不平衡；四是缺乏科学合理的税收管理员考核评价制度。

从征管质量考核制度情况分析，现有的税收征管质量考核侧重于登记率、申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率和处罚率等“六率”，但“六率”并不能完全反映税务机关掌握纳税人纳税申报和纳税能力的真实情况、宏观税负和行业税负水平、纳税评估开展等情况。

    3.税源管理的工具手段相对落后。

一是漏征漏管户仍然存在；二是纳税评估不深、不细、不实的现象不同程度地存在；三是普通发票管理手段落后，制售假发票和非法代开发票违法犯罪活动猖獗，严重扰乱了社会经济秩序；四是征管信息化建设统筹性差，资源共享度低，数据管理和应用水平不高。

再者，《征管法》及相关配套制度需要进一步完善。

    4.传统手段对新兴经济活动的税收管理相对乏力。

随着经济社会的飞速发展，各种新兴经济活动不断涌现，用传统的税收管理手段对新兴经济活动进行管理很难奏效。

同时，各行各业经营业务创新层出不穷，给税源监控、税基确认、税法适用等带来了不确定性，特别是许多业务的创新和金融领域的创新交织在一起，使得税收事项更加复杂，加大了税收管理的难度。

在组织形式的创新方面，随着企业经营规模的壮大及经营业务的多元化，企业集团越来越多，如何加强对母子公司、总分机构、连锁经营等形式纳税人的管理，成了税收管理的新课题。

浅论我国的税源管理

    哈尔滨市国际税收研究会第一课题组    李雪

    1994年实行新税制以来，我国一直十分重视税源管理工作，并取得了一定成效。

但从现实情况看，税源管理还处在摸索阶段，很多措施本身不够完善、严密，又缺乏相关配套措施，造成税源管理水平低下，税收流失严重，税源管理工作亟待进一步加强。

    一  我国税源管理的现状

（一）我国税源管理已取得的主要成绩

    1、税源管理已上升到法律层面

    2001年5月1日正式实施的《中华人民共和国税收征收管理法》中，明确增加了税源管理方面的内容，主要包括几个方面:

一是明确了加强税收征管信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度，为税务机关从相关部门采集税源信息，全面掌握税源提供了法律保障，也为税务机关运用信息化手段加强税源管理提供了法律依据；二是明确规定工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报，加强了税务机关与工商行政管理机关之间的配合和信息传递；三是明确规定了纳税人必须持税务登记证方可开立账户，并将全部账号向税务机关报告，税务机关依法查询纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助，强化了金融机构在税源管理的责任和义务，为税务机关掌握纳税人银行开户情况，控制税源打下了法律基础。

四是总局于2004年2月1日正式颁布施行的《税务登记管理办法》规定国家税务局、地方税务局执行统一税务登记代码，为加强税务登记管理，建立国、地税之间信息交流奠定了基础。

    2、重点税源管理工作取得了很大成效

    国家税务总局从1999年起在全国国税系统开展重点税源监控工作。

明确了重点税源的确定标准和监管范围、管理的内容和方法、数据来源及分析应用，并建立起相应的监控数据库。

目前全国重点税源企业包括了年缴纳增值税和消费税“两税”500万元以上的增值税纳税户、年缴纳营业税100万元以上营业税纳税户、年缴纳所得税500万元以上的纳税户、年经营收入10000万元以上的纳税户。

2007年全国实际监控重点税源企业31610户，重点税源企业实现税收12298.7亿元，入库税收11417.1亿元，入库税收占全国税收（扣除海关代征进口税收和证券交易印花税）的43%。

主要税种的监控比重分别为：

增值税53%，消费税95.3%，营业税23.4%，企业所得税58.2%。

①通过加强重点税源的管理达到了掌握主体税种、增强税收管理工作主动性和预见性的目的，保证了国家税款及时足额入库。

    3、税源管理信息化已经起步

    国家税务总局在1996年确立的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字税收征管模式，之后又加入了“信息化和专业化”的内容。

随着信息化建设步伐的加快，各级税务机关在“科技加管理”的治税思想指导下，将信息技术应用于税源管理，使税源管理手段更具科学性。

目前信息化建设对税源管理的作用主要在三个方面:

一是CTAIS（中国税收征管信息系统）软件的逐步开发和运行，CTAIS是税收征管为核心的大型应用系统，涉及到包括税源管理监控在内的各个税收征管环节的业务。

二是金税二期工程网络建成，实现了覆盖国家税务总局到省级、地市级和县区级税务局的四级广域体系，防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、增值税计算交叉稽核系统和发票协查系统也已基本推行到位，有效地遏制了偷骗税。

三是税控装置得以推广使用，有效的加强了源头监控，提高了税务机关的征管能力，堵塞了税收漏洞。

（二）我国税源管理存在的主要问题

    从近几年税收收入高速增长的事实来看，税源管理在堵漏增收方面起到了不可低估的作用。

但由于缺乏科学有效的税源管理运行机制的支撑，税源管理实际工作中的一些焦点问题未能得到根本解决，比如因税源底数不清、税收计划与依法征税之间的矛盾、税源控管不力而导致的征收不到位、以及偷逃税问题等等。

从深层次看,目前的税源管理还只是停留在静态管理和事后管理上，管理水平粗放、低下，缺少前瞻性和预见性，税源管理在把握经济税源发展变化、以及为制定科学合理的税收计划、优化税制结构方面应起的作用未能充分发挥出来。

    1、现行财税体制的缺陷制约了税源管理作用的正常发挥

    我国现行的分税制财政体制仍带有相当程度的旧体制问题，是财政包干体制与“分税制”并行的混合型体制。

这种体制必然深刻影响着税收管理体制的构建与运行。

反映在税源管理上负面影响主要表现在以下两个方面:

（1）是造成税收计划和税源管理相脱节。

由于目前很多地方财政还是吃饭财政，预算支出刚性很强，“以支定收”的思想没有改变，在确定税收计划时不是完全以现实税源为基础，尤其是各级政府出于满足财政支出和实现地方经济社会发展目标的需要，提出超出经济税源承受能力的收入目标，使得指导性计划变回指令性计划，客观上割裂了税收和经济税源之间的紧密联系，制约了税源管理作用的正常发挥。

（2）是诱发税源争夺，给正常的税源管理秩序造成冲击。

一方面受财政利益的驱使，容易诱发地方保护主义，尤其是在非属地化征管情况下，地区间经常引发税源争夺大战；另一方面由于收入计划层层加码，很多地方政府下达的计划数远远超过实际税源的承受极限，造成国地税之间争抢税源。

在争抢税源的过程中，地区间、部门间有