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中国城市化质量及其提升一个劳动力市场的视角
中国城市化质量及其提升：
一个劳动力市场的视角
2012-12-1410:
43:
25 来源：
《经济学动态》2012年第9期
摘要：
2011年中国城市化水平已超过50%，城市化发展进入一个新阶段。
城市不仅仅是土地的城市化和劳动力的城市化，更重要的是人的城市化，即劳动者的市民化。
没有人的城市化，是低质量的城市化。
在中国城市化迅速发展的今天，大批进城的农民工是城市化建设的主力军，由于城市内部的劳动力市场分割，他们远远没有市民化，在城市的生活状态与城镇户籍居民相比差距还很大，具体体现在就业质量低，社保覆盖面小，社会融合不深入，伪城市化问题严重。
总体来看，中国城市化质量还比较低。
为了“城市让生活更美好”目标的真正实现，重视城市化的质量提升势在必行。
关键词：
城市化质量，劳动力市场，农民工
一、引言
城市化意味着农村人口向城市不断转移、城市数量不断增加、规模不断扩大，生产生活方式逐渐现代化的过程。
美国经济学家斯蒂格利茨于2001年就曾经预言“中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事”。
改革开放三十余年，中国的城市化取得了举世瞩目的成就。
根据国家统计局今年初公布的数据，2011年末，中国大陆总人口为134735万人，其中，城镇人口为69079万人，乡村人口为65656万人，城镇人口占总人口比重达到51.27%，这也标志着中国大陆城镇人口首次超过农村。
中国从一个以农业、农民为主的传统社会，转变为一个以工业、城市为主的社会，意味着人们生活方式、生产方式、职业结构、消费行为以及价值观念都会随之发生极其深刻的变化。
城市化包括数量和质量两个方面，即一方面是城市人口数量的增加和城市规模的扩大，另一方面是城市产业结构的合理调整，社会经济的稳步发展和城市居民工作生活质量的提升。
数量的扩张和质量的提升是城市化过程不可分割的两个方面，只有数量的扩张而没有质量的提升，可能会造成未来城市化的畸形发展，并可能重蹈拉美城市化陷阱的覆辙。
国外文献很少有关于城市化质量的直接提法，但相关研究不少，并主要集中在城市可持续发展、以资源环境为重点的生态城市化，以及以人为重点的城市居民生活质量的研究。
比如，Daly（1990）和Maclaren（1996）对城市可持续发展进行了研究，并设计了不同的评价指标体系；Campbelletal（1976）和Pavotetal（1993）分别对城市生活质量的内涵以及城市化其他相关因素的关系开展了研究，Register（1987）采用生态学原理研究了城市化质量。
国内学术界直接关注城市化质量的文献，主要集中在城市化质量内涵的界定以及城市化质量指标体系的构建上。
叶裕民（2001）认为城市化质量的研究可以从城市现代化和城乡一体化两方面来研究，设计了一套指标体系并计算了中国9个最大城市的城市化质量，认为中国城市现代化的水平较低，城乡一体化进程较慢，需要进一步加快城市化进程并进行制度改革。
孔凡文（2005）把城市化质量的内涵概括为经济的发展、社会的进步、基础设施的完善、生活方式的改变、人居环境的改善和城镇管理的加强等六个方面，并指出中国城市化发展的突出问题在于城市化质量方面。
余晖（2010）指出，城市化质量是强调经济发展、城市功能与社会和谐三者的协调发展，并以长三角和珠三角新兴城区为例，对中国城市化质量进行了评析，明确指出城市化质量不等于城市化率，城市化质量并不与城市化水平呈现正相关关系。
王家庭和唐袁（2009）总结了经济、社会和环境三方面的指标，测算了26个省会城市和4个直辖市的城市化质量，得出了中国有50%的省会及直辖市的城市化质量还处在一个较低水平的结论。
前述关于城市化质量的研究，大都从社会、经济、环境等方面着手，很少有文献从劳动力市场的角度来研究城市化质量。
本文认为，城市化的最终要求是劳动者的市民化，城镇内部的劳动力市场的状况是评价城市化质量高低的重要方面。
二、劳动力市场视角下的中国城市化进程
美国地理学家诺瑟姆（R.M.Northam）对各个国家的城镇人口进行研究后发现，城市化进程可分为三个阶段：
城市水平较低、发展较慢的初期阶段，人口向城市迅速聚集的中期加速阶段和进入高度城市化以后城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞的后期阶段。
全过程是一条被拉平的S型曲线，第一阶段为城市化初期，城市人口增长缓慢，当城市人口比重超过10%时，城市化进程逐步加快；当城市化水平超过30%时，进入第二阶段，是快速发展阶段，直至城镇人口比重达到70%，城市化水平才逐渐放缓，甚至有下降趋势。
根据S型曲线理论和中国的特殊实际状况，建国以来，中国的城市化经历了一个曲折的过程，大致可分为以下阶段：
1949－1978年为严格控制阶段；1979－2001年为起步发展阶段；2002年至今为快速扩张阶段，仍处于S型曲线的第二阶段。
具体变化如图1所示。
根据中国劳动力市场的变迁，建国以来的城市化进程可分为以下阶段：
1.1949－1978年，严格控制阶段。
体现为就业上统包统配，流动上严格控制，劳动力市场逐步消亡，城市化进程停滞不前，既无数量的扩张，也谈不上质量的提升。
建国伊始，中国选择了优先发展重工业的战略，建立了以高度集中为特征，以行政管理为主要机制的计划经济体制，包括劳动力市场在内的生产要素市场逐步消失。
随着农业生产率的不断提高，越来越多的农村剩余劳动力开始涌现，他们要向城市转移，这使城镇的就业压力变得更大。
为了限制农村劳动力流入城镇，1958年开始实施户籍制度，最终形成城乡分割的就业体制，并通过户籍制度限制劳动力从农村到城市的流动。
在城市，国家对劳动力实行统一计划，统包就业；在农村，以户籍制度及相关文件限制农民流动，城市用人单位没有许可和介绍不能擅自到农村招工，因此农村人口向城市的流动受到严格控制。
这个阶段的城市化进程显得非常不稳定，劳动力市场几乎消失，城乡之间人口的流动完全是由行政命令来指挥，比如大跃进时期的农民进城，“八字方针”时期的城市职工精简回乡，文化大革命初期的农民工再进城以及后期的知识青年上山下乡。
总之，这一时期的人口城乡流动并非自主过程，完全由国家行政主导，城市化进程停滞不前。
因此，城市化率从1949年的10.6%上升至1960年的19.75%，随后降到1978年的17.9%，中间起起伏伏，后20年城市化水平基本无明显变化。
这期间的城市化既无数量上的相对增加，更谈不上质量的绝对好坏。
2.1979－2001年，起步发展阶段。
以效率优先为主题的经济体制改革全面铺开，劳动力市场初步建立，城市化但无质量的明显提升。
改革开放以后，中国进入到以经济建设为中心的新时代，各项工作以效率优先为主题。
一方面，农村实行家庭联产承包责任制，释放了大量劳动力，使得农村剩余劳动力的外出流动成为可能；另一方面，国有企业改革过程中，产生了较多的下岗失业和再就业人员，为了保持城镇的就业稳定，劳动力的流动仍受到限制，但政策层面的严格控制已渐渐松动。
乡镇企业的迅猛发展正是这一变化的结果。
农村剩余劳动力被吸纳到乡镇企业中，从单纯的农业生产转向非农产业生产。
乡镇企业不仅创造了大量的就业机会，也是农村剩余劳动力转移的载体，促进了小城镇的发展，同时推动了农村城镇化的步伐。
1984年出台的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许务工经商办服务业的农民“自理口粮到集镇落户”，这一政策标志着国家迈出了户籍制度改革的第一步，从政策层面放松了对农村劳动力流动的限制，劳动力市场初步建立。
1992年以来，劳动力市场供求主体初步形成，市场机制开始运行，国家对农村劳动力流动的政策从控制盲目流动向鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动转变，城乡分割的就业体制逐渐得到放松。
随着乡镇企业的兴起和小城镇的发展，劳动力市场的市场配置功能不断完善，农村剩余劳动力不断向城市转移，城市化进程进入起步发展阶段，城镇人口急剧增加，城市化率稳步提升，从1979年的18.96%上升为2001年的37.66%。
劳动力市场不断完善，城市化进程逐步加快，然而，效率优先的主题使得城市化只是数量上的增加（翻了一番），城市化质量并未引起重视，没有显著变化。
3.2002年至今，城市化快速扩张阶段。
国民经济进入转型期，城市化率增长较快，城市化质量虽然引起关注但仍未与数量并重。
十六大报告提出“就业是民生之本”，国家把就业放在了更加突出的位置，并不断出台多项政策完善劳动力市场建设。
农民工是城市化建设产业工人的重要组成部分，集中解决农民工就业问题是维持城市化快速发展的重要任务。
为了保证农民工能够公平就业，2002年起，各项消除农民工就业歧视和提升农民工就业能力的政策陆续出台，取消了对农民进城务工就业的不合理限制和收费，以降低农民工在城市就业生活的成本。
城市劳动力市场逐步放开，特别是限制劳动力流动的户籍制度，经历了重大变革。
2001年广东省首先宣布取消农业户口和非农户口的划分，所有的户籍都统一登记为居民户口。
截止2009年，全国共有15个省份采取了类似广东的改革措施（都阳，2012）。
这一时期，城市化率由2001年的37.66%迅速提升至2011年的51.27%，短短10年间城市化率提高了约15个百分点。
然而，城市化质量的提升显然比不上城市化率提高的速度。
三、劳动力市场视角下的中国城市化质量
2011年政府工作报告指出，2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，一方面，这1.59亿人口长期在城市就业和生活，为城市的建设和经济发展做出了不可磨灭的巨大贡献，在统计中算做城镇人口，这样中国的总体城市化水平达到51.27%；另一方面，农民工群体就业条件和生活状态与本地的城镇居民相差甚远，扣除没有真正融入城市化的人口，中国实质城市化率只有36%（杨伟民，2012）。
城市化质量的提升远未赶上城市化速度的扩张，这其中的一个重要表现是，农民工的工作和生活质量比较低。
（一）农民工的就业质量不高
就业质量，反映的是就业过程中就业环境、就业能力、就业状况、劳动报酬、社会保护、社会关系等优劣程度的综合性范畴（赖德胜，2011）。
农民工的就业质量反映了农民工这一群体的整体就业状况，包括劳动收入、就业稳定性、职业发展前景及其就业主观满意度等诸多方面。
与城镇职工相比，农民工群体就业质量总体偏低。
第一，劳动收入和工作时间方面。
劳动收入是就业质量中最为重要的部分。
国家统计局2010年3月公布的《2009年农民工监测调查报告》（下文简称2009报告）显示，外出农民工平均月收入仅有1417元，远低于同期城镇职工工资2687元。
且大部分是依靠超时和超强劳动换来的。
以受雇形式从业的外出农民工平均每个月工作26天，每周工作58.4小时。
其中，每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%。
除此之外，建筑业和制造业还经常出现拖欠工资的情况。
第二，就业的稳定性方面。
是否签订劳动合同是衡量就业稳定性的主要指标，在二级劳动力市场中，劳动合同的签订并没有引起重视。
2009报告显示，在以受雇形式从业的外出农民工中，近六成没有与雇主或单位签订劳动合同。
其中建筑业没有签订合同的比例最高，其次是服务业和餐饮业等（见图2）。
没有签订劳动合同的农民工，合法权益常常受到侵犯并得不到维护。
第三，就业培训和技能提升方面。
由于农民工受教育程度较低，接受技能培训是未来职业发展的重要途径，因此是衡量就业质量非常重要的方面。
2009年报告显示，有51.1%的外出农民工没有参加过任何技能培训，文化程度越低，接受过技能培训的比例也越低。
农民工本身受教育程度低，又缺乏技能培训，只能从事简单重复的体力劳动。
由于就业不稳定，流动性较强，企业一般也不愿对农民工进行培训，培训机会少，个人能力得不到提升，就业质量也就无法提升。
第四，就业的满意度方面。
农民工大多从事制造、建筑、服务业，需要经常加班，工作环境差、工作时间长、劳动报酬低、权益受到侵害时得不到保护，种种因素导致农民工对自身的就业不甚满意，尤其是新生代农民工，他们外出务工后倾向于主动和用人单位结束合同，同时更换工作的意愿更加强烈，由于职业发展空间小，无法满足实现自我发展的愿望，据全国总工会2010年6月对农民工群体的调查显示，换过工作的新生代农民工中主动结束合同的比例为88.2%，19.2%表示近期打算换工作。
（二）农民工遭受各种歧视，社会融合受到阻碍
农民工这一略带歧视性的称谓是否需要取缔，成为近年来政府和媒体讨论的焦点。
农民工一直在城市的边缘徘徊，他们的职业是工人，身份是农民；工作在城市，户口在农村，社会融合受到诸多阻碍。
占农民工群体60%的新生代农民工，融入城市的主观愿望更加强烈，他们比老一代农民工对城市生活有更多的期待，他们的思想观念、价值标准、工作需求、人生态度都与老一代农民工有很大的区别。
“农民工群体已经走向分化，并正在完成代际转换，改革开放后出生的农民工已经成为农民工的主体，他们的参照系已经不再是父辈，而是城市同龄人；他们在内心比较的更不是自己父辈从事农业生产的时期，而是拥有城市户籍居民身份的劳动者的生产与生活；他们中的绝大多数从来未做过农民，并在向往着城市生活”（郑功成、黄黎若莲等，2007）。
新生代农民工进城后，与城市同龄人有着相同的生活方式和思维方式，追求同样的物质生活和精神生活，进城定居，最终成为城市市民的愿望也更加强烈。
《半月谈》社情民意调查中心2011年对新生代农民工的城市融入状况的调查显示，新生代农民工多数表示已经习惯城市生活，非常渴望融入城市。
受城乡二元制度和自身条件的限制，他们无法获得稳定性好、收入高的工作，常常受城市人歧视，无法真正融入主流社会。
城市排斥使他们转而寻求另外的生存和生活空间，凭借老乡亲朋好友建立起自己的生活圈，主流社会和边缘社会的城市三元结构由此形成。
城市二元社会的存在会加深农民工与城市人的心理隔阂，不利于政府统一管理，阻碍城市化进程。
（三）基本社会公共服务尚未均等化
基本社会公共服务均等化要求政府为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，保证人民生存和发展最基本条件的均等。
基本公共服务主要包括基本民生性、公共事业性、公益基础性和公共安全性服务四大类。
城镇农民工和城镇户籍人口的区别主要在于住房、教育、就业、医疗、养老等基本民生性服务的不均等。
就基本的职工社会保险来说，农民工的各项参保率极低。
值得关注的是工伤风险较高的建筑行业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，离《工伤保险条例》要求相差甚远，同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业，参保比例分别为1.8%、4.4%和1%。
农民工本身工资收入就低于城镇职工，又面临各项社会保险的缺失，其他诸如教育、住房等方面也无相应保障，这样他们在城市的就业显得异常不稳定，有的甚至居无定所，农民工为城市发展创造了巨大财富却不能享受基本的公共服务，这对农民工来说是极大的不公平，违背了城市化共享发展成果的初衷。
这样的城市化并不是真正意义上的城市化。
（四）收入差距不断扩大
根据库茨涅茨倒U型曲线假设，一个国家在经济增长的初期阶段，收入差距会不断扩大，但发展到一定程度后收入差距会呈现缩小的趋势。
这背后的一个重要原因是城市化，即人口不断从农村向城市转移，有越来越多的人工作和生活在城市里。
依此假设，中国在经济发展和城市化过程中，收入差距不断扩大是难以避免的。
事实也确实如此，从1978年到2009年，除个别年份外，城乡居民的收入差距一直在不断增大，2009年达到了3.33倍，虽然2010年和2011年有所下降，分别为3.23倍和3.13倍，但3倍的差距仍是相当大的。
不仅如此，城镇内部的收入差距也在不断扩大，尤其城镇户籍市民和农民工的收入差距明显。
国家统计局的数据显示，农民工集中的制造业、居民服务、建筑业、住宿、餐饮业和农林牧渔业的年收入排在最后6位，收入水平只相当于金融业的1/3，也只有文化、体育、娱乐业的一半。
从工资的绝对额来看，城镇职工工资与农民工的工资比例差距越来越大，2005年比例是1.73，到2008年1.8，2009年是1.9（潘家华、魏后凯，2011）。
农民工属于社会的弱势群体，本身缺乏话语权，也没有足够的政策保护，他们的劳动报酬常常被人为压低。
不少农民工与城市职工相比，存在着较为严重的“同工不同酬”现象。
农民工集中于劳动密集型行业，而劳动密集型行业工资增长速度又明显低于资本、技术密集型行业。
由于城市倾向的经济政策，农民工在城市里的生活成本也明显高于城市市民，从可支配收入的角度看，实际居民收入差距远远高于数据所显示的那样。
四、城市化质量不高影响城市化进程
中国的城市化正处于从传统向现代的转型期，处于由单纯重视数量扩张到数量质量并重的阶段。
城市化质量不高关系到城市化本身的健康发展，关系到中国经济发展方式的转变，关系到人力资本的积累与转型，关系到社会的和谐与稳定。
1.影响经济发展方式的转变。
转变经济发展方式要求从传统的粗放型增长转变为现代的集约型增长，不仅强调经济领域中的数量变化，更注重经济运行中质量的提升和结构的优化；不仅要求城市化速度加快，更要求城市化质量提升。
很多学者已经通过研究证明，城市化的发展有利于提高人民收入，促进人们的消费（蔡昉2000，巴曙松2006）。
而中国目前的现状是总体消费率随着城市化率的提升反而越来越低了。
这是一个悖论。
其中的一个原因是，占城市就业人口三分之一的农民工属于低收入人群，他们虽然居住在城市，但他们的消费模式和城里人并不一样。
由于就业质量差，收入水平低，住房和子女教育等各种社会保障和公共服务体系不健全，生活不稳定，没有安全感，合理的消费需求必然受到制约，从而抑制了国内整体消费需求的增长，造成内需不足。
也是就是说，经济发展方式之所以难于有效转变，城市化质量较低是重要原因。
2.影响人力资本的积累和转型。
人力资本的积累和转型是经济可持续增长的重要源泉。
城市化质量不高，农民工工资水平低，收入增长缓慢，教育、医疗、失业、工伤等各类社会保障未能覆盖到数量庞大的农民工群体，他们要承担更高的城市生活成本，自身进行再培训的能力差，企业又不愿意承担培训费用。
因此，以下后果将不可避免：
农民工自身人力资本积累少，在城市只能从事低端重复性劳动，工资收入低，工作时间长，没有时间和金钱继续接受教育和培训，人力资本数量和质量的积累都不够，赶不上经济发展对劳动力素质和技能的要求。
城市化质量不高，农民工人力资本投资不足，还将影响到其子女的人力资本积累。
首先，教育资源的分配不均，使得留守在老家的农民工子女只能接受低质量的农村教育，即使与父母一起居住在城市，也只能进入农民工子弟学校或质量较差的学校学习，享受不到优质教育资源。
其次，城市里对农民工的医疗保险没有覆盖到位，农民工多选择家乡的新农村合作医疗，然而由于异地结算制度并未实施，当农民工及其子女在务工地就医时不能即时即报，高昂的住院费又使农民工望而却步，同时农民工并未纳入医疗救助体系，导致农民工个人及子女的健康都无法保证。
如此一来，人力资本在代际之间形成一种恶性循环。
3.影响社会的和谐与稳定。
中国城市化的发展是多种因素推动的结果，既有城市经济发展的拉力，又有强大的农村剩余劳动力外迁的推力。
由于制度原因，城市内部存在二元的劳动力市场，农民工就处于就业质量不高的二级劳动力市场，收入低下、就业不稳定，并面临着教育、医疗、养老等社会公共服务的缺失，生活在城市却享受不到城里人的诸多权利，容易对城市产生不满情绪。
尤其是新生代农民工群体，他们长期无法融入城市主流群体，社交生活仅能局限于农民工这个群体之内，对城市生活过高的心理预期与现实情况的巨大落差，很容易造成心理不平衡，成为社会的不和谐因素。
五、结论与政策建议
城市化质量的提升需要进一步提高城市化率，没有足够的数量就谈不上质量，但质量的提升不是自发的，不是数量达到后就自动会有质量提升，它需要我们从理念、制度、技术等因素给予自觉的、足够的重视。
从劳动力市场的角度看，下列因素的改革、调整、提高和发展显得尤为重要和紧迫。
1.改革户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场。
我国特有的户籍制度是造成城乡分割、阻碍劳动力自由流动的最大障碍。
中央和地方各级政府已认识到这一点，自2001年以来，户籍制度的改革有了较大进展。
截至2009年，全国已有15个省、自治区、直辖市已经相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口制，统一了城乡户口登记制度。
2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》发布，《通知》重点强调了剥离户籍与权利的二者依附关系，让城市居民和农民工群体不因户籍的差别而面临身份的歧视，一视同仁地享受就业机会和各项福利，从而打破劳动力市场分割的障碍，建立城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，推动全体居民平等就业，保持城市化健康和可持续发展。
2.促进公平就业，提高农民工就业质量。
首先，提供给农民工与城市市民平等竞争的就业机会，消除地方保护主义，清理不合理收费等各种限制农民工进城务工的歧视性政策，指导当地就业服务机构为农民工就业创造条件。
其次，消除对农民工的工资歧视，按时足额发放工资，严格执行最低工资标准，严厉打击“克扣、拖欠工资”的企业雇主。
再次，为农民工创造良好的就业环境。
改善农民工劳动条件，规范农民工劳动管理，加强劳动合同订立的指导和监督，严格执行农民工合同制度。
3.加强人力资本投资，切实提高农民工自身素质。
首先要提高农村教育质量，让广大农民有更高的教育水平，成为城市化建设的高素质后备军。
其次，重视职业技能培训。
各级地方政府要努力宣传和引导农民工对于教育培训重要性的认识，加大农民工的职业教育培训经费，加强企业的培训责任，鼓励企业对农民工进行岗前岗中培训。
再次，重视城市农民工随迁子女的教育。
新《义务教育法》规定，农民工随迁子女要同城市儿童一样，享受同等的教育资源。
据统计，农民工随迁子女大部分已被地方公办学校接纳，仍有小部分在民工子弟学校入学，难以享受到和城市孩子同样的优质教育资源。
政府要成立专门教育基金，用于农民工子女的教育服务。
4.真正落实“基本公共服务均等化”。
首先，放宽户籍限制，让长期生活在城市有固定工作且有意愿的农民工进城落户，成为城市市民，享受城市提供的一切公共服务；其次，政府要建立起全方位的公共服务体系，在诸如教育、住房、养老、医疗、失业等社会保障方面合理设计和有效分配。
再次，建立一个覆盖全体人民的公共服务体系，做好城市和农村社会保障体系的对接。
最后，发挥“以工促农，以城促乡”的长效机制，加强城市反哺农村，政府应加强对农村基础设施的投资，改变农村人口的教育财政体制，义务教育改由中央政府主要承担。
参考文献：
巴曙松，2006：
《增加消费成宏观政策重点寄望于城市化》，《财经时报》3月11日。
蔡昉，2000：
《加快城市化，培养新的消费群体》，《人民日报》10月16日。
都阳，2012：
《户籍与人口流动政策对收入分配的影响》，载中国发展研究基金会：
《转折期的中国收入分配——中国收入分配相关政策的影响评估》，中国发展出版社。
孔凡文，2005：
《论城镇化速度与质量协调发展》，《城市问题》第5期。
赖德胜，2011：
《2011中国劳动市场报告——包容型增长背景下的就业质量》，北京师范大学出版社。
潘家华魏后凯，2011：
《中国城市发展报告2010》，社会科学文献出版社。
王家庭唐袁，2009：
《中国城市化质量测度的实证研究》，《财经问题研究》第12期。
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