法治政府建设的回顾与展望.docx

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法治政府建设的回顾与展望

2011年法治政府建设的回顾与展望

刘莘姜雨昊

2012-04-2221:

24:

29　　　来源：

《国家行政学院学报》2012年第1期

         一、2011年法治政府建设的成就

（一）中国特色社会主义法律体系已经形成

　　依法治国、建设社会主义法治国家，是中国改革和发展的必经之路。

3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在第十一届全国人民代表大会第四次会议上，郑重宣布：

中国特色社会主义法律体系已经形成。

这是中国最高国家权力机关首次在正式文件中确认中国已经建立了“中国特色社会主义法律体系”。

中国特色社会主义法律体系的形成，意味着国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现“有法可依”，中国的民主法制建设进入了新的阶段。

10月31日，国务院发布《中国特色社会主义法律体系》白皮书，白皮书指出，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　在新的起点上，2011年中国特色社会主义法律体系不断发展并完善。

1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行，取消行政机关自行强拆的权力，进一步规范了国有土地上房屋征收行为，加强了被征收人合法权益的保护。

6月30日，《行政强制法》正式通过，明确了设定和实施行政强制的原则，规范了行政强制的种类、设定权限、实施主体和实施程序，为规范行政强制行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提供了法律依据，该法自今年1月1日起施行。

这些法律法规的颁布实施，是社会主义法律体系进一步完善的重要内容，对法治政府建设正在并将发生重大影响。

（二）社会管理格局初步形成

　　加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。

政府始终高度重视社会管理，对形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践，取得了一系列的成就。

正如5月30日中央政治局召开的社会管理创新专门会议所指出，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

　　自中央政法委、中央综治委确定全国35个市（地）、县（市、区）作为全国社会管理创新综合试点以来，各试点地区以改革创新为动力，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，以创新体制机制为保障，积极推进社会管理创新。

如，湖南长沙市创新法治化的制度体系、人本化的保障体系、社会化的服务体系、立体化的防控体系、网格化的责任体系等五大体系，健全诉求表达、情绪疏导、矛盾化解、利益协调、应急管理五大机制。

　　（三）关注民生，演绎法治政府的新向度

　　现代法治政府就是一个蕴含民本理念的民生政府，或者说，民生是法治政府的内涵在改革开放的攻坚时期的逻辑延伸与演绎。

[1]在“十二五”的开局之年，法治政府建设与民生保障携手而行，创新地阐释了法治政府建设的新发展。

　　加快建设保障性安居工程，对改善城市低收入居民的居住条件，促进社会和谐稳定具有重要意义。

2011年，国家计划建设保障房1000万套，投资1万亿余元，无论从规模、资金、土地等方面都创历史之最。

地方各级人民政府贯彻落中央的方针政策，不断在资金投入、土地供应、安全监管、分配方式、法规健全等方面改革创新工作机制，积极落实保障性住房建设任务。

2011年国家在医疗体制改革、稳定物价、完善社会体系保障方面也出台了一系列新举措。

值得关注的是，无论是中央还是地方，在关注民生、推进服务政府建设中，越来越多的使用法律手段。

如，11月17日《社会保险费申报缴纳管理规定（草案）》公开征求意见，立法首次明确可以以个人身份参加各类社会保险，企业缴纳险种从养老、医疗、失业险三项扩至五项，新增工伤和生育险。

　　（四）揭开面纱，“三公”经费公开

　　2011年是我国中央部门“三公”经费公开的元年，74个中央部门首次向社会晒账本，公开政府预算，“三公”经费也逐渐揭开神秘面纱。

　　5月4日，国务院召开常务会议，研究部署推进财政预算公开工作。

6月30日，财政部向全国人大常委会进行决算报告，公布汇总的“三公”支出情况，即2010年中央行政单位、事业单位和其他单位“三公”支出合计947亿元。

4月14日，科技部率先公布了本部门的“三公”支出，拉开中央各部门“三公”支出公开的序幕。

截止7月30日，98个中央部门中，除外交部、国务院港澳办和侨办以涉密为由尚未公布外，其余95个部门均已公开。

9月，在中组部、国务院法制办和国家行政学院联合举办的“省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班”上，46名省部级学员以“三公”消费公开作为研讨案例。

还必须要提到的是，11月21日，国务院法制办公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》，要求将“三公”经费纳入预算管理，严格控制其在机关运行经费预算总额中的规模和比例。

　　“三公”经费公开也是2011年地方政府信息公开的关键词。

北京市财政局4月1日首度公布了北京市公车数量，随即又在7月21日公布了2010年市级党政机关、全额拨款事业单位的“三公”经费财政拨款支出。

此后，陕西省财政厅公布了2010年省级行政事业单位用财政拨款开支的“三公”经费汇总数据。

上海市政府40个部门也陆续在门户网站中公开了2011年“三公”经费预算的情况。

11月25日，广东省财政厅向媒体公开了省直单位财政拨款开支的“三公”经费支出决算情况。

此外，山东、四川、河北、天津等省市或地区均表示将在今年展开“三公”经费公开工作。

　　地方政府还对信息公开的责任追究及考评方法进行了创新。

如厦门市政府出台规范性文件，规定政府部门通过多种方式和渠道广泛听取公众对政府信息公开工作的批评、意见和建议，对不履行信息公开责任的行政机关及其工作人员追究过错责任。

南京市政府发布《“中国南京”政府网站群子网站绩效考评办法》，对市区两级政府网站进行信息公开等多方面考评，其中网友的评议占据考评分值相当大的比重。

　　（五）多方动员，加强食品安全监管

　　民以食为天，食以安为先。

2011年中央及地方各级人民政府高度重视食品安全问题，贯彻执行《食品安全法》及其实施条例的相关规定，严厉打击食品安全违法违规行为，并着力于食品安全风险监测体系的构建和食品安全国家标准的完善。

　　3月25日，国务院办公厅印发《2011年食品安全重点工作安排》，要求各级人民政府严厉打击食品安全违法违规行为。

9月，国务院食安办、公安部会同有关部门在全国部署开展严厉打击“地沟油”违法犯罪专项行动，在全国掀起了打击地沟油风暴。

　　现代食品管理是围绕风险检测、风险预警和风险沟通展开的风险管理，我国食品安全监管也正在朝着这个方向努力。

2011年3月，卫生部牵头组织在31个省（区、市）和新疆生产建设兵团全面开展国家食品安全风险监测工作，这是我国首次完成国家级食品安全风险监测，监测获得的数据将为食品安全风险评估和食品安全标准制修订提供数据基础。

卫生部正在组织起草《食品安全风险监测结果报告工作规范》、《食品安全风险监测质量手册》和《食品安全风险监测电子数据采集与交换技术规范》等一系列食品安全风险监测规范性文件。

　　食品安全标准是行政机关依法进行食品安全监管与执法的重要依据与准则，也是完善国家食品安全法治的重要内容之一。

截止2011年12月21日，卫生部发布了食品安全国家标准185项，逐步解决了现行食品安全标准中交叉矛盾和重复的问题，并着力完善食品安全标准管理的法规和制度。

中国食品安全国家标准的纲领性文件《食品安全国家标准规划（2011-2015年）》起草工作已经基本完成，也将公开征求意见后发布实施。

　　（六）厘清政府边界，行政审批改革继续推进

　　2011年11月，温家宝总理在深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议指出，十年来，各部门和各级政府认真贯彻落实中央的部署和要求，加快转变政府职能，全面推进依法行政，加强政府管理创新，大力加强廉政建设，不断深化行政审批制度改革，取得明显成效。

国务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的606%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。

　　2011年，中央各机关继续深入行政审批体制改革：

证监会开展新一轮证券机构行政许可调整，现有审核事项将有近一半被取消或者下放；国家外汇管理局在江苏、山东等七个省（市）进行改革试点，旨在取消核销管理等多项行政许可；商务部提出要进一步加大取消和调整行政审批事项的力度。

地方各级政府还对行政审批权相对集中制度进行了创新与改革。

浙江省瑞安市率先推出企业准入行政审批“多证联办”制度，率先推行五证联办一备案制度；安徽省选择九部门做为行政审批权相对集中改革试点，并推出网上并联审批；福建莆田市建立了行政审批联席会议制度，并对行政许可、非行政许可审批实施动态管理，细化了审批项目的核准、流程梳理、规范等具体工作制度。

　　（七）建立行政处罚裁量基准，规范行政执法

　　建立行政处罚裁量基准制度，规范行政处罚自由裁量权，是党的十七大关于规范行政执法要求的重要内容。

2011年地方各级政府继续对行政处罚裁量基准制度进行创新与探索。

湖南省建立了行政裁量权的“综合控制模式”，在规范行政处罚自由裁量权之外，还规范了行政审批、行政强制、行政许可等八类主要的行政行为；除了制定裁量基准，还采取了源头控制、规则控制、程序控制、案例指导五大措施。

长春市发布《清理和规范行政权力工作实施方案》；杭州市也出台规范性文件，规定法律、法规、规章规定的行政许可条件存在一定幅度的，一般应当按最低标准执行；合肥市推行行政处罚群众公议制度，城管、环保等部门作出的行政处罚要接受老百姓的公议，罚多罚少由群众来把关等等。

　　2011年地方各级人民政府对行政处罚的其他制度也进行了积极探索：

在处罚程序方面，乌鲁木齐市制定《行政处罚听证程序规定》；在信息公开方面，青岛市开通网上行政处罚服务，规定除涉密项目外，所有行政处罚案件必须全程在网上行政处罚平台上办理；在公共参与方面，扬州市环保局出台《行政处罚事项集体审议决定制度》，试行环保行政处罚公众参与机制；在行政处罚案卷制度上，甘肃省白银市工商局制定了《关于推广”说理式”行政处罚决定书的指导意见》，对”说理式”行政处罚决定书的基本原则，基本格式和内容等作出详细规定，并制作了示范参照文本等等。

　　（八）改革行政复议，构建行政争议解决主渠道

　　2011年3月，胡锦涛总书记在中央政治局第27次集体学习时的讲话中指出：

要在深入研究把握新形势下社会矛盾纠纷的特点和成因的基础上，更加注重依法化解社会矛盾纠纷，特别要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。

这是对当前和今后一个时期行政复议工作提出的新的、更高的要求。

　　在行政复议立法方面，2010年行政复议法修订列入国务院立法计划，2011年相关修订工作有条不紊的进行。

复议机构改革方面，行政复议委员会试点扩大至全国19省市区108个单位。

当前各地大体上形成了三种主要的行政复议委员会模式：

一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使，这种模式目前在县一级较多，一些地级市也在跟进；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式；三是北京、上海的多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，行政复议机关在裁决时予以充分尊重。

从实践效果看，凡是相对集中、体制转换比较彻底的，行政复议的社会认知度认可度都有明显提升。

比如，广东省中山市行政复议案件量已连续两年大幅超出行政诉讼案件量。

截止2011年11月10日，共办理行政复议案件430件，比2010年增长79%，比试点前增长338%，比同期法院的340起多出23.53%，而到省里上访的批次与人次分别下降64.5%和74.9%。

[2]

　　二、回顾与展望

　　2011年3月中央政治局举行第27次集体学习时，胡锦涛总书记发表重要讲话，要求各级党委和政府把依法行政作为保障“十二五”时期经济社会发展各项目标任务顺利实现的重大举措加以推进。

回顾过去一年法治政府的成就，关照法治政府建设的长期过程，我们认为，机遇和挑战并存。

　　第一，继续完善中国特色社会主义法律体系任重道远

　　《行政诉讼法》、《行政复议法》的修改已提上日程，但有若干重大问题仍需研究和深入讨论；《土地管理法》的修改也在进行，虽然已经确定将征地制度作为重点问题，但是征地本身的一些问题以及土地管理更多深层次问题也还需要更大范围、更深入的讨论；行政程序法治仍需进一步推进，如何在地方程序规定的基础上形成燎原之势，最终出台统一的《行政程序法》，还需付出更多努力；行政收费、政府采购等多个领域的法律法规还需出台或者完善。

　　第二，加强社会管理，贯穿法治主线

　　如何在社会管理格局中贯穿法治主线，推动和保障社会管理规范、科学和有序进行，进一步巩固和扩大社会管理的成就，是相当长一段时期需要特别关注的问题。

2011年11月中国法学会行政法学研究会年会以“加强社会管理创新”为题，讨论社会管理中的行政法治问题，与会官员和专家学者普遍赞同在法律的框架下完善社会管理机制，构建新的社会管理格局，将社会管理纳入法治化轨道。

因此，加强社会管理的法律理论研究，构建社会管理格局下政府、社会及公众的新型关系，不断总结新的经验、方法及机制，进一步探索创新社会纠纷的解决机制等等，都是未来理论与实践的重点与难点。

　　第三，提高民生措施中运用法律手段的意识和能力

　　2011年政府关注民生的重大举措不断，特别是依法保障和推进这些措施的意识正在加强。

比如房产税的问题，从长远来讲，无论是对调控房地产市场，还是对为地方财政提供稳定来源，房产税意义重大。

但是，如何在推行过程中通过充分、到位的立法程序，完成民意倾听、意见整合，乃至利益博弈和各方面条件准备，进一步加强房产税的合法性、合理性和可行性，还有不少工作要做。

政府在推行民生措施中更多运用法律手段、善于运用法律，无论从确保措施的合法性，还是提高措施的可行性和减少阻力等方面都有非常重要的作用，新的一年，政府还需更加有意识、主动的运用法律手段，在很多领域，依法行政的水平和能力还应当进一步提高。

　　第四，继续推进“三公”经费支出公开，推动政府信息公开

　　2011年，我国“三公”经费支出公开取得突破性成就，但是仍然存在较大不足，如公开时间不统一、公开意愿不强、公开数据缺少明细等。

新的一年应当趁势而上，继续推进“三公”经费支出公开，细化对“三公”经费支出公开形式、内容等要求；并且以此为契机，进一步完善信息公开的相关规定，创新工作机制，健全责任追究及考评方法等，推动我国诚信政府、廉洁政府和阳光政府的建设。

　　第五，加速和深化行政审批制度改革，落实《行政许可法》

　　2004年《行政许可法》颁布实施以来，法律落实情况一直备受关注。

行政审批制度改革，是考验我国市场经济制度能否真正建立和充分发展的关键。

能否成功实现政府职能转变，能否厘清政府与市场关系，甚至能否度过改革的攻坚阶段，很大程度上取决于行政审批制度的改革能否深入。

2011年是我国入世十周年，无论是过去十年，还是最近一年，我们在行政审批制度改革方面都取得了一些成果，但需要进一步探索和突破。

首先是在；成果的基础上，对法律、法规和规章进一步清理，将对市场经济完善和社会发展有阻碍的行政许可予以废止，对违法设定行政许可的规范性文件予以撤销；其次，严把行政立法关，警惕立法部门化倾向，对计划增设的行政许可加强科学性、合法性和合理性的论证，严防职能部门为部门利益而增设许可；再次，做好立法后评估工作，对已经设定的许可的必要性和实施效果进行综合评估，加强成本效益分析。

　　第六，依法推进监管体制改革，加强食品安全等领域的监管

　　食品安全、环境保护、生产安全等将在相当长时间成为社会的焦点和难点问题，政府监管是解决这些问题的关键。

而政府监管的有效与否，最重要的是监管体制是否科学合理。

2011年政府在加强食品安全监管方面已有诸多成绩，下一步首先需要在监管体制上有突破，破除按环节管理的格局，朝着围绕“食品链”而展开监管的方向发展，尽量减少因多部门监管而产生的摩擦，最终实现按产品监管；其次，充分发挥现有监管手段的作用，在法律框架内创新监管手段，加强绩效考核和问责制；再次，食品安全监管向着现代风险管理模式转型，同样道路漫长而艰辛，新一年要为风险管理各个环节的完备继续努力；最后，进一步推动社会动员的综合机制，使消费者、生产商、销售商、社会组织、媒体等各界力量能在这一机制里为食品安全齐心协力，为长期打赢食品安全战做好充分准备。

　　第七，构建行政裁量权基准制度，不断提高行政执法的水平和能力

　　构建行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权是法治政府建设的重要内容。

2011年，地方各级政府在行政处罚自由裁量基准构建上取得较大的成绩。

下阶段则应当在行政审批、行政强制、行政许可等领域加强裁量基准的研究和制定工作，并进一步发展完善裁量基准说明理由制度、先例制度、公开制度、责任制度等，同时还要完善行政执法程序，转变行政执法方式，加强对行政执法人员的教育，全面提高行政执法的水平和能力。

　　第八，提高行政机关预防和化解社会纠纷的意识，推动行政复议制度改革

　　2011年中央及地方各级人民政府深入推进行政复议工作，在畅通行政复议渠道、改革复议机构、创新行政复议机制方面等取得了一些成就。

但是应当看到，行政复议的案件数量仍然偏低，行政复议的作用仍未彻底发挥，将行政复议构建成行政纠纷解决主渠道有待时日。

2012年应当在理论上继续展开对行政复议的性质、定位的研究；改革行政复议体制，理顺复议机关与复议机构的关系，提高复议机构与复议人员的独立性与专业性；采取有效措施畅通行政复议渠道，并适当扩大复议受案范围；探索公开、质证、辩论等程序的引入；加大行政复议与信访及行政纠纷的衔接机制研究，将复议制度改革纳入整个行政诉讼解决机制的构建与完善。

　［参考文献］

　　[1]彭礼中.法治政府的民生向度[N].2008-4-28.

　　[2]行政复议委员会试点扩大至全国19省市108个单位[N].法制日报2011-11-24.