德国土地开发整理管理研究.docx
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德国土地开发整理管理研究
德国土地开发整理管理研究
德国的土地整理起源于中世纪，到19世纪初就已见诸于法律条文之中。
随着历史的发展，管理水平逐步提高，内容也不断增加，截止至今日，大致经历了三个阶段：
中世纪至1900年，土地整理的目的主要是小块并大块，以改善农业的生产经营条件。
本世纪初（严格讲是30年代）起，高速公路的开筑及其公共建设事业的发展，需要通过土地整理来准备土地，同时又要通过土地整理使被大型工程建设打乱了的地块规则化。
70年代（1972年明确提出）又增加了自然保护和景观保护的内容。
通过土地整理，改善经济条件、居住条件、保护环境、保护景观，做到经济效益、社会效益和环境效益三者统一，提高农业产量已不是土地整理的目的。
由此，土地整理的范围也逐渐扩大，从过去的一个村发展到一个乡，到了60~70年代已经涉及到几个乡，甚至更大范围了。
近些年来，各州都进行了大规模的土地整理工作，其中包括为数较多的村庄改造，葡萄园的调整以及因水利、能源、交通等大型建设项目而进行的建设用地的整理工作。
土地整理工作所耗费的人力、物力及财力是颇为惊人的。
据巴伐利亚州介绍，在全州七万平方公里的面积中，60%的土地经过了土地整理，18%的土地正在进行整理，20%的村庄正在进行改造。
1987年用于土地整理的资金为3。
96亿马克，占农业投资总数的7%，每公顷土地整理费用约5000马克。
通过土地整理不仅居住条件、景观条件明显地得到改善，单就改善农业生产经营条件而言也收到了很好的经济效益。
据介绍，安斯巴赫地区通过土地整理后，提高了机械耕作效率34%，减少机修费用12%。
1土地整理的法律依据
1953年，在过去帝国和各公国土地整理法规的基础上，联邦德国颁布了第一部《土地整理法》，这部法规适用于联邦德国。
为了使各州有一定的自治余地，该法保留了各州老的法律中有效的规定。
但是，近几十年来以下几项因素发生明显的变化：
（1） 德国农业结构的改变，农业企业的总数在1949~1976年期间减少了50%；
（2） 乡村农民在数量上已是少数，全国占5。
3%，以农业著称的巴伐利亚州也只有7.0%；
（3） 欧洲共同体农产品过剩，农业生产已退到次要地位；
（4） 农业用地更多用于其他如道路建设、城镇建设等目的；
（5） 农村日益被当成城市等密集区所形成的环境干扰的调节地区和居民的休假去处。
为了适应新的情况，1976年联邦德国修改了《土地整理法》，这部新的法规主要内容有13章：
（1） 总 则；
（2） 土地整理区的新建设施；
（3） 土地整理区的参加者及其权利、义务；
（4） 特殊规定；
（5） 加快土地合并的措施；
（6） 自愿的土地交换；
（7） 土地整理实施与加速土地合并、自愿交换之间的联系；
（8） 费用；
（9） 实施的一般规定；
（10）法律手段；
（11）土地整理实施完毕；
（12）土地整理结束后参加者协会的工作移交及解散；
（13）土地整理结束。
这部法规是联邦德国各州土地整理的法律基础。
各州都有不同形式的土地整理的具体法规。
另外，各州又依此法制定了各州的土地整理有关的法律规定。
如巴伐利亚1980年10月经州议会通过了《农村发展纲要》（修改案），《纲要》对土地整理改变农村面貌提出了许多要求：
（1） 改善州的农业生产和生活的基础设施条件；
（2） 土地整理和村庄改造的新目标是：
要保持农业和林业的用地；要保持良好的自然环境；促进和加强农村的继续发展；产业主和居民都要积极参与这项工作。
（3） 土地整理和村庄改造的基本规定（要求）：
● 农业和林业要受到保护：
整理后改善土地的环境；村庄和农田建立相应路网，改善村内交通条件；改善农业的经营条件，如扩大院落；对特殊农业（葡萄、啤酒等）的发展，提供经营条件；保持老的传统的农业经营方式，如不施化肥、农药等。
● 要注意保护自然景观。
● 要加快农村乡镇的发展。
● 土地整理中要加强民主，整理区的产业主、居民都要参加整理规划的讨论，征求意见；在整理中要保护合作股份公司的利益；要同地方政府、协会、社会团体加强联系，一起工作。
（4） 在整理实施过程中：
● 对整理区各行业规划进行协调；
● 要选择正确的实施方法；
● 要尽量节约土地；
● 要保障对地方的援助和补贴；
● 整理后要对产业进行保险，等等。
这些法律、法规明确地规定了土地整理的目的、要求、任务和方法。
这些规定是德国土地整理管理部门确定指导思想和顺利开展工作的有力依据和保障。
2土地整理组织机构
联邦基本法明确规定，土地整理是各州自己的事务。
所以土地整理的实际工作完全在州里，而联邦只是在粮食农林部农业结构司设一个处负责经费管理。
从目前各州政府土地整理机构设置的情况看，除了城市州（柏林、汉堡、不来梅）未设外，其余的八个州都有设置，基本分下列三种模式：
（1） 黑森、北莱茵—威斯法伦州模式如下：
州粮食农林部
│
农业与农村发展总局
┌───────────┼───────────┐
农业与农村发展局 农业与农村发展局 农业与农村发展局
……
图1黑森、北莱茵—威斯法伦州模式
（2） 莱茵兰—法耳茨、下萨克森、萨尔、石勒苏益格—荷尔斯泰因等州模式如下：
州粮食农林部
┌────────────┼────────────┐
地区政府 地区政府 地区政府
│ ┉
┼────────────┬────────────┐
土地整理局 ┉
图2莱茵兰—法耳茨、下萨克森等州模式
（3） 巴伐利亚州比较特殊，机构如下：
州粮食农林部
┌───────────────┼───────────────┐
……司 土地整理局 ……司
┅ │ ┉
┌───────────────┼───────────────┐
地区土地整局 地区土地整局 ┉ 地区土地整局
图3巴伐利亚州模式
全州有7个地区，设了7个土地整理局。
每个整理局管辖范围大约1.0万平方公里，整理局由一位局长领导。
这位局长由一位副局长和各处处长协助做好领导工作。
局下一般设七个处，其中三个区域管理处，即按片负责的管理处，每处6个科，每科8个人；4~5个直属业务处，即规划设计处、农业处、财务与建设处、业务处理处。
每个土地整理局约有350人左右。
在慕尼黑土地整理局里还挂靠着一个80人的综合技术中心（BZA），其中包括研究处、数据处理处和摄影测量处。
它的主要任务是面向全州，进行应用科学的研究，负责数据处理及航空像片的制作。
巴伐利亚约有2500名土地整理官员。
每年国家财政提供的行政事业经费为11600万马克。
由于联邦德国土地的私有制，而土地整理又牵涉到许许多多的地产主，因此，土地整理的基层组织是土地整理参加者协会。
它办理参加者的公共事务，负责土地整理的规划与实施。
所有土地整理区的地产主都属于参加者协会的成员。
参加者选举协会的理事，一般4~8人。
理事会的主席由土地整理局任命。
这位主席同时也是土地整理局某个区域管理处的一位科负责人。
主席对理事的决议只起间接的影响。
决议是由投票多数决定的。
土地整理局管辖范围内所有土地整理参加者协会联合组成区土地整理联合会。
土地整理联合会的主席一般由土地整理局副局长兼任，它的主要任务是：
● 负责所有参加的土地整理协会的财务管理，包括预算、决算、财务监督等；
● 协助土地整理局进行工程、地籍测量；
● 工程建设的委托、招标；
● 施工质量的监督、验收。
各地区土地整理联合会又联合成立州土地整理联合总会，负责争取经费、调剂借贷等。
在联邦，则有一个联邦德国土地整理工作协会。
它是由土地整理技术协会土地整理司法委员会于1977年合并而成立的，它内含2个专业委员会：
法律管理委员会、规划技术委员会。
委员会下设常设办事机构：
司法工作组、自动化工作组、建设组、村镇更新改造组。
另设临时性的项目组，按项目组合，项目完成即解散。
该协会的基本任务是：
搜集基本资料和基础数据，向州管理机构提供领导、政策方面的咨询，掌握土地整理技术发展；进行方针政策解释；进行州际信息交换，与大学合作进行科研，对外代表联邦德国土地整理机构进行有关业务合作与联系。
3土地整理的任务和内容
土地整理组织机构十多年来，随着德国农业结构的改变，农业从业人员锐减。
加之欧共体农产品的过剩，农业在国民经济中已退居次要地位，农村的土地整理也失去了早年主要是为改善农业生产条件和提高农业产量的作用。
其宗旨主要是：
通过对整理区内的土地重新规划调整，改善农、林业的生产条件；改善村民的居住、生活条件，促进农村的发展；满足对土地利用的需要和自然景观的保护。
土地整理的任务和内容可概括为：
（1） 改善农、林业生产和劳动条件，促进农村的发展
这仍是土地整理的主要目的之一。
由于原地块零乱、破碎，其形状、面积和大小及农田道路等均不能适应农业机械化耕作要求。
为了改善生产和劳动条件，提高工作效益，需要通过土地整理而达到：
● 使所有地块有路网相通。
● 使地块形状规则，面积适度，一般认为3~5公顷为宜。
● 使地块有较好的田间排灌设施。
（2）村镇改造
农村的土地整理还包括对农民居住的村庄的更新改造。
这对改善农民的居住、生活、就业和工作条件，缩小与城市在收入和其他待遇上的差别，对农民稳定在农村具有重要的意义。
尤其是有养殖场、小型厂坊企业和交通不便的村庄，通过土地整理把厂坊和居住区分开，路网沟通，防止噪音、污染，便于居住环境。
具体包括：
● 对老的房屋、建筑物保护、修缮、改造和加固。
● 改善和增设村内公共设施，如绿地、街心花园、体育、娱乐和周末度假场所以及庆典活动场地。
● 改善村内交通状况，修建人行道、步行区。
● 增设大型农机具停放和饲草贮存的库、房。
● 对山区和低洼易涝区要增设防洪设施。
● 对闲置的旧房屋进行修缮改造，使其重新利用。
● 在一些风景区要修建可供旅游的设施。
（3）开辟建设用地
开辟建设用地是为了以后农村的发展、住房、街道、企业、公共设施等的新修扩建，使农村居民进一步得到较好的生活和就业条件，使之能留居农村而进行的乡镇建设规划，并通过土地整理中土地的调整等措施给予实现。
（4）景观的塑造与保护
由于工业建设的高速发展，已影响和破坏了一些自然景观和生态环境。
所以，在近几年来，德国的政府、专家、学者和公民都特别强调和要求对自然景观和生态系统的保护及建设，并制定有景观规划和保护的法规条例。
在土地整理中不仅要尽量保留原有的自然景观，同时还要增设和塑造新的景观，使各种生物的生存环境能得到保证和改善；在整理中还要进行水土保持，防止水土流失；加强农业景观的保护，对生态平衡有作用的面积必须保留；在土地整理和村庄改造中要增加更多的绿地。
（5）森林土地整理
德国森林面积较大，如巴伐利亚州森林面积占总面积的34%。
森林土地的整理比农业用地整理复杂，它不仅仅是土地，而且涉及到林木、草类、动物等很复杂的生态系统。
因此，森林土地整理是他们较重要和更重视的任务。
主要根据保护森林资源，保护自然景观和生态系统平衡，全面绿化河山等原则进行林地的整理规划和设计。
（6）特种作物区的土地整理
所谓特种作物区主要是指种植葡萄、啤酒花等作物的地区。
德国种植这两种作物与酿酒业皆有着悠久的历史，尤其以啤酒著名于世。
由于葡萄、啤酒花在种植栽培上对土壤环境条件的特殊性要求，以及老的传统、分散经营的种植方式，跟不上酿酒业发展的需要，从而要进行土地整理。
（7）更新老地籍
土地整理的总目标之一就是要求通过土地整理更新地籍资料。
因为在一个整理区域内，经过大规模的土地整理和土地重新调整分配，地块的形状、位置、面积和户主与原来的已面貌全非。
原来的地籍图、册和数据资料也失去了现势性。
为此，必须进行全面的埋桩、测量和地籍的更新工作。
4土地整理规划
（1）土地整理规划机构
土地整理的基础是规划。
在联邦德国，各级政府都设有专管规划的机构，全国、各州都分区域、分层次进行规划，以城市为中心划分规划区。
根据中心城市的作用和影响，分成不同层次的规划区。
不同层次规划有不同的内容和粗细程度。
这样就形成了全联邦的规划体系。
在巴伐利亚州就分有高级中心（慕尼黑）、低级中心，甚至还有更小的中心。
在巴伐利亚州，主管规划的是州政府发展规划与环保部。
全州7个地区、70个县、2000个乡分成18个规划区，基本上是3~4个县组织1个基层规划区。
在各地区政府内都设规划处，主管规划业务。
（2）土地整理规划的目的和要求
进行土地整理规划时，要求充分考虑以下几点：
● 保证人民基本生活需要，比如能够使人们在一定距离内到达文化设施中心；
● 人们的工作和居住地点分布比较合理；
● 为全国各地工作岗位的需要，要求教育机构均匀分布；
● 要求交通联系相当方便，能够通过火车、汽车、飞机，迅速到达全国任何地方；
● 能够顾及环保及供能、污水处理等需要；
● 保持自然景观。
（3）土地整理规划的内容
根据规划法，地区规划是地区政府的任务，专业规划则是各职能部门的工作。
土地整理规划由土地整理局负责，在地区规划的基础上，土地整理部门制定土地整理规划。
根据规划目的和要求，规划的重点地区应是：
● 地块零碎分散的地区；
● 交通不畅、居住条件较差的地区；
● 因大型建设项目的施工，原有地块被打乱的地区；
● 条件较差的东部边境地区；
● 因发展较快，经济结构变化较大的地区；
● 有自然保护、景观保护特殊要求的地区。
土地整理规划包括农地和林地规划、景观规划、村镇改造规划、小区建设规划等。
各种规划都有各自的内容。
例如，村镇改造规划，其内容主要是：
● 改善、修建交通道路网；
● 改造居住和生产用房；
● 改善给、排水状况；
● 改善和建设公共设施；
● 老建筑房屋的保持和修缮；
● 绿地建设；
● 宅基地边界的调整；
● 其他有关问题，如防洪措施等。
5土地整理的步骤
土地整理的工作步骤大致可分为以下四个阶段：
（1）准备阶段
● 搜集土地整理有关资料。
主要搜集整理区内的地籍资料和有关规划资料。
● 选择土地整理区域。
根据具体情况，经与地产主和政府协商，准确划定土地整理区域的范围。
这个区域范围尽量要与基层行政管理界线相一致。
● 对已有规划和各行业规划综合协调。
整理区规划要与上一级规划相衔接。
如有不同意见，要按法定程序进行协商，并报上级批准。
● 农业结构的初步规划。
指农业、林业、绿地的用地比例和布局。
● 征求产业主和有关部门的意见。
对于整理区的规划设想要公布于众，广泛听取地产主和农业、林业、水利、交通、建设规划等部门的意见，合理的要求采纳，对不能采纳的意见要逐条解释。
● 立项。
整理区的规划方案送报上级政府，经议会审议，批准后即可设计实施。
（2）规划设计阶段
● 详细规划。
根据改善农业生产和农村生活条件、保持生态平衡、保持自然景观的原则进行规划设计；
● 工程施工设计。
主要对于道路、水利、绿地、景观、自然保护设施等的施工设计。
（3）实施阶段
● 公共设施、骨干工程施工；
● 新地块的分割和调整。
在整理区内按与业主原有土地价值（扣除公共用地）基本相等的原则调整；
● 按新地块进行测量，或按计算出的新地块界址点坐标实地放样。
（4）收尾阶段
● 土地整理资料汇总、整理，并将地籍资料交地籍局和土地登记局；
● 整个工作结束，举行竣工仪式。
一般说来，一个整理区从立项、规划设计、施工到整理结束，需要10年左右的时间。
6地籍更新
各州在实施土地整理的过程中，始终都把地籍更新工作放在重要位置。
在土地整理区内整个地籍更新工作由土地整理局负责。
其程序如下：
（1） 测量、计算
● 埋标，骨干工程及大地块界址点埋标；
● 测量，包括控制和碎部测量；
● 坐标计算；
● 编写面积与图形信息编码；
● 大地块面积计算；
● （绘制）面积分割计算用途及分割地块毛面积计算；
● 地块等级值的计算：
①地产主投入土地等级值计算；②大地块值的计算；③扣除计算；④业主应得土地面积计算。
（2） 征求意见、实地划分
● 土地整理预分方案的意见征询；
● 地块的重新分割；
● 按照评价值和面积分配地块；
● 新地块的放样、埋标。
● 地籍资料整理
● 新地块的编号；
● 地籍册更新；
● 地籍图的更新。
新地籍资料交县地籍局、土地登记局。
7兴建大型建设工程的土地整理
随着国民经济的发展，兴建一些大型工程，如高速公路、运河、飞机场等，需要大量的土地，包括工程直接用地和工程间接用地（由于工程建设而引起的其他建设项目用地，如景观规划用地等）。
获得工程所需土地的方法有三种：
（1）工程单位购置定点地区的土地，直接用于工程建设，慕尼黑第二飞机场的直接用地就是从地产主手中直接买来的。
（2）工程单位直接或者通过土地整理参加者协会预先购买工程占地附近的土地，与因工程占地而失去土地的业主交换，如莱茵河—多瑙河运河工程所需土地和慕尼黑第二飞机场的间接用地（景观规划用地）就是用这种方法解决用地的。
（3）当用上述方法不能完全解决所需土地时，国家可以按照法律的规定采取强行征购的方法获取土地，一般不采取这种方法。
大型工程的兴建，必然给地产主造成不同程度的损失，不管什么形式的损失根据联邦德国基本法及其他法规的有关规定，都必须给予补偿。
补偿的种类主要有：
（1）土地补偿，对于业主减少的土地，按地价给予补偿；
（2）青苗、地面附着物的损失补偿；
（3）由于地块分割或工程造成的障碍而使耕作不便的损失补偿；
（4）由于地产主土地减少，而造成的劳动力过剩的补偿；
（5）由于地产主土地减少，使原有不动产、设备利用率降低的补偿；
（6）其他有关损失的补偿，如绕道行驶等。
8土地整理中自然景观的保护
土地整理是完成促进农村经济发展和满足有关方面对土地需求的一种手段或措施。
但是，在实施过程中，如何处理好人们的主观需要和客观环境之间的关系，处理好近期和长远的利害关系是一个至关重要的问题。
德国农村的土地整理不是立足于短期的单纯的地块合并、调整和村庄的改造，而是着眼于整个整理区域内久远的自然景观保护和生态平衡。
他们尽量地保存、保护现有的有利景观，又充分利用现代的科学技术和手段塑造出新的景观，促进环境生态群体的平衡，使土地整理工作做到经济效益、社会效益和环境效益相统一，达到功在当代、利在千秋的目的。
之所以能如此，是由于德国对整理中的景观保护从立法、规划及措施等方面都有明确的规定和要求，并做到了互为保障、紧密配合的结果。
（1）景观保护的法律保障
XX文库-让每个人平等地提升自我 德国在土地整理中对自然景观的保护所依据的法律基础主要是《土地整理法》以及各州依此法而制定的有关法规。
该法中规定在农村土地整理中对农业景观必须加强保护，不能破坏；对于生态效益和经济应同等，甚至要优于经济效益来考虑。
在生态保护中，首要的是自然景观的保护。
近十几年来，对于生态环境和自然景观的保护已受到各阶层的重视，为了适应新的情况，在修改后的《土地整理法》中明确规定了土地整理的任务之一，就是要消除因建设对环境带来的不利影响，要尽量避免破坏农业景观。
通过土地整理必须达到：
● 保护土壤、防止水土流失。
● 农业用地不能受到污染。
● 在农田中要构建一个良好的生态网。
● 要有好的农业景观。
1989年10月，巴伐利亚州议会通过的《农业发展纲要》（修改案）中，第三条规定了土地整理和村庄改造对自然景观保护的具体要求是：
● 要进行水土保持，不能发生水土流失。
● 要保留对生态平衡有作用的面积。
● 对土地的利用不能进行掠夺式的经营。
● 在村庄改造中要考虑生态平衡。
● 加强农业景观的保护。
● 通过土地整理和村庄改造要增加更多的绿地。
● 土地整理要为自然景观保护区服务。
（2）景观保护的任务
德国的规划是分级分层次进行的。
但是不论哪一级哪一层次的规划，对于生态环境，自然景观保护都作为规划的重要内容。
州级制定有州景观规划纲要，地区级的景观规划中对农业、林业是规划的主要内容。
即使乡镇级规划也专门制定有景观保护规划和绿地规划。
土地整理工作中，自然景观保护的规划，其任务有三：
● 保护现有的有利景观和农业用地，防止水土流失。
● 修改或调整原有的景观，同时规划塑造出新的景观。
● 制定出新的景观保护措施。
在具体做法上：
● 深入调查广泛征求各方面意见。
土地整理之前，由土地整理局负责对整理区内的农业林业情况和自然景观状况、设施、绿地等逐一进行调查、描述、记载，并对整理中的工程建设可能会给周围自然环境造成的影响提出初步的保护建议和措施。
同时协同参加整理理事会，广泛征求当地居民和单位、部门的意见，并进行反复讨论、磋商、研究，汇总出土地整理中景观规划的初步方案。
● 专门研究、拟定出详细的具体规划方案。
在汇总拟定初步方案的基础上，依照上一级景观规划的要求，由景观和自然保护专家、工程师等专业技术人员再进行专业性的详细研究、论证，拟定出具体的规划和实施方案。
● 制定出具体的景观保护措施。
土地整理后，对整理区内的所有的自然景观保护地，像地籍资料注册登记一样，逐一进行登记建档，制定出具体的保护措施。
对于工程完成后的建筑物、构筑物还应制定出进一步完善的相应保护措施。
（3）景观保护的措施
德国不论大范围内大型工程建设或较小范围内的土地整理，以及村庄改造工作，都非常重视自然景观生态系统的平衡和保护，都要求建设和整理与当地的环境相适应、相协调。
要求尽量保留已有的自然景观再增加新的景观，促使各种生物的生息环境得到保障和改善。
在安斯巴赫参观的一条长20余公里，宽120米的山谷地带，在整理中国家花费500万马克购买了低洼地段的192
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