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制定规范性文件技术标准和格式规范
关于制定规范性文件的技术标准和格式规范的几个问题
佛山市中院研究室 吴文志 2004-06-17
从去年开始，我院开始了为期两年的规范化建设。
迄今，包括全院综合性和各部门的规范，我们共已经制定了数十项规范。
前段时间，院里成立了专题小组对规范化建设进行了调查研究，发现从整体上而言，我院所制定的规范质量是较好的，特别是内容上都是较切合实际、具有可操作性的。
但同时，我们也发现不少的规范中都存在着一些技术粗糙、用语不科学、格式不规范的情况。
这一方面是由于我们的规范化建设任务重、时间紧迫，因此很多规范的制定过程较为仓促而没有经过较严格仔细的审查；但在另一方面也与我们各部门具体从事规范制定工作的人员缺乏必要的技术培训，因而对于一些基本的技术标准和格式规范不太了解有着密切的关系。
因此，院规范化建设办公室决定在今天以讲座形式，安排大家共同就规范性文件的技术标准和格式规范方面的问题进行学习和探讨。
在规范性文件的制定方面，本人其实也是资历不深、经验不多的，但既然受领导指派主讲这一讲座，也只能尽力而为，将自己从去年以来从事规范制定工作中的一些体会、以及参考了关于规范性文件制定方面的一些书籍文献的学习心得，拿出来跟大家交流，如果有什么不当的地方，请多多包涵。
今天，主要讲三个方面的问题：
规范性文件的结构单位及其应用、规范性文件的结构及其组成部分、规范性文件的语言文字。
一、规范性文件的结构单位及其应用
作为规范性文件的结构单位，主要包括了：
卷、编、章、节、条、款、项、目，这是为大家所熟知的。
其中，卷、编、章、节是标题结构单位，条、款、项、目是条文结构单位。
从另一角度而言，卷、编、章、条是独立的结构单位，它们不以其他结构单位（主要指上位的结构单位）的存在为前提，节、款、项、目则是附属的结构单位，它们必须以其他结构单位（指上位的结构单位）的存在为前提。
一般而言，卷作为最高层次的结构单位，只适用于一些巨型的、结构层次繁复的法典性规范文件，如外国的民法典、综合性法典等，在我国尚无以卷为单位的规范性文件，因此在此从略。
至于仅次于卷的编，在我国立法实践中也仅仅在刑法、刑诉法、民诉法等较为大型、条文众多的法典中才适用，对于我们规范化建设而言，所制定的各项内部管理规范，需要运用编作为结构单位的可能性不大。
当然，在以后当我们将所有规范进行汇编时，或许会有适用的可能。
因此，在这里我们也暂且忽略不提。
以下我们主要探讨一下有章、节、条、款、项、目等结构单位的应用。
（一）章的应用
章是规范性文件中常见的结构单位，其格式为“第X章”
在章的应用中应当注意的主要问题是：
1、必须规范性文件内容较多，并且有划分层次的需要。
内容繁多，才有应用章的可能性，而层次复杂，才有应用章的必要性。
一般而言，规范中如果要应用章的，应当具备足以划分三到四章以上的条件。
总则（一般性规定）、分则（具体性规定）和附则（补充性规定）是最基本的结构，此外，在具体性规定中还应当能进一步划分出一定的章才视为是有设章的需要。
2、在内容上，各章之间应当既相对独立，也存在一定的逻辑联系。
没有相对独立性也就没有设章的必要。
但在另一方面，各章还应当根据其所规范的内容于相互间形成一定的逻辑顺序，从而产生协调一致的整体性。
3、各章的篇幅应当适当。
应当尽可能保持规范整体体系上的均衡性，避免出现严重失衡的现象。
作为章的篇幅的最低限，一章中应当有两条以上的内容，但特殊情况下，附则中仅包含一个规范条文的情形也是有的，这可视作例外。
（二）节的应用
节的应用频率相对章而言要较少，其应用格式为“第X节”。
对节的应用应当注意以下的问题：
1、作为附属性结构单位，节只能于章下设置，不能脱离于章而独立存在。
2、节只应当在必要时才予设立，不应过滥。
是否设置节应当取决于某章的篇幅长短及其中条文的复杂程度。
而且各章之间在是否需要设节的问题上也并无关联性，仅就各章独立进行客观考察。
因此，规范条文中，部分章下设节，部分章下不设节，这是十分常见的。
我们不能为追求章与章之间体系结构的同一性，而强求于所有章下都设立节。
3、与章的应用相同的是，各节本身的内容应有相对的独立性，但同一章下的各节之间也应当有一定的逻辑联系。
（三）条的应用
条是规范性文件中最基本的结构单位，也是最不可或缺的单位，在这一意义上而言，条可以说是规范性文件最具有根本性意义的独立结构单位。
规范性文件中可以没有其他任何的结构单位，但却不可能没有条，条既可以完全独立于卷编章节款项目而存在，也可以在章下设置，还可以在节下设置。
至于条的应用格式，一般而言是“第X条”，对于某些条文较少的规范，还可能以汉字序数的“一、二”的形式出现。
在极个别情况下，如某些司法解释中，还可能会以阿拉伯数字的“1、2”这样的非常规形式出现，但对此，我们不提倡在制定内部规范时适用。
至于前两种，根据规范的条文多少及结构类型来合理选择，较合适的还应当是应用“第X条”的格式。
关于条的应用，应当注意的问题是：
1、条的长度应当适宜。
条的长度取决于两方面的因素：
一是条文的语言文字的精练程度，因此一般要求规范语言尽可能简洁明确，杜绝废话套话。
二是条文本身所包含的内容多少。
如果内容太多的，我们应当考虑在可能的情况下将之分割为多个条文来表述。
如果逻辑上不允许将条文内容割裂的，则尽可能考虑在同一条文中划分出若干款、项乃至目来处理。
例如如果条文内容中有转折意思的，可以应用但书来处理，如果条文中有多重并列内容的，可以用多款、多项、多目列举的方式来表达，等等。
2、条文的内容应当独立完整，特别是在逻辑上应当完整。
不能将不同意思的条文内容掺杂于一个条文之中来表述，也不能将同一意思的条文内容生硬割裂于多个条文来表达。
这道理一般不难理解，但我们在具体处理条文的适当长度与保持条文内容完整的关系时，往往就容易顾此失彼，这是需要注意的。
3、条文之间也应当保持一定的逻辑顺序。
应当根据条文所表述的事物的规律来合理排列条文的顺序，避免给人混乱无序、无所适从的感觉。
当然，作为整体规范上的条文顺序，在一定程度上可以由章节本身的有序性来加以保障，但在各章节以下的条文之间，合理的排序仍然显得很有必要，这一点只能靠我们在具体操作中加以认真而仔细的注意了。
（四）款的应用
款的应用频率可以说仅次于条，也是相当高的。
款的应用格式是以自然段划分，无需序号，相互间仅以句号区分。
作为附属的结构单位，款严格隶属于条，不能脱离于条而单独存在。
款的作用就是为了解决条的逻辑结构问题，特别是在条的内容偏长且蕴含多重意思或多层结构时，可以通过款的设置使条显得内容更具有条理性，更清楚易懂。
款的应用应当注意的问题是：
1、款的设置如节一样，只应在必要时才予设置。
通常而言，当条文含有两层以上的意思，而且不能割裂于两个以上的条文予以表述，以一段话来进行表达又显累赘时，多可考虑设置款。
2、款的设置上有多种方式。
一是并列式，一是递进式，还有的就是混合式。
我们可以根据需要表述的内容来具体选择表达的方式，对于混合式而言，一般应当先并列后递进。
（五）项的应用
项是次于款的结构单位，尽管同属于附属性结构单位，但是项在设置上却较款要更为灵活。
即项并不严格隶属于款，我们既可以在款下设项，也可以在条下直接设项。
而与项相同的是，项的使用同样是为了解决条的结构问题，使蕴含多重意思与多层结构的条的内容能够更清晰地得以表达。
项的应用格式是以“
（一）、
（二）”方式，分段表述，相互间以“；”号相区分。
在个别情况下、特别是各项内容较少的时候，也会不进行分段，而在一段内连续排列，但这较为罕见。
项的应用应当注意以下的问题：
1、项的应用应当有必要性
（1）当条文只有一层完整的意思（因此无设款的余地），但这一层意思又包含多个部分时（因此有设项的必要），可以考虑设项，这属于在条下直接设项的情形；
（2）条下已经设款，而款本身的内容也较多，结构也复杂时，有必要进一步设项，这是款下设项的情形。
2、项不具有完全独立性与完整性。
这是指项本身不足以表达条文的完整思想，而必须与同一条或同一款下的其余各项相联系，才能使条文的完整意思得以形成。
因此，我们在设项时一定要注意各项之间的逻辑关系。
3、项的数目应有限制。
一般而言，设置的项不能少于两项，这一点是无用置疑的。
但同时，项的数目也不宜过多，否则可以考虑将部分项合并成条或款来表述。
当然，什么情况下才算过多，这没有定式，条文中列举10多项的情形也是有的，这还应根据各项的内容长短及条文整体的篇幅等诸多因素综合衡量。
（六）目的应用
目是项下的一个结构单位，也是目前规范性文件中所使用的最小的结构单位。
作为附属性结构单位，目严格隶属于目，不能脱离于目而独立存在。
目的应用格式是：
用阿拉伯数字“1.、2.、3.”，分段表述，以“；”区分。
目的应用规则与项基本相同，在此不赘。
二、规范性文件的结构及其组成部分
（一）规范性文件的结构类型
关于规范性文件的结构，根据规范的条文内容多少及层次复杂程度，我们大致可以划分为三种：
简单型、间居型和复杂型。
1、简单型
简单型结构的规范性文件，一般具有以下的特点：
（1）条文很少，一般在10条以下。
（2）条文的格式较灵活，不一定使用“第X条”的形式，往往还会应用汉语序数的“一”、“二”的形式表述。
2、居间型
居间型是介于复杂型与简单型结构之间的一种居间结构，其特点主要有：
（1）条文稍多，但一般在20条以内。
（2）条文的应用格式较规范，基本应用“第X条”的形式表述。
3、复杂型
复杂型结构是规范性文件最为常见的结构类型，其主要特点是：
（1）条文众多，格式规范。
（2）层次复杂，一般有章、节等层次结构的划分。
（二）规范性文件的组成部分
从整体上而言，规范性文件主要可以划分为两大部分：
规范的正文部分和规范的附属部分
1、规范的附属部分
（1）规范的名称
规范的名称主要以下一些要素：
①规范的适用范围。
如中华人民共和国……，广东省……，而作为我们的内部规范，往往为佛山市中级人民法院，佛山市中级人民法院执行局、民一庭、刑二庭等等。
②规范的内容。
如税收征管、道路交通安全，我们内部的如目标管理、案件质量评查等等。
③规范的种类。
规范的种类往往也表明了规范的效力等级，作为法律法规而言，其种类多样，包括法、条例、规定、办法、细则等等。
作为我们内部的规范，较多使用的一般是规定、办法、规程等。
此外，如果是试行性的规范，还应加上试行、暂行等字眼。
规范名称的确定上，需要注意的最主要的问题是，名称不宜过长，应力求简练准确，能起到统领规范的点睛之效。
此外，规范名称也应当规范，当然，由于我们只是制定内部规范，因此运用的名称不多，不会产生适用效力等级错误的规范种类的问题，但应当注意的是，在规范名称中一般不宜使用标点符号，作为例外的是书名号在适当情况下是允许使用的。
（2）题注
题注也就是在规范名称下以括号括起来的一些说明性内容。
主要包括规范的制定机关（如审委会、院党组、部门等）、制定的时间、公布的时间、施行的时间，有的还包括修订的机关和时间，有会议的序号等。
在我们内部规范中，一般应当包括制定的机关和时间，因顺序上先注明时，后写制定的机关。
（3）目录
目录一般只在较多章节的规范中才予以考虑设置，目前的立法实践中，行政法规以下的规范性文件都较少设置。
我们所制定的内部规范，除确有必要外，一般无需设置目录。
当然，在我们汇编所有的内部规范时，则可以考虑设置目录，以便于查阅。
在此从略。
（4）附件
附件主要包括一些补充性规定，或附带的表格、清单、图表说明、其他的规范文件或条文等。
附件也只在必要的情况下才应用，我们的内部管理规范上应用附件的情况不多，在此也从略。
2、规范的正文部分
规范的正文部分，我们可以具体划分为三大块来进行说明，包括：
概括性或一般性规定（总则）、具体性规定（分则）、补充性规定（附则），以下分而述之：
（1）概括性规定
规范的概括性规定的内容多是统领全篇、带有原则性和根本性的，一般包括了规范的目的或宗旨、规范的适用范围、基本的原则和制度等一些内容。
①规范的目的或宗旨
一般在规范之初，会以首先明确规范的目的或宗旨。
其格式为：
为了……，制定本规则或办法。
这里要注意的问题是：
一是目的和宗旨的内容要简明切实，忌用一些空话套话。
二是目的和宗旨一般只用一个条文，且在开篇的第一条。
三是目的和宗旨如果包含多项内容的，要注意其间的逻辑性，避免杂乱无章。
（如交通安全法第一条，略）
当然，如果规范的条文确实太少，也可以不写目的或宗旨。
②规范的依据
一般包括法律根据和事实根据（所谓的事实根据往往就是：
结合本院、本部门的工作实际，等等）。
这里应当注意的问题是：
首先，一般而言，除个别条文较少的规范外，都应当列明制定规范的依据。
其次，规范的根据不能太笼统，如不能简单地写成“根据法律、法规有关规定……”。
如果所制定的规范仅用于内部管理方面，确实没有或者无需法律依据的，也可以不写法律依据而单纯写事实根据。
再次，被援引的规范依据应当高于规范本身，在我们的内部规范当中，这样的问题是较少出现的。
再其次，援引的规范根据，特别是法律根据应当与规范本身有切实的联系，不能为文饰而援引，要杜绝生搬硬套、牵强附会。
最后，援引的规范依据时要符合位阶顺序规则。
如果有相邻的上位法律可供援引的，不宜跨越层阶援引。
如果确实需要援引多项依据的，应当按照有关依据的位阶高低排列其顺序，避免出现把低位阶的依据引于高位阶的依据之前。
③规范的适用范围
这主要是便于人们清楚规范的效力范围。
这往往包括规范适用的主体（如人员、部门），对象（如车辆、办公楼），某类行为或活动，某类事项、地域等等。
实践中，更多的是多种范围的综合。
④负责组织实施规范的主管机关的规定
这一规定是否设立取决于现实需要，如果设置主管机关的，应当注意必要的层级关系。
⑤基本制度
这是指规范中具有统领性地位的一些主要制度，往往用于告诉人们本规范主要的、根本性的内容是什么。
如法官助理制度、税收征管制度等。
民诉法中的回避、管辖制度等
⑥基本原则
这是指规范所确定的具有根本指导地位的行为规则。
在分则或具体规定部分所规定的都是一些较为具体细微的行为规则，而基本原则则是对这些具体行为规范从总体上具有指导意义的准则，如培训制度的原则，目标管理的实施原则等。
应该说基本原则在立法技术、法律解释等方面都具有十分重要的意义，但是相对于我们的内部管理规范而言，基本原则往往只是起到一种宣示价值取向的导向性作用。
以上6项，往往就是总则性部分主要的条款内容，立法实践中也一般按照以上的顺序来排列有关条文。
（2）具体性规定
具体性规定是规范具体内容的展开，一般也习惯地称之为分则部分。
分则的应用格式主要有两种：
一种是明示性分则，就是直接以“分则”名称命名，这种格式一般只能适用于分则部分的所有内容都属于同一类型者。
在我国，目前仅见于刑法第二编中。
另一种是非明示性分则。
由于大多规范中的分则部分内容分别涉及到有关的主体、客体、行为、程序、法律责任、执法监督等不同内容，因此直接冠以分则名称不足以明示各部分的具体内容，故立法实践中一般采用非明示性分则的形式规定。
即在总则与附则两大块之间、属于分则的各部分，根据规范内容的不同具体确定相应的标题（可参见交通安全法的目录）。
在一些条文较少的规范中，虽然没有章节的区分，但我们也大致可以根据条文的内容具体哪些属于分则性的条文。
在具体性规定部分，需要注意的主要问题是具体性规定各部分内容之间的结构要合理，顺序应恰当。
对于多章节的分则而言，各章节之的排列顺序是较重要的，特别是便于人们根据一定的逻辑规律从整体上更清晰地了解规范的内容。
一般而言，分则章节的排列顺序也可分为递进式与平行式两种。
顾名思义，递进式是根据事物的发展进程排列各章节的顺序，如案件流程管理，可以选择从立、审、执这样一个顺序。
而平行式则是指各章节之间属于相互平行的一种关系，至于相互间的排列顺序也往往是有规可循的，这需要我们根据具体情况灵活掌握。
如刑法分则各类罪之间的排列，就是根据所保护的法益的重要性或者说行为的社会危害性程度来进行排列的。
也有些规范分则各章节的排列顺序较为复杂，不那么容易掌握，这是值得注意的。
包括那些没有明确区分章节的规范，其条文的排列顺序同样应该注意。
至于分则的具体内容方面，由于各部门的实际情况各不相同，因此无法在此作更详细的展开。
（3）补充性规定
附则是指规范的补充性内容，主要包括术语解释、与相关规范的关系、施行日期等内容。
①有关名词、术语的解释条款
需要注意的是，关于术语的解释，在规范中的排列位置其实是较为灵活的。
特别是设有章节的规范中，有的可能放于总则之下，有的可能放于分则之下，又的可能放于附则之下，有的可能于各部分别设置，这是我们应当注意的。
一般而言，可根据名词、术词的内容及其对规范的意义来确定有关解释性条款的位置：
如果涉及的名词、术语是关于一些对整个规范居于根本性意义的重大概念，我们往往应置于总则部分，如老年人法中的老年人，（总则第二条规定60周岁以上公民），又如法官助理制度，什么是法官助理。
如果涉及的是某项条文中出现的个别术语，对于该项条文的理解有意义的，一般于该条文中单设一款界定，如立法法第63条第二款使用了较大的市的概念，接着在第五款就对这一概念作出了解释。
如果涉及的是一些避免操作、理解上歧义的概念，对于规范不具有重大原则性影响的，则多置于附则之中。
常见的如日期、数量、范围等一些注释性解释。
在对一般名词术语进行解释时，我们要注意的是作出的解释应当与上位的法规范或者一般的法行为习惯相一致，避免产生一些理解上的歧义，故建议多参考一些法律、法规关于术语的定义。
②关于解释机关的授权条款
通常，于我们内部规范建设而言，在一些综合性规范中有必要指定解释机关，这要根据具体情况而定。
③制定变通或补充规定的授权条款
对于一些大型的综合性规范或原则性规范，往往会授权具体的主管部门去制定一些实施办法或细则，以便于规范的施行和实践操作，这就是变通或补充规定的授权条款。
当然，要注意的是授权条款的制定应当有必要性，并且必要时可以提出一些程序上的要求。
此外，还要注意将例外规定授权条款与补充规定授权条款区别开来。
这里说的例外规定是指对于规范适用范围以外的人或事，另行制定的其他规定。
如审判目标管理只适用于各审判与执行部门，对于不适用该规范的其他部门可参照审判目标管理办法另行规定相应的目标管理办法。
这种针对规范适用范围以外人或事的例外规定，其授权条款往往是在总则中规定，而且是紧跟于适用范围条款而设置。
我们应避免把这种例外规定授权条款与变通或补充规定授权条款相混淆。
④与其他规范的关系条款（往往也是规范的废止条款）
一般而言，我们要明确所制定的规范与其他一些规范相冲突时的效力关系，或者明确所制定的规范出台后需要废止的一些前期的规范，这样的条款也是在附则中设置的。
严格来说，新的规范产生，如果涉及到需要废止旧的规范的，一般应当明确废止的范围，必要时应当以附件形式列明，以便于人们遵循正确的规范。
当然，这在立法实践中往往较难做到，因此不得不在一段时期以后集中公布已经废止的规范。
⑤施行日期条款
要注意的是，应将施行日期条款作为规范的最后一条，而且应为单独一条。
立法实践中往往也会将之与废止条款相混合，这其实是不太规范的。
三、规范性文件的语言文字
（一）规范性文件的语言文字要求
1、准确
语言文字的准确性对于规范性文件的重要性是不言而喻的。
规范性文件语言文字的规范性主要包括以下一些方面：
（1）规范性文件中的用语必须准确。
一般而言，规范性文件中的用语应限于书面语言，应当尽可能避免一些口语化的词语的使用。
因为口语化的表述一方面缺乏科学、严谨而清晰的内涵与外延，难以符合规范作为为人们提供的一种明确的行为准则的要求；另一方面，口语化的表述也不严肃，与规范制度的要求也不相符。
例如我们经常提及的“一岗双责”、“跟案书记员”、“中层领导”、“一把手”等。
应当指出的是，由于我们规范化建设的时间紧、任务重，不少规范在制定中缺乏较为严谨细致的审查过程，因此往往出现很多口语化的表述，影响了规范的质量，这是需要在以后注意和改进的。
此外，规范性文件中的用语还应当注意符合语法，避免出现低级的语病错误。
例如刑诉法第三条中有这样的规定“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。
”显然，对案件的侦查、预审这在语法上尚能说得通，但对案件拘留与执行逮捕则有明显的语病。
还有，在涉及到一些法律用语时，也应当尽可能使用规范的法言法语，以避免理解上的模糊。
如较为典型的刑法第二十条第三款在界定无限防卫情形时使用了行凶一词，就深为学者们所诟病。
（2）要注意对于一些涉及数字的概念应当准确地量化。
在规范性文件中，需要使用量化的概念情况通常包括这样一些：
年龄、时间、期限、金额、人员名额等等。
在这些涉及数字的地方，量化的程度往往决定着规范性文件的准确程度。
这其中，应当注意的问题包括：
一是量化的概念应当明确，一般不应使用“约、左右”等一些表示近似数目的模糊概念。
二是当出现多层次、多阶段量化的情形时，应当注意各层阶之间的准确衔接，避免出现重复段或空白带。
这里面往往要特别注意准确使用“以上、以下、以内、以外、不足、不满、超过”等概念。
2、严谨
严谨是要求我们在规范性文件中的用语应当考虑周详、仔细谨慎，避免出现疏漏。
严谨是与准确密不可分的，用语的准确本身也就是严谨性的一个方面，特别是规范性的用语能够最大限度地避免出现一些语法和逻辑上的毛病。
而除此以外，严谨性还要求我们注意其他一些方面，包括：
（1）规范性文件中对同一对象的表述上，前后的用语应当保持一致。
文学语言往往追求用语的多样性与精彩度，避免雷同，但规范性文件的用语恰恰相反，要求对同一对象的概念使用上保持高度的统一性，以避免产生歧义。
如在同一份规范性文件中，不能一会用“法官”、一会用“审判人员”，一会用“书记员”、一会用“书记官”，一会用“部门领导”、一会用“庭、局长”。
在我们已经制定的一些规范性文件
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