治理理论与我国政府管理创新.docx

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治理理论与我国政府管理创新

治理理论与我国政府管理创新

文章来源：

《理论前沿》2009年第12期　[作者：

北京市公安局崇文分局徐磊]发布时间：

09-07-0209:

52:

38841

   1989年，世界银行在概括非洲国家经济社会发展情况的一份报告中首次使用了“治理危机”（crisisingovernance）一词，此后，治理理念为政治学、经济学和管理学等不同学科吸纳和引入，并被不断丰富。

治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

俞可平将善治的标准概括为合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性等六个方面。

这种新的政治治理模式为中国当代政治发展以及政府管理创新提供了理论指导。

本文将探讨治理理论的适用性及本土化问题。

   一、治理理论的内涵

   20世纪90年代以来，治理和善治理念的兴起掀起了政府管理模式创新的新高潮。

长期以来，政治学和行政学学者从“政府中心论”研究视角出发，探讨政府管理模式及其政府形式和行为的矛盾逻辑。

事实证明，无论是亚当·斯密的“看不见的手”还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法从根本上克服“市场失灵”和“政府失灵”二者之间存在的悖论。

治理理论突破了“政府中心论”的局限性，扬弃了新公共管理理论的一条腿走路，将市场、政府以及其他机构看作一个不可或缺的整体，目标是建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。

在这方面，西方发达国家进行了一系列切实而且有效的实证探索，为我们提供了可借鉴的宝贵经验。

   研究治理理论的权威格里·斯托克总结了治理理论研究的五种主要的观点，分别是：

（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。

它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。

各种公共的私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。

（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。

它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。

这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界线和责任便日益变得模糊不清。

（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。

进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其组织；为达到目的，各个组织必须变换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。

这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或动用权威。

在公共事务的管理中，还存在着其他管理方法技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。

   我国学者从90年代中后期开始了对治理理论的引介和研究工作，以俞可平、毛寿龙和陈振明教授为代表，结合我国具体实践，从不同的角度出发研究治理理论，探讨治理理论中国化的适用条件和范围（林志鹏：

“我国公共决策制度创新问题研究”，《吉林大学博士学位论文》，2005年）。

俞可平教授从“公民社会”视角出发分析治理，认为“治理与善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理”，“善治”作为弥合国家失效和市场失效的一种治理机制，是在政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态，其中体现的是二者各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。

毛寿龙教授则从政府管理的角度来研究治理理论，将治理定义为“新公共管理”框架内的政府部门的改革。

因此，上述两种研究方向和侧重点存在着很大的差异，在微观操作手段方面，俞可平更为关注市民社会和民间自治组织的壮大和成熟，而毛寿龙则强调企业经营技巧及市场导向的激励机制在公共管理中的运用，但两者均重视构建多中心治理模式的问题。

第三种研究方向以陈振明教授为代表，提出“合作网络”治理理论路线，力图调和上述两种研究路径，认为“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”（马宝成：

《政治合法性研究》，中国社会出版社，2003年版），在管理网格内，公民社会部门是治理的主体，政府掌控大方向，起到“掌舵而非划桨”的作用，公民社会主体与政府的地位是平等的。

   无疑，治理理论的兴起契合了政府管理和市场调节不足的需要。

市场在财富的公平分配、提供公共品、克服生产的无政府状态等方面存在着固有的局限，单纯依靠市场调节不可能实现社会资源的最佳配置；同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化。

治理理论的提出恰恰是为弥补国家和市场在调控过程中的某些不足，但治理理论也不是万能的，也存在着许多局限，尤其是现当代的中国，在引进治理理论这一“舶来品”时，必须从中国的具体国情出发，对现实问题进行研究。

   二、治理理论的本土化存在的问题

   治理理论最初是由西方学者根据西方的社会政治现实提出的，正如公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中所言：

“从某一个国家的行政环境归纳出来的概念，不能够立即予以普遍化或被运用到另一个不同环境的行政管理上去。

一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。

应该认识到，在像中国这样的发展中国家中应用这一理论时，必须从国情出发，防止盲目地照抄照搬。

   首先，我国的民主政治基础比较薄弱。

治理和善治理论意味着政府与市民社会之间积极而有效的合作，意味着政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态，因此，民主政治是治理和善治的前提和基础。

中国传统的政府治理理念是建立在马克思主义国家学说和计划经济的理论基础之上的，在管理实践中也一直遵循政治行政一元论（政治与行政部不分）和古典的官僚制度（韦伯的科层制理论），政府往往以政治的方式对待行政。

改革开放以来，我国政府虽然经过多次改革，仍然存在权力过分集中和角色错位的问题，官本位思想比较严重，将政府视为社会管理的唯一中心，习惯于自上而下的集权方式，较少采取合作、互动的方式。

在公共政策的制定上缺少透明性和回应性，责任不明，法律和其他监督体制很难对其产生有效的制约。

因此，我国的民主政治基础比较薄弱，这与治理理论中对政府的要求相去甚远。

   其次，在现当代的中国，公民社会尚不成熟。

治理理论所体现的参与和合作不是以政府为主导的，而是政府和公民社会各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。

所谓的公民社会指的是国家和政府之外的所有民间组织和民间关系的总和，作为公民社会主要载体的民间组织有三个显著的特点：

一是非官方性，即这些组织代表的不是政府和国家的立场观点；二是独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源；三是自愿性，所有公民社会组织的成员都是自愿参加的。

而中国绝大多数民间组织是由政府创建并受政府主导，对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱。

这种公民社会组织无法真正实现与政府之间的平等合作或博弈，更不用说实现一种没有政府统治的治理。

   再次，法治行政的缺失和传统政治文化的影响仍会长期存在。

法律是公共管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事。

法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治，因此治理必须与法治相结合。

另外，中国传统社会中的政治文化属于一种依附型的政治文化，受其影响，我国公民普遍存在一种官本位思想，习惯于政府为其做主，即使在其利益受到损害的时候，他们仍然较多地采取一种忍让的态度。

在这种政治文化的影响下，公民无法真正实现自己的权利，更谈不上积极地参政议政，没有真正具备公民这一资格条件，就无法形成公民社会，而所谓的治理也就只能是空中楼阁。

   三、中国走向善治的路径选择

   综上所述，我国目前行政管理制度、公民社会的发展状况与治理理论尚有较大的差距，因此我国走向治理和善治必定是一个长期、复杂的过程，但并不意味着我国就不能借鉴和引进治理模式。

首先，治理理论的提出打破了传统理论中公共与私人、国家与市场的两分法，具有更为广阔的实用性及涵盖性，在一定意义上超越了传统政治对意识形态的偏好而具有相对的价值中立性，在理论上具有很强的包容性和解释力。

另一方面，虽然它本身来自于现实西方乃至各国政府部分职能市场化和社会化改革的实践，但在实践方面却有极强的亲和力和适应力。

因此，我们可以根据本国的实际情况审慎地借鉴这一理论，针对中国的实际，必须着重从以下几个方面入手：

（一）创建公共服务型政府。

   世界银行最早提出的“治理”和“善治”概念的目的是想将其根植于发展中国家和前计划经济国家，从根本上实现政府职能转变。

改革开放以来，我国政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色，造成了政府权力异化，公共利益部门化，权力寻租和地方保护主义盛行，政府的社会服务功能难以充分发挥作用。

当前在我国社会主义市场经济体系初步确立和社会实现转型的关键时期，政府要有所为有所不为，将自己的行为严格地限定在制订规则和实施监督、为经济社会发展创造良好的制度环境、为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务中（中国（海南）改革发展研究室：

《建设公共服务型政府》，中国经济出版社，2004年版），实现由“经济建设型”政府向“公共服务型政府”的根本转变。

在具体方式上，首先要转变观念，树立以人为本的新发展观，造就一种新的行政观，即政府行政指向的人民性和人本主义、行政管理的人格化、行政过程的效率化、行政结果的绩效化；其次在行政体制方面，改革行政审批制度，建立服务型的公共财政体制，中央和地方财权和事权的划分实现制度化，实现政务的公开和透明；第三，在治理方式方面，确立公共服务的标准，搞好服务流程的再造，要充分运用信息网络技术来整合信息资源，推进电子政务，减少办事环节，降低服务成本。

（二）积极发展社会中介组织。

   公民社会是以各种非国家或非政府所属的公民组织为载体的，因此公民社会的构建首先是积极发展各种公民社会组织。

我国历来具有强政府、弱社会的传统，必须在坚持“有限政府”的基本理念的前提下积极培育“强社会”，培植和完善独立性强的公民社会组织，目前须大力发展各种社会中介组织。

中介组织作为经济运行的协调者，行业企业的服务者，公共政策的建议者，社会利益的维护者，对于构建政府与市场的良好关系，促进经济高速运转起着举足轻重的作用。

一方面，社会中介组织可以沟通关系、交流信息、协调交易各方的利益关系，减少交易中的摩擦，降低交易费用，促进生产要素的合理流动和资源的优化配置；可以承担政府某些无法更好发挥作用的职能，起着意见和利益表达的作用，不仅有助于增加政府的责任心、合法性、透明度，而且还能促进社会对公共事务的参与，增强其在经济政策中的发言权，对任意滥用的公共权力起到一定的约束和限制作用。

另一方面，社会中介组织的介入使得政府可以从直接干预社会和企业的繁琐事务中解脱出来，将主要精力集中于规则制定、政策引导等方面，从而真正实现政府宏观、间接、多元管理的目标。

   （三）加强综合治理，推进依法行政。

   法律是公共管理的最高准则，法治的最终目标在于保护公民的自由、平等以及其他基本政治权利。

依法行政作为依法治国的核心、关键和难点，不仅是现代政府管理方式的一项重大变革，而且是现代政府管理模式的一场深刻变革；不仅是一场深刻的行政观念更新，而且是行政管理制度革新。

要缔造一个现代的法治政府，首先要树立法制观念，提高依法行政的水平；其次要加强立法，健全行政法律体系，加强行政法的制定和修订工作，与国际规则接轨；第三要严格执法，完善权力监督制约机制，应加快制定行政监督法，以防止权力的滥用。

责任编辑 于朝霞   

《理论前沿》2009年第12期           

【摘要】随着全球化浪潮的冲击，治理理论移植中国，并对中国社会科学的各个领域产生了重大影响，但由于治理理论本身的缺陷和中国具体国情，善治的实现困难重重。

文章提出要真正实现公共利益最大化的治理目标，进一步转变政府职能和发挥党组织、人大、政协的启蒙、整合作用是中国现阶段最有效的路径选择。

【关键词】治理；善治；中国化；路径选择

　　自从世界银行首次提出“治理”一词后，治理理论如同一股强劲的风暴席卷全球，对社会各个领域产生了极大影响，成为各国政府改革的新模式。

因此，许多学者将其作为中国改革走出困境的一条新途径，但这一西方的“舶来品”本身并不完美，它也可能失灵，在一定条件下，甚至比政府失灵和市场失灵影响更大；加之中国的国情与西方发达国家有较大差距，所以在运用治理理论过程中，必须将其合理成分与中国实际相结合，盲目套用，很可能造成适得其反的后果。

　　一、治理理论的基本内容及其主要特征

（一）有关治理的若干理论界定

　　“治理”，英文为Governance，原意是控制、引导和操纵。

在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”；经济合作与发展组织在1996年发布一份名为“促进参与发展和善治的项目评估”；联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志。

短短十几年，治理迅速发展成为一套内容丰富、适用广泛的理论。

在社会科学的许多领域，如政治、行政、管理等方面得到广泛运用，并日益受到广泛的重视。

　　治理理论虽然得到广泛的运用，但对治理一词的确切定义在理论界仍存在着较大的争议。

作为治理理论的主要创始人，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。

与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。

另一位研究治理的学者格里·斯托克提出了五种关于治理的观点：

　　1．治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；

　　2．治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；

　　3．治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；

　　4．治理指行为者网络的自主自治；

　　5．治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。

　　政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。

联合国全球治理委员会在《我们的全球合作伙伴》中，将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。

（二）治理的核心内容与特征

　　从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作为一种新兴的理论之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一点在于，它是国家与市民社会突破零和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。

具体说来，首先，治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权力的来源；其次，治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；再次，治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终通过形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。

　　通过对治理理论内容的分析，显而易见，治理是在对传统统治的批判与继承上发展起来的。

治理与统治相比，其主要特征在于：

　　1．管理主体的多元化和控制范围的不确定性。

政府、公共权力组织和民间组织都可能成为权力的中心。

同时，作用范围也随主体的不同而不断发生变化，小到一个具体组织，大到一个国家，甚至是整个世界，都可以是治理理论应用的范围。

　　2．管理方式由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段。

特别是注重在市场原则基础上的分权合作。

　　3．权力运作向度由单一的官僚制所设计的自上而下转向自组织网络式的多元互动的模式。

在治理过程中，它所依靠的是合作网络的一种权威，而不单是政府和公共组织的权威。

　　4．治理追求的目标由传统的“善政”向一种“良好的治理”即“善治”转变，并由单纯的追求效率转向为实现公共利益最大化，使国家与市民社会形成一种更为有效和良性的互动关系。

　　二、治理理论的固有缺陷及其移植的历史局限

（一）治理理论的固有缺陷

　　1．政府与市民组织之间权责不明，界限模糊。

治理通过政府与市民组织或个人进行谈判协商，达到合作与共识，但正如斯托克指出，治理在为社会和经济问题寻求解答过程中存在界线和责任方面的模糊之点。

当政府与市民之间由于利益的差别而造成治理失败时，他们之间的矛盾将如何解决，由谁协调？

公共政策的出台是否真的能够实现公共利益最大化的治理目标？

现代的政府虽然由巨型政府向有限政府和责任政府转变，但是政府仍然是各种社会组织中拥有社会资源最多、权威性最高的组织，由于界限不明、权力的依赖，加之自组织网络的存在，当出现公共危机之时，政府是勇敢承担责任，还是会欺骗公众，推卸责任？

这一系列的重要问题，治理理论都没有给出明确的答案。

　　2．民间组织的失灵。

治理理论注重民间组织的作用，认为市民社会能够沟通政府与公民之间的关系分担政府的职能，使政府从那些管不好也管不了的领域中退出，有利于促进政府角色的转变等等。

但从现实中大量的事例可以发现，民间组织远没有治理理论所认为的那样完美。

它们同样有失灵或失败。

每个组织都有其自身的利益，由于利益的驱动，它们可能背离社会公共利益的宗旨，不择手段而追求功利，从而给公民、社会和政府带来一系列的危害。

特别是当治理理论使国家某些权力收缩，不再是社会控制的唯一中心的时候，如何克服民间组织的失灵，则是治理理论进一步发展的重要障碍。

　　3．全球治理理论有可能成为霸权主义和强权政治的又一手段。

合作治理理论是治理理论的一个分支。

它是建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家界限模糊不清的前提之上。

全球化从某种意义上说是一种西方化的过程。

全球治理自然就是发展中国家被动接受发达国家治理模式的一种过程。

而由于历史和现实的差别，落后国家与发达国家在政治、经济、文化各方面都存在较大差异，甚至某些领域不相容。

全球治理理论就为大国找到了打开这些国家门户的钥匙，为其推行霸权主义找到了借口。

所以，在借鉴治理理论时，如果不保持高度的警惕性，将严重威胁国家安全，损害国家利益。

（二）治理理论移植中国的历史局限

　　1．理论必须与现实相结合才能产生作用，而治理理论要想在中国实现其善治的目标，除去其本身理论的不足，同时还要受到我国现有国情的影响。

首先，我国的政府角色错位和观念滞后。

我国政府虽然经过多次改革，但仍然没有完全实现从“划桨”到“掌舵”的职能转变，全能政府色彩依然很浓，服务意识淡薄。

官本位思想比较严重，将政府视为社会管理的唯一中心，习惯于自上而下的集权方式，较少采取合作、互动的方式。

在公共政策的制定上缺少透明性和回应性，责任不明，法律和其他监督体制很难对其产生有效的制约，特别是自由裁量权的过大甚至乱用，等等。

这些都与治理理论中对政府的要求相差甚远。

2．中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱。

公民社会理论是建立在社会契约论基础之上的，是一种关于社会和国家相对立的理论。

中国自古就没有公民社会自治的传统，建国后，计划经济和集权政治也没有为民间组织的发展提供合适的环境。

直到改革开放后，二十世纪八十年代才开始出现，九十年代慢慢兴起。

如同中国的民族资本一样，民间组织诞生之初，便具有明显的两面性，希望独立发展并制约政府，但其生存和发展又不得不依赖于政府的支持。

这种组织其实并不是真正意义上的民间组织。

而实质是一种政府主导下的准政府组织，这种组织无法真正实现与政府之间的平等合作或博弈，更不用说实现一种没有政府统治的治理。

　　3．传统政治文化的影响依然存在。

政治文化是政治系统的基本倾向和心理反面，包括一个民族在特定时期普遍奉行的一套政治态度、信仰、情感、价值等基本取向。

中国传统社会中的政治文化属于一种依附型的政治文化，正是由于其影响，使我国公民普遍存在一种官本位思想，习惯于政府为其做主，即使在其利益受到损害的时候，他们仍然较多地采取一种忍让的态度。

在这种政治文化的影响下，公民无法真正实现自己的权利，也就更谈不上积极的参政议政，没有真正意义上的公民这一基本条件，就无法形成公民社会，而所谓的治理也就只能是空中楼阁。

　　三、中国走向善治的路径选择

　　我国走向善治是一个复杂的过程，需要各方面的共同努力，但针对善治本身和中国的实际，必须着重从以下几个方面入手：

（一）政府方面

　　要实现由无限政府向有限政府、由官本位思想向顾客服务思想、由人治向法治的三个转变，特别是要树立权力公共性的观念。

在具体方式上，用法律规定政府的权力和责任，防止与民间组织之间的模糊不清；通过市场机制在公共服务领域的作用，通过合同出租、合营化等多种灵活多样的方式，来实现和扩大政府的公共职能；同时，明确公共生活领域权力主体多样化的现实，灵活运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许可以及各种经济法律的手段实现公共职能，以最低的成本求得最大效益的收获，实现公共利益的最大化。

其中尤为关键的一点是政府要能够转变以自我为中心的官本位主义，积极与各种市民组织交流合作，实现一种良性的互动，从而符合“合法性、透明性、责任性、法制性、回应性、有效性”的善治特点。

（二）公民和民间组织方面

　　要营造一种参与型的政治文化，培植和完善独立性强的公民组织。

公民积极的参政议政是实现管理民主化和科学化、提高公共政策回应性的重要途径。

而要提高公民的参政意识和参政能力，发挥教育的作用，提高公民的素质是一条根本的出路。

同时，政治文化的转变，也为民间组织的发展奠定坚实的基础。

我国历来具有强政府弱社会的传统，要改变这种情况，必须培养相对独立的民间组织，使民间组织摆脱政府的主导，与政府脱钩，同时也要用法律对其进行约束，克服失灵所产生的负效应，完善社会的自治组织结构，提高社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互信赖、相互协作的互动关系。

这是民间走向善治的必经途径。

　　（三）发挥党组织和人大、政协的整合、启蒙作用

　　党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色。

作为现代化建设领导核心的中国共产党通过政治、思想、组织三个方面实现其领导，对政府工作进行指导。

党要实现这一历史任务，必须进行与时俱进的转变，其中最重要的一点是党的角色和职能的转变。

从行政主体的二元结构中撤除，专门从事对政府权力的控制、监督和调节。

人民代表大会是我国的权力机关，我国这种议行合一的结构决定了人大天然地形成为政府与公民社会之间的一座桥梁，它既能整合民意，又能监督政府。

政协发挥着政治协商和民主监督的作用，它是统一战线组织，联系着各个民主党派、民间组织和国内外各界民主爱国人士，而这些是我国当前公民社会中最有影响力的组成部分。

他们绝大多数人拥有较高的科学文化水平，较强的参政议政能力，能够了解民情反映民意，有利于政策的科学性和回应性，但现实中政协的作用往往流于形式。

由此，充分发挥人大、政协作用，是中国治理发展的另一条重要途径，特别是对市民社会的发展和政府与市民社会两者关系的整合将起到巨大的推动作用。

而在政府和公民社会两者都存在不足，其完善需要较长时间的情况下，必须有第三种力量介入其中，推动其各自的发展和两者间的互动。

　　【参考文献】

　　[1]罗西瑙．没有政府统治的治理[M]．剑桥大学出版社，1995．

　　[2]21世纪的治理．全球治理，1995，创刊号．

　　[3]格星·斯托克．作为理论的治理：

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