平度市土地利用总体规划.docx

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平度市土地利用总体规划

平度市土地利用总体规划

（2006—2020年）

平度市人民政府

二○○九年十二月

前言

为全面贯彻科学发展观，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹协调和合理安排各区域、各行业及各类用地，严格土地用途管制制度，加强土地利用宏观控制和计划管理，指导镇（街道）土地利用总体规划（以下简称下级规划）编制，保障土地资源可持续利用，促进经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》和《青岛市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称上级规划）的总体部署和具体要求，结合平度市实际，制定《平度市土地利用总体规划（2006-2020）》（以下简称《规划》）。

本《规划》是指导全市土地利用的纲领性文件，是加强土地利用宏观调控和落实土地用途管制的主要依据。

本市行政区域内的一切土地利用活动，均应符合本规划。

《规划》主要任务是落实上级规划任务；确定规划期间土地利用的方针和目标；统筹协调各区域、各类用地，合理调整土地利用结构和布局；确定农用地、建设用地、生态用地的调控指标，重点落实耕地和基本农田、生态用地、基础设施用地、城镇用地等的规模和范围；划定土地用途区，制定土地用途管制规则；确定土地整治的规模、范围和重点区域；分解下达镇（街道）土地利用调控指标。

《规划》范围为平度行政辖区范围内全部土地，总面积为3175.63平方公里；以2005为规划基期年，2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。

《规划》修编的主要依据

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国基本农田保护条例》；

3、《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》；

4、《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；

5、国务院办公厅转发国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）；

6、《关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国发[2009]10号）；

7、国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；

8、国土资源部《县级土地利用总体规划修编规程》；

9、《青岛市土地利用总体规划（2006－2020年）》；

10、《平度市国民经济与社会发展第十一个五年规划》；

11、《平度市土地利用总体规划（1996-2010年）》；

12、相关行业发展规划和专项规划等。

第一章规划背景

第一节平度市概况

一、自然条件概况

平度市属青岛市管辖的县级市，位于山东半岛西部，胶莱河以东，大、小沽河以西。

地处东经119°31′—120°19′，北纬36°28′—37°02′，东以小沽河、大沽河为界与莱西、即墨两市相邻；南、西南、西以胶莱河为界分别与胶州市、高密市、昌邑市相望；北以大泽山分水岭为界与莱州市接壤；距青岛市区100公里、烟台市区190公里、潍坊市区78公里，是胶东半岛连接内陆腹地的咽喉。

市境东西长69公里，南北宽65公里，总面积3175.63平方公里。

全市地形大体北高南低，呈伞形向东南、西南、西北倾斜。

平度市属北温带半湿润大陆性季风气候区，四季分明，气候温和，温度适宜，光照充足，昼夜温差明显，无霜期长。

多年平均气温12.2℃，最高气温38.6℃，最低气温-18.3℃，多年平均年蒸发量1711.1毫米，多年平均年无霜期169天，多年平均年日照时数2642.9小时。

年平均降水量680毫米。

二、社会经济概况

平度市辖26个镇、4个街道办事处及1个省级经济开发区，共有1785个行政村。

截止到2005年，全市户籍总人口135.36万人，其中非农人口42.35万人。

生产总值达到286.85亿元，人均生产总值20635元；地方财政收入达到10亿元；全社会固定资产投资132.5亿元；科技进步贡献率达到50%；三次产业结构约为17：

50：

33，城镇化水平达到45%；全年实现各项税收11.5亿元，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到11500元、6000元；是全国唯一的粮棉油果均跨入百强县（市），享有“中国葡萄之乡”、“中国花生之乡”、“中国牛肉之乡”、“中国大姜之乡”等美誉，大泽山葡萄闻名全国。

全市工业生产门类齐全，已形成以矿产开采、石材加工、食品加工、纺织服装、汽车配件、机械铸造、电子家电、橡胶化工等为主的工业体系。

第二节现行规划实施评价

一、规划目标与指标落实情况

（一）耕地保护及基本农田保护指标实施情况。

现行规划平度市实际落实并经省政府批复实施的耕地保有量是184857.4公顷。

至2005年底，由于各类非农业建设占用、特别是农业内部结构调整占用等原因，平度市现有的耕地保有量为176569.8公顷，比规划指标减少8287.7公顷。

实际落实并经省政府批复实施的基本农田保护面积为160014.7公顷，保护率为87.24%，高于全省平均水平。

规划实施期间，基本农田调出占用的面积均调入补充了同等数量和质量的基本农田，确保了全市基本农田质量不降低、数量不减少。

（二）非农建设占用耕地情况。

现行规划平度市的建设占用耕地指标是3200公顷，其中城镇村及工矿建设占用耕地指标为2360公顷；交通及水利设施建设占用耕地指标为840公顷。

至2005年底，平度市各项建设共占用耕地3397公顷，突破规划指标197公顷。

其中城镇村及工矿建设占用耕地指标为2642.5公顷，超出规划指标282.5公顷；交通及水利设施建设占用耕地指标为754.3公顷，尚余85.7公顷，已周转用做城镇村及工矿建设占用耕地指标。

造成突破指标的主要原因是近年来平度经济的持续发展，城镇化、工业化进程的不断推进，承接青岛市产业转移的任务加大，建设用地大幅度增加，以及农村居民点存在乱搭乱建现象，现行规划没有得到严格的贯彻执行。

（三）开展土地整理、推进集约用地情况。

现行规划平度市的土地整理、复垦和开发补充耕地指标是3200公顷。

规划实施以来，平度市大力进行土地整理，适度开垦土地后备资源，有效地提高了土地利用率。

到2005年底，平度市通过土地整理复垦开发共补充耕地3758.6公顷，超出规划指标558.6公顷，其中土地开发补充耕地2467.4公顷，土地整理补充耕地870.70公顷，土地复垦补充耕地420.5公顷。

二、现行规划取得成效

现行土地利用总体规划自实施以来，对平度市土地资源的合理配置和有效利用起到了举足轻重的作用，带来了一定的社会、经济和生态效益。

特别在以下五方面体现尤为明显：

（一）强化了对耕地特别是对基本农田的保护；

（二）建设用地规模得到适度控制，集约利用水平进一步提高；

（三）为实施土地用途管制制度提供了直接依据；

（四）增强了规划执法力度，提高了规划用地意识；

（五）改善了平度市的生态环境，促进了土地资源的可持续利用。

三、现行规划存在的问题

（一）受国家政策等因素的制约，规划建设用地指标与实际需求相比有较大差距，难以满足全市经济快速发展的需要。

至2005年底，平度市各项建设占用耕地虽突破规划指标197公顷，但仍难以满足新增建设项目的用地需求。

（二）土地规划的配套法律法规还不够健全，有关立法工作滞后于形势的发展，使得一些实践中的新问题得不到及时解决，影响了规划实施的权威性和法律地位。

（三）规划的刚性过强、弹性太弱，加之对规划的实施效果估计不足，建设用地区布局不够得当，规划的科学性不够高，不利于规划的灵活实施，对引导投资方向、宏观调控经济运行的作用还需要加强。

（四）土地利用总体规划的稳定性、持续性不够。

由于规划修编时缺乏预见性和前瞻性，对经济发展形势没有充分的认识，导致规划与经济发展的要求不相适应，平时只好通过规划的局部调整或修改来解决，往往造成工作被动。

第三节土地利用现状

一、土地利用现状

根据2005年平度市规划基期年土地数据显示，全市土地总面积317563.1公顷，其中农用地面积258242.8公顷，占土地总面积的81.32%；建设用地面积40394.3公顷，占土地总面积的12.72%；未利用地面积18926.0公顷，占土地总面积的5.96%。

（一）农用地

包括耕地、园地、林地及其他农用地。

其中耕地面积为176569.8公顷，占农用地总面积的68.37%。

主要为水浇地，占耕地总面积的72.49%；园地23832.8公顷，占农用地总面积的9.23%。

主要为果园，占园地总面积的92.05%，另外有少量的桑园和茶园；林地面积23927.9公顷，占农用地总面积的9.27%。

以有林地为主，少量的其他林地；其他农用地33912.3公顷，占农用地总面积的13.13%。

主要为农村道路和农田水利设施用地，另外还有少量的设施农用地、坑塘水面和田坎。

（二）建设用地

全市建设用地总面积40394.3公顷，包括城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地。

城乡建设用地总面积30507.0公顷，占建设用地总面积的75.52%。

其中农村居民点用地20891.5公顷，占城乡建设用地的68.48%；城镇工矿用地9615.5公顷，占城乡建设用地的31.52%；采矿用地1967.2公顷，占城乡建设用地的6.45%；独立建设用地2324.5公顷，占城乡建设用地的7.62%。

交通水利用地总面积8974.5公顷，占建设用地总面积的22.22%。

其中水库水面3295.9公顷，占交通水利用地总面积的36.73%；公路用地3118.1公顷，占交通水利用地总面积的34.74%；水工建筑用地2535.1公顷，占交通水利用地总面积的28.25%；另外还有25.5公顷的铁路用地。

其他建设用地总面积912.8公顷，占建设用地总面积的2.26%。

包括风景名胜设施用地、特殊用地和盐田三部分。

主要为特殊用地，占其他建设用地总面积的68.94%。

（三）未利用地

全市未利用地总面积18926.0公顷，包括水域、滩涂沼泽和自然保留地。

其中水域面积7130.1公顷，占未利用地总面积的37.67%；滩涂沼泽1100.5公顷，占未利用地总面积的5.81%；自然保留地10695.4公顷，占未利用地总面积的56.51%，主要包括荒草地、盐碱地、沙地和裸地。

二、土地利用特点

（一）土地开发利用程度较高，全市土地开发利用率为94.18%。

（二）建设用地增长速度逐年加快。

全市建设用地面积占土地总面积的12.72%。

自1996年以来，建设用地年平均增加377.4公顷，且有逐年增多的趋势。

（三）农村居民点整治潜力较大。

2005年人均农村居民点225平方米，大大超过国家规定的人均150平方米的标准。

（四）城镇用地集约利用程度有待提高。

城镇用地规模弹性系数为1.53，超过1.12的合理限度。

城镇建设用地存在建筑密度偏低、建筑容积率偏小和单位面积土地投入强度低、产出效益不高等问题。

第四节土地利用面临的形势

（一）平度市人口众多，资源丰富，经济特色鲜明，对外依存度相对较低，承接产业转移的条件日趋改善，已经具备较强的吸引投资、抵御风险能力，自身优势和潜力正在逐步释放。

（二）青岛市推进“环湾保护、拥湾发展”的战略，以核心圈层为中心，产业布局和经济结构日趋优化，构建区域经济发展新格局，将辐射和带动平度市经济社会发展。

山东半岛蓝色经济区快速发展，青岛市的龙头地位不断巩固，随着半岛城市群发展和西海岸产业趋于饱和，青岛市经济中心逐步向北部延伸，全力扶持平度加快实现工业化，平度市区位优势将得到有效发挥。

（三）随着科学发展观的深入贯彻落实，市场经济体制改革不断深化，平度市已进入工业化、城镇化和经济增长加速的重要时期。

重大基础设施的建设，交通、区位、能源方面将进一步强化；工业反哺农业、城市支持农村、城乡协调发展、人与自然协调发展能力不断增强，将为经济快速发展提供有力保障；立足自身优势，准确定位，规划期内平度市将建设成为山东半岛加工制造业中心城市、现代山水田园秀美宜居城市、胶东特色文化名城。

（四）平度市经济发展处于工业化中期的初期阶段，而城镇化明显滞后于工业化速度；发展中存在着区域、产业和资源等结构性矛盾；山东省、青岛市加快发展使平度市面临新的区域竞争，对经济建设、承接产业转移提出了更高的要求；随着区域竞争的日益激烈，要求平度市必须加快综合创新、加快改善环境、加快基础设施建设，加速提高产业承接能力。

（五）资源约束加剧，建设用地供需矛盾更加突出。

预计到2010年和2020年，平度市城镇化水平分别达到50%、65%；城镇化和工业化的加快将直接带动城镇工矿用地需求的增加，为促进城乡统筹局面的形成，基础设施用地将随之增加；为保障粮食安全，必须保护一定数量和质量的耕地，在新增建设用地供给有限的情况下各项建设用地供需矛盾更加突出。

同时，平度市目前人均城镇建设用地面积过大，城镇国有存量土地、闲置土地和农村空闲土地盘活整合力度不够；农村居民点闲散土地大量存在，宅基地浪费现象严重，经济发展模式和土地利用管理方式转变迫在眉睫。

（六）环境保护压力加大，环境污染日趋明显，水土流失较严重。

随着市属工业和乡镇企业的发展，工业废气、废水、废渣、农药、城市噪音等对环境的污染物总量增加，对水质与土地造成一定危害。

由于存在重用轻养现象，致使部分耕地地力衰退，作物增产幅度降低等。

第二章规划目标

第一节指导原则

未来十几年，是平度市经济社会发展的重要机遇期，也是资源环境约束加剧的凸显期。

为实现农业立市、工业强市、商贸富市、以城兴市、富民强市目标，必须坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以科学发展观统领土地利用全局，以转变土地利用方式为主线，以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，以控制建设用地规模为重点，以强化规划实施为落脚点，提出未来15年土地利用的主要目标、任务和政策措施，坚持以下指导原则：

一、严格耕地和基本农田保护，提高农业综合生产能力

进一步加强基本农田的保护和建设，强化耕地质量建设，实现耕地资源可持续利用，不断提高农用地综合生产能力和利用效益。

二、推进节约集约用地，提高建设用地保障能力

从严控制新增建设用地，严控总量、盘活存量、集约配置、促进建设用地结构和布局优化，积极推进以建设社会主义新农村为目标的农村居民点用地整理，提高土地利用效率。

三、统筹城乡土地利用，优化用地结构布局

实行城乡建设用地增减挂钩，对部分利用不合理、不充分和废弃闲置的农村集体建设用地置换用于城镇建设，以促进用地布局优化。

四、加强土地生态建设，保护生态环境

按照建设环境友好型社会的要求，保护基础性生态用地，因地制宜、因势利导，改善土地生态环境。

加大水土流失治理，实施水土保持综合治理工程，遏制水土生态环境恶化的趋势。

第二节社会经济发展目标

按照青岛市发展战略要求，到2020年把平度市创建成胶东半岛重要的加工制造业和商贸物流基地、现代山水田园秀美宜居城市、胶东特色文化名城，使全市经济综合实力与竞争力显著提高，经济社会更加协调，居民生活更加富足，城市功能更加完善，政府运转更加高效，资源利用更加节约，宜居环境更加友好，在全国经济百强县（市）中的地位更加巩固，位次进一步前移，主要经济指标和综合实力进入百强县市前列。

一、至2010年，全市总人口136.71万人，城镇化率达到50%，城镇人口68万人；至2020年，全市总人口138.06万人，城镇化率达到65%，城镇人口90万人。

二、至2010年，全市固定资产投资492亿元，GDP达到714亿元。

2020年全市固定资产投资6782亿元，GDP达到3435亿元。

三、至2010年，城镇居民人均收入和农村居民人均收入分别为16500元和8930元；到2020年分别为42796元和23162元。

第三节规划目标

总体目标为：

适应平度市国民经济和社会发展的长期需要，保证耕地数量稳定，质量逐步提高；优化土地利用结构和布局，适度扩大建设用地规模，盘活存量土地，为城市、工业及交通、能源、水利等重点建设项目提供土地保障；加大农村土地整治力度，降低农村居民点用地总量，充分挖掘用地潜力，实现建设占用耕地的占补平衡；提高土地节约集约利用率及其综合效益；在保障粮食安全的前提下，适当增加生态环境用地数量，有效改善生态环境，保障生态安全。

具体控制指标：

一、耕地与基本农田保护面积控制指标

耕地数量得到切实保护，耕地质量不断提高；严格控制建设占用耕地。

至2010年和2020年，全市耕地保有量不低于173014公顷和172091公顷。

规划期间，基本农田保护面积不低于162843公顷。

二、建设用地总规模与增量控制指标

至2010年，建设用地总规模控制在40888公顷，新增建设用地规模控制在564公顷，其中占用农用地415公顷、占用耕地300公顷。

至2020年，建设用地总规模控制在41792公顷，新增建设用地控制在1691公顷，其中占用农用地1240公顷、占用耕地1200公顷。

三、城乡建设用地、城镇工矿用地规模控制指标

至2010年，城乡建设用地规模控制在30952公顷，其中城镇工矿用地规模控制在9916公顷。

至2020年，城乡建设用地规模控制在31543公顷，其中城镇工矿用地规模控制在10426公顷。

四、交通水利及其他建设用地规模控制与增量指标

至2010年，全市交通水利及其他建设用地规模控制在10086公顷，期间净增加199公顷。

至2020年，交通水利及其他建设用地规模控制在10484公顷，规划期间净增597公顷。

五、土地整治指标

规划期内，大力推进土地整理，实现废弃工矿用地有效复垦，适度开发后备耕地资源，积极开展建设占用耕地的异地代补。

至2010年完成土地整治补充耕地1488.9公顷，至2020年完成土地整治补充耕地总计4466.7公顷。

第三章土地利用结构与布局调整

第一节调整优化原则

一、确保基本农田数量不减少质量有提升

优先把优质耕地划为基本农田，协调好各类建设用地与基本农田的空间布局关系，充分发挥农用地生产、生态、景观间隔和环境保护的综合功能。

二、优化城乡生态空间，增加生态功能用地

加强维护和改善区域生态安全格局，形成基本的国土生态保护屏障，尽量增加绿色空间用地，合理利用自然景观资源，推进耕地保护、城乡建设与生态屏障建设的有机统一。

三、调控建设用地规模，优化城乡建设用地布局

在生态保护屏障和基本农田布局的间隔地带，确定城镇体系空间布局及发展方向，协调居民点与基础设施、公共设施布局的空间关系，形成方便生产、有利生活、环境优美的城、镇、村用地格局。

四、适度扩展自然和人文景观用地

整体保护和合理利用自然与人文景观资源，保护多样化的乡土生境系统，提高土地资源的整体效益，推进可持续利用。

第二节土地利用结构调整

根据土地利用结构调整的原则，经过广泛的公众参与和部门协商，拟定全市土地利用结构调整方案如下：

一、农用地调整

规划期间，全市农用地面积净增加3445.0公顷，到2020年达到261687.8公顷，占土地总面积的82.40%。

其中：

（一）耕地

至2010年，全市耕地面积178385.5公顷，占总土地面积的56.17%；至2020年，耕地面积净增加5447.3公顷，达到182017.1公顷。

（二）园地

至2010年，全市园地面积23863.4公顷，占总土地面积的7.51%，比2005年增加30.6公顷；至2020年，全市园地面积23924.7公顷，比2005年增加91.9公顷。

（三）林地

至2010年，全市林地面积24484.8公顷，占总土地面积的7.71%，比2005年增加556.9公顷；至2020年，全市林地面积25598.7公顷，占总土地面积的8.06%，比2005年增加1670.8公顷。

二、建设用地调整

至2010年，全市各类建设用地40887.3公顷，占土地总面积的12.88%，比2005年增加493公顷；至2020年，全市各类建设用地41791.3公顷，占土地总面积的13.16%，比2005年增加1397.0公顷。

（一）城乡建设用地

至2010年，全市城乡建设用地面积30773.7公顷，占土地总面积的9.69%，比2005年增加266.7公顷；至2020年，全市城乡建设用地面积31307.0公顷，占土地总面积的9.86%，比2005年增加800公顷。

（二）城镇工矿用地

至2010年，全市城镇工矿用地面积9885.5公顷，占土地总面积的3.11%，比2005年增加270公顷；至2020年，全市城镇工矿用地面积10425.5公顷，占土地总面积的3.28%，比2005年增加810公顷。

（三）交通、水利及其他用地

至2010年，全市交通水利用地及其他建设用地面积10086.3公顷，占土地总面积的3.18%，比2005年增加199公顷；至2020年，全市交通水利及其他建设用地面积10484.3公顷，占土地总面积的3.30%，比2005年增加597公顷。

三、未利用地调整

到2020年，开发未利用土地4841.9公顷。

其中开发水域1104.9公顷，滩涂沼泽696.0公顷，自然保留地3041.0公顷。

第三节土地利用总体布局

一、农用地布局

（一）耕地尽可能保持现有布局。

现有耕地除少量用于建设预留地以外，一般不改变用途，保持耕地布局的基本稳定。

村庄、农地整理、土地复垦、开发增加耕地应向原有耕地集中。

基本农田尽量在耕地集中连片，土壤肥力较好，农田水利设施较完善、产量较高的区域划定。

（二）园地布局主要考虑现有基础、交通条件、水源状况及土壤和环境条件，尽可能集中连片发展。

新开发园地以大片为主，小片相连为辅，贯彻“林果上山”的指导思想，严禁占用基本农田发展果园。

结合山区开发规划建立一批高标准名优特产基地，用地布局如下：

以白埠、明村、崔家集、万家、张戈庄为主形成绿色花生主产区；以古岘、仁兆、南村、郭庄为主形成蔬菜主产区；以明村、白埠为主形成西瓜主产区；以蓼兰、麻兰、祝沟为主形成草莓主产区；以同和、蓼兰、白埠、店子为主形成桑蚕主产区；以大泽山、店子为主形成葡萄主产区；以旧店、大田、崔召、云山为主形成优质果品主产区；以新河、明村、白埠、张舍、马戈庄为主形成棉花主产区。

（三）新开发林地应充分考虑其生态效益，在原有林地布局的基础上，片网结合，尽快组成区域性防护林体系。

林地主要布局如下：

大泽山区水源涵养林：

沿大泽山主峰分水岭的两侧各2.5㎞范围内建设水源涵养林带。

河道防护林：

秦皇河、现河、白沙河、大沽河等河流两岸迎坡面范围内。

农田防护林：

在丘陵、平原区耕地范围内建设多功能的林农复合生态防护林体系。

二、建设用地布局

（一）城镇用地布局依据《平度市城市总体规划》对城市建设用地发展方向和用地布局的安排，并在此基础上进一步明确规划各个时期的城市建设用地区范围，作为各时期城市建设用地的控制区域。

城市建设用地区的确定应贯彻外延扩展和内涵挖潜相结合，内涵挖潜为主、节约用地的原则，走集约化道路。

（二）村镇用地布局应在村镇规划的基础上，本着节约用地的原则，对村庄用地进行整理，调整用地布局，集约利用土地。

（三）工矿用地布局用集中在城镇规划确定的工业园区内，不宜过于分散布置，除污染较严重、危害性大及就近利用资源的工业项目外，一般不单独安排独立工矿用地。

全市各类乡镇企业数量较多，布局分散，有些面积也比较大，规划期内全部开发的可能性不大，但考虑农村经济发展的需要，科学安排乡镇企业用地。

（四）交通、水利建设用地布局应依据交通部门和水利部门规划的用地格局进行具体的用地配置。

第四章加强耕地和基本农田保护

第一节严格保护耕地和基本农田

严格按照规划目标，完成耕地保有量172091公顷的任务，保证基本农田保护面积不少于162842.9公顷，并在此基础上多保885.3公顷基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田。

至2010