试论我国政府危机管理的预防策略.docx

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试论我国政府危机管理的预防策略

试论我国政府危机管理的预防策略

周泽华

在这个蔚蓝色的星球上，没有绝对的安全岛。

灾难无处不在，维护公共安全，捍卫生命的尊严和我们美丽的家园，就成为人们的生存本能和共同责任。

但生命个体的力量是微乎其微的，惟有集合全社会的有效力量快速应对和治理，才会有避免灾害发生或将灾害造成的损失降到最低限度的可能。

毫无疑问，政府的责任就是保证民众的安全、健康、生存和各项法定的社会权利。

因此，建立正常的社会秩序和维护公共安全，是政府进行社会治理和公共管理的重要职责和工作内容。

建立科学、高效的公共危机管理机制与体系，增强全社会的危机管理和危机应对能力，保障人民生命和财产安全，是政府义不容辞的神圣使命。

一、政府危机管理的含义

危机管理的概念源于企业，随着影响范围超过单一组织的危机性事件的不断发生，社会对政府应承担起危机事件管理责任的要求不断提高，政府危机管理的概念应运而生。

虽然政府危机管理已经成为人们通用的概念，但到目前为止，还没有一个比较规范的政府危机管理定义。

国外有关政府危机管理的研究虽然比较早，现已达到了量化和模式化的程度，但由于研究问题的传统观念不同，也没有形成明确的政府危机管理的确切涵义。

国内的情况更为复杂，有学者认为，“政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生时的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。

”更多的人则是以列举事实代替概念界定。

不论是为了对政府危机管理进行科学研究，还是为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，明确、规范地界定政府危机管理的概念，都是极为重要的。

根据危机事件的生成与演进的内在规律，本人赞成国际上普遍认同的观点：

政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。

危机管理的重点在于，危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建。

危机管理的目的，就是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。

危机管理从过程推移也可以把危机管理分为事前管理、事中管理和事后管理。

目前关于政府危机管理的研究重点主要是在事中管理，也就是在危机事件发生时，政府如何及时做出应对的阐述。

虽然众多论述也提到了对公共危机事件的预测、监督和事前控制，但这些论述大多立足于“识”而非“防”，即如何预测危机事件发生，而不是通过有效管理预防危机的发生。

从政府的管理职能看，危机预防是危机管理的第一步。

危机管理理论的出发点就是要居安思危。

也就是说，不能等到危机爆发之后，再急急忙忙采取措施，这样显得过于被动，而是要在危机的潜伏或萌芽时期，就通过深入细致的观察和研究，防微杜渐，以高度的责任感提早做好各种防范工作，将危机的发生几率降到最小，在危机真正来临时不至于惊慌失措。

本人认为，“危机预防”主要包含两层含义：

一是通过预测、预警来防止危机事件的发生，也就是说在平时就对可能出现的危机事件作一个假设，事先制定好科学的应急预案。

二是通过采取预控、预防措施，做好应对危机的物资、人员、资金、技术、信息等方面的战略储备，并且配合以适当的危机处理的预演，在实践中摸索出最佳的应对方法，使无法防止的危机事件带来的损失减轻到最低程度，同时也锻炼了危机管理人员和公民的应变能力。

然而，“危机预防”并不是说一定要将危机事件完全防止，事实上，危机事件也不可能完全防止，它的发生不以人的意志为转移。

对无法防止的危机事件，采取有效的预防措施使其减轻到最低程度，也属于预防的内容。

因此，政府危机管理的核心在于预防。

二、加强政府危机管理重在预防的意义

社会生活的复杂化和不确定性使我国进入危机社会,大规模公共安全事故、工人失业、农村骚乱、治安恶化等社会问题相继出现。

随着全球化进程的加速，世界也进入了“连锁”时代，许多事件的影响往往超出了国界，形成连锁反应，以至于“一个蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风”。

危机预防已经成为检验各国政府管理能力提升的试金石，也成为全球社会生活不得不共同面对的重大课题，在这一挑战面前，加强公共危机预防具有重大意义。

（一）危机预防可以提前弱化危机叠加效应

以互联网、移动通讯、WTO、波音飞机、奥运会、奥斯卡、世界银行等为代表的“全球化文明”，将地球变成了一个“村庄”，“村庄”内的相互作用在促进世界加速发展的同时，也将世界变成一个对危机因子十分敏感的共振系统。

任何一国范围内的政治、经济与社会性危机，都可能波及其他国家通过正反馈作用加强危机烈度。

发生于英国的疯牛病，席卷欧洲后即波及整个世界；美国9.11事件仅因世贸中心摩天大楼受袭倒塌，却使全球股市应声下跌，进而影响全球经济。

单一事件演变为大范围公共危机的作用机制，源于危机因子通过叠加作用形成的共振效应，危机诱因通过正反馈的相互作用得到加强，从而酿成影响严重的公共危机。

通过对危机的预防，加强对诱发公共危机的“初始因子”的控制和防范，从而减缓或防止危机诱因形成的叠加效应，就能有效地避免危机发生或降低危机的影响。

（二）危机预防能够积极释放社会潜在的压力

现代市场经济将社会生活带入了高度竞争的时代，市场竞争机制在提高社会运作效率的同时，也使人们在伦理道德、价值观念、行为方式、人际关系等领域面临着越来越大的冲突和压力,使心理受挫机率增高,从而导致众多的心理障碍。

巨大的社会压力和冲突导致了一些人的反社会、反人类行为，增加了引发危机的可能性。

个别人仅仅因为个人失恋就要去拆火车铁轨、火烧幼儿园等等。

在酿成社会恶果之前，社会压力表现在个人身上往往是潜在的。

通过政府对危机的预防，防范产生不适当社会压力的危机诱因，适时适度地做好对社会冲突和压力的疏导工作，就能积极地释放人们心理中潜在的社会压力，从而有效地避免因社会压力引发的危机事件。

（三）危机预防还能有效降低社会风险成本

现代化是市场化、信息化、城市化、全球化的进程，表现为现代社会的相互依存度越来越高,关联性越来越强，复杂性越来越大。

系统越复杂则其可靠性越差,诱发危机的可能性更大,危机蔓延的可能性和蝴蝶效应更严重。

现代化进程中，细化的社会分工和密切的协作在生产“规模效益”的同时，也生产着“规模危机”。

石油涨价仅是石油行业的价格调整，但是，当涨价幅度过大时，其影响将波及出租车、农机供油、运输物价、塑料价格等，从而对社会生活造成全局性影响。

2003年的“非典”疫情在开始时仅是呼吸道传染性疾病,但很快波及到政治、经济、文化、外交等多个领域,多米诺骨牌效应使局部性危机很快演变为全局性危机。

现代化进程中，公共事务领域的“规模危机”增大了社会风险成本。

危机预防有可能针对产生的“规模危机”，用“非规模”投入化解或抑制“规模危机”，减少了危机引起的社会风险，也减少了社会为解决公共危机事件而需要支付的成本。

（四）危机预防可以大大提升政府的管理能力

相对于特定的物质资源和人力资源，在一定制度安排下的政府管理能量是一个“定数”。

将有限的政府资源投入到收效最好的管理活动中去，从而使“定数”的管理能量产生更大的管理效益，这实际上提高了政府的管理能力。

公共危机的“连锁效应”和“规模风险”，使解决公共危机需要巨大的投入。

2005年四川资阳市的“人－猪链球菌病”事件中，政府为解决危机问题的投入就达4500万元之多。

可见，公共危机“事中管理”的成本太高！

危机预防主要是对危机诱因及可能引发的连锁效应进行提前防范，其所需要的资源投入与公共危机发生后所必须的投入相比，成本相对低得多，因为危机预防所面对的不是已酿成“规模风险”的危机事件。

由此看来，危机预防使政府管理资源具有较高的投入－收益比，从效果上看，是提高了政府的管理能力。

三、我国政府危机管理预防中存在的问题

我国现有的危机管理体制是在各级政府现有行政机构的基础上，分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式。

它对于提供安全、预防危机发生、减轻危机危害、保护国家和人民的利益发挥了巨大作用。

然而，现代危机管理的一个主要特点是专业分工和综合协调同时兼顾。

因此，传统的危机预防管理就存在着一系列的问题，具体表现为：

（一）对危机的认识不足，未能从全局和社会稳定高度关注危机预防

我国在建国以后也经历过多次危机，在党中央的正确领导下，全国人民同心同德，共赴国难，使一些危机得以化解并得到有效控制。

但总体来说，我们的危机预防意识还比较薄弱。

特别是在现阶段这样的和平时期，各级政府部门主要将精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养。

一些政府部门对建立健全危机管理预防机制的意义认识不够深，有的认为这种工作对经济发挥作用不大，有的认为本地区本单位出现危机的概率不大，抱有侥幸心理，因而不愿在这方面投入过多的精力。

我们往往仅看到“出事了”，而不能把具体的事件上升到“危机”的高度来认识。

究其原因就是，危机事件出现后，解决问题过程中所产生的效益是显性效益，这一效益一般比较明显，容易为社会所了解，也容易为上级所肯定。

而危机预防管理所产生的效益属隐性效益，大多难为社会所了解，也难为上级所肯定。

比如，某地有一条河，洪灾时有发生。

河东河西有两个镇，东镇的领导者平时不关注防灾问题，而西镇的领导者未雨绸缪带领老百姓筑堤修坝。

雨季洪水一来，西镇安然无恙，东镇遭受水淹而抗洪救灾。

东镇领导者因在抗洪救灾中表现突出得到了提拔，而西镇领导者却“原地踏步”。

因此，要加强危机预防管理意识，就必须从观念和制度层面上纠正只关注显性效益的倾向，重视危机预防管理的隐性效益。

（二）有关危机立法分散、独立，没有统一的危机管理机构和预警制度

目前，我国还缺乏统一的有关公共危机的基本大法，宪法中缺少对公共危机的管理规定和对政府在紧急情况下处置公共危机的必要授权。

虽然现行宪法和法律中，也存在一些关于公共应急法律的相关条款，比如，抗洪防震的《防震减灾法》，《防洪法》，《消防法》；应对社会动乱的《戒严法》；安全事故的《安全生产法》；公共卫生的《传染病防治法》等。

不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重，加上管理体制分散，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，缺乏宏观性的总体考虑，对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理往往是撞击-反射式的被动反应模式，使各级政府及政府各部门在管理公共危机方面的权利和责任缺乏明确界定。

其结果会造成政府缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范，在紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制不健全的现象，这就难以避免政府的决策过激，甚至出现个别违法行为。

同时使得危机管理的救济制度不完善，公民权利的保障缺乏底线，造成公民的权利很容易在紧急状态下遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。

例如，在非典的处理过程中，一些地方政府出台某些“合理不合法”的特殊管制措施，侵害了公民的合法权益。

如北京人一律不准住酒店；疫区人员一律强制隔离等规定，这些规定无任何法律依据。

所以，应当广泛吸收国外紧急状态立法的经验，加紧我国的有关法律的制度和完善。

（三）现有的危机管理机制没有连成一体，协调能力较弱

目前，我国没有类似美国国家安全委员会或俄罗斯联邦安全会议这样的常设危机处理协调机构，而实行的是临时专门机构管理的模式，即针对某一特定危机事件在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应对危机事件。

比如，我国负责危机管理的相关机构有国家安全生产监察局、食品药品监督管理局、建设部、气象局、卫生部、林业局、公安部、交通部、地震局、水利部、民政部等专门机构和相关专业职能部门。

然而，在这些机构之上没有一个协调机构，各部门各自为战，信息不畅。

同时，我国还一直采用分部门、分灾种的单一灾情的防灾救援体制和危机管理模式，对大规模地区性的危机事件迄今仍用“人海战术”，投入最多的是部队。

而当复合型灾害出现时，就会出现既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端，一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理危机事件的效率。

比如在非典中，卫生部在调动资源方面的权威就不够。

卫生部说医疗费用由国家减免，跑去找财政部，但是财政部不同意，而要卫生部先到总理那里，这样一来在处理危机的过程中，很多的职能部门和部门关系的掣肘浪费了很多时间，包括地区之间也是一样。

因此，要使政府危机管理权威、高效、快捷地进行，还需要在政府组织中成立常设的危机管理核心。

有了政府危机管理核心，危机管理才有组织保证。

（四）媒体的积极作用发挥不够，消极影响却时常出现

我国政府在长期的计划经济体制下形成了依靠自上而下的政令来对社会事务进行控制的制度，行政信息被集中垄断。

而遇到危机时多采用“内外有别，内紧外松”的政策，认为公布危机信息会引起社会恐慌，不利于控制局面。

然而，随着互联网的普及，封锁信息已是不可能的了。

不及时公开行政信息，只会适得其反，瞒报只会使外界对政府失去信任，政府形象也丧失权威性。

同时，如果政府部门不及时发布权威信息，就会产生信息的失真、放大，甚至是恶意的虚假信息，使社会心态发生意想不到的变化，反而阻碍了危机的有效控制。

比如在非典爆发后，据有关调查报告表明：

在从新闻媒体得知之前，有40.9%的居民已经通过其他途径知道此事，在疫情最先爆发的广州，有58.2%的居民从非正式渠道得知此消息。

非典爆发初期媒体的集体失语，导致公众不得不转而听信小道消息，有些地区甚至引起抢购预防药品和生活用品的风潮。

所以，在发挥媒体积极影响的同时，也应该设法杜绝媒体可能给政府处理危机事件所带来的影响。

四、加强我国政府危机管理预防的对策

针对我国政府危机管理预防中存在的问题，要提高政府的危机管理预防能力，必须做好以下几方面的工作：

（一）政府应当树立正确的危机意识，努力做到预案在先

有效的危机管理是建立在明晰的危机管理意识之上的,在公共危机管理意识已经成为政府和社会共识后，政府危机管理的重点应该是搞好宣传，科学预防。

要强化政府危机管理预防的意识，就必须在行政管理工作中确立“居安思危”、“有备无患”的观念。

只有居安思危，以“备战”之心迎接挑战，加强对各种可能发生的危机的预警与防范，才能做到有备无患。

危机意识是危机预警的起点，各级政府首先要从关系党和国家进一步生存发展的高度上来认识政府危机管理的重大意义，保持敏感度和忧患意识，寓危机管理于日常的制度建设和管理之中。

基于这些因素，应开展对公务员危机管理培训和全民危机管理意识教育，从而增强全社会特别是公务员的危机管理意识和技能，一旦发生危机事件，政府和整个社会能够以较强的心理承受能力和应变能力来处理。

从政府的层面来看，具体做法如下：

1、要定期对公务员进行危机管理教育和危机处理模拟训练，增强他们的危机管理能力。

2、可半年或一个季度召开一次危机预防会议，强化危机防范意识。

会议主要讨论可能面临的危机种类，同时要根据时代发展，及时了解非传统威胁形成的各种可能，并根据讨论做出危机预测。

3、组织应急专家委员会。

委员会包括专业技术领域的相关专家和危机管理专家。

由专家针对各种危机做出相关的应对预案，并定期在危机预防会议上向有关政府部门汇报。

4、要建立一套能够感应危机来临的信号指标体系，这一系统能够判断这些信号与危机之间关系。

通过系统对所有信号指标的科学分析，对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，判断危机发生的速度、规模、损害程度以及发展的趋势，及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取相应的应急行动。

因此，科学预防，强化危机预警系统，是关系到政府能否防微杜渐的关键。

（二）在立法的基础上，努力构建危机管理预防的法律规范

良好的法制体系是保证政府危机管理高效、规范运转的关键。

政府在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时，还要不断完善危机管理的法律法规，尽快制定《紧急状态法》或《危机管理法》等。

通过法律规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使紧急权力的同时，也很好地限制政府的行政紧急权利，保护公民的一些基本的权利不因紧急状态的发生而遭到侵害。

此外，政府还应对各种危机实行依法管理，使危机管理法制化，这样才能在面对危机采取措施时有法可依，才具有权威性。

政府在规范立法方面，必须注意构建适合本区域、本行业、本系统特点的危机预防管理规范，使得预防管理工作有章可循，依法定责，以规律人。

具体的工作重点应放在日常危机预防管理工作上，放在防止危机诱因通过“叠加”作用形成“合成谬误”的诸多环节上，并围绕这一重点规定各责任主体的行政职权和法律责任，规定对公共危机问题的监测预警、应急报告、信息公布、沟通举报、协作应对等制度。

同时，要建立危机预防管理的问责、纠错和激励机制，以调动公务员做好危机预防管理工作的积极性。

（三）应尽快建立和完善常设性危机管理机构和协调机制

建立精干高效的危机管理机构，走危机管理专业化的道路，是世界各国应对危机、处理危机的基本经验。

例如：

美国9.11事件发生后，布什政府立即对美国安全部门进行调整，并迅速成立了国土安全部，统一指挥以前的危机管理和安全管理部门的工作，保护美国人民和国土的安全；日本北海道发生地震之后，日本政府成功地启动了国家危机反应中心。

考察国外政府的危机管理，凡是高效的危机管理机制，都有一个高效的危机决策机制和高效能的统一指挥机制。

在这一方面，我国应该在国家层面上尽快建立具有协商、决策功能的、常设性的危机管理综合协调部门，协同各方面专家，对各类危机进行划分总结，在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，以便加强各地区、各部门以及各级政府之间的协同能力。

同时，在地方各级层面上也应相应地设立相关部门，至于具体的组织形式及职能就需要根据各地不同的实际情况因地制宜地设置。

例如，2006年1月8日国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，总体预案明确规定，在党中央的领导下，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。

在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。

同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。

形成了“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系。

可以使日常预防和应急处置有机结合，常态和非常态有机结合，从而减少运行环节，降低行政成本，提高政府危机管理能力。

又如，2004年禽流感爆发期间，广东省率先建立了卫生部门与农业部门的疫情交流机制；同年广东省卫生厅与农业、食品、药检、公安、宣传等部门加强了沟通，建立协调合作机制以共同防范和应对危机事件。

（四）尽快建立有效的信息公开机制

及时准确的信息传递关系到危机对策的执行和实施效果。

要促进行政信息公开，保障公民的知情权。

必须做到：

1、在应急管理机构下设一个信息通报网络管理的职能机构，由一个或几个的部门负责与媒体的沟通。

同时设立信息通报网络管理部门新闻发言人，以科学地管理与公众的信息沟通。

挑选有媒体管理才能的危机管理人进行专业化培训，使媒体能很好的服务于组织的危机预防管理。

比如，广东的部分地区就建立了“新闻发言人制度”。

2、政府公开信息时要遵循以下原则：

一是公开必须及时。

政府要争取在第一时间站出来说话，以避免公众以非正式渠道获取虚假信息和谣言，给政府工作造成被动局面。

如广东通过发送短信向公众发布紧急通告；二是信息务求准确、客观。

只有真实的信息才能让公众心中有数，避免引起不必要的恐慌；三是要尽快制定行政信息公开法，以法律法规的形式来保障信息得以公开。