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地反政府债务文献综述

地方政府债务问题探讨的文献综述

【摘要】《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：

“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

”但是，我国地方政府仍然面临着入不敷出的难题，陷入债务危机的目境。

我国地方政府债务近几十年来急剧攀升，财政隐患巨大，针对地方政府债务风险，各界学者持有不同的态度和看法，国内外从不同的角度对地方政府债务问题的研究也越来越多。

目前，我国各级地方政府为了地方经济的发展，通过各种平台和渠道举借大规模的政府债务，对地方经济带来不同程度的影响、防范和控制地方政府债务风险变得越来越紧迫。

【关键词】地方政府债务、债务增长、风险防范

一、研究背景

为应对世界性的金融危机的冲击,防止全球金融危机给中国经济造成的下滑风险,保持我国经济平稳较快发展,我国政府果断地采用了标准的凯恩斯主义的经济刺激政策。

货币政策由从紧转为适度宽松的同时,财政政策也从稳健转为扩张性的积极财政政策。

从弥补地方资金缺口,扩大地方政府投资能力,拉动经济增长等多方面考虑,2009年全国财政赤字拟安排合计为9500亿元。

其中包含财政部代地方发债的2000亿元,列入地方财政赤字,这自然潜藏着地方的偿还风险等问题,这也显示我国地方发债权的松动。

但不容忽视的是,地方政府债务迅速增加,债务风险急剧上升,已成为影响我国经济健康发展的一大隐患,也引起社会各界的广泛关注。

地方政府债务问题已上升到不得不对其进行研究的程度，探讨地方政府债务增长的原因及风险防范措施显得异常重要。

二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

从国外的研究状况来看,在最初的关于政府债务问题的相关研究中,没有针对

债务归属情况的不同而对中央政府的债务与地方政府的债务进行区分,因而我们在研究前人成果的过程中便会发现在这一阶段的相关研究成果中大部分的经济学家都是将中央政府债务和地方政府债务作为一个同质的整体来进行论述的,这一阶段主要指的是20世纪80年代前的关于政府债务问题的研究阶段。

20世纪80年代以后,部分拉美国家在这期间经历了一次由公共债务所引发的经济危机,致使社会动荡,甚至政权更替。

理论来源于实践,正是这一实际问题的爆发,引起了经济学界对公共债务问题进一步关注,形成了大量的研究文献,正是在这个阶段的理论研究中,地方政府债务开始被单独的划分出来,地方政府的债务风险问题开始被理论界所聚焦。

（二）国内研究现状

从国内的研究状况来看,在我国,关于地方政府债务问题的研究开始的相对较

晚,原因在于我国政府债务的发展和研究过程的特殊性。

我国的政府债务的发展过程可以分为两个阶段:

第一个阶段便是将"政府债务"与"公债"和"国债"的含义相等同的阶段,此时并没有"地方债务"的概念。

这一情况发生的现实原因在于主要有以下几点:

首先是由我国当时的计划经济体制所决定,在传统的计划经济体制下地方财政的自主权较小,对中央财政的依附性较大,地方政府根本没有权利来发行地方债券,从而也谈不上有地方债务的存在;其次从国债自身的定义角度的理解,顾名思义,国债代表的就是一个国家政府的总体债务,因而无论是中央政府债务,还是地方政府债务,他们都是国家债务的重要组成部分,因而国债与公债、政府债务等同;第二个阶段便是将国债与地方债务进行区分的阶段。

1994年我国分税制改革后,使得中央政府预算与地方政府预算之间、中央政府债务与地方政府债务在信用、流动性及其收益的税收优惠之间的区别越发明显,从而使得地方政府债务和中央政府债务开始被区别开来进行研究。

20世纪90年代以来,我国在市场化改革、财税分权制度的改革以及地方政府参与经济领域的行为的转变的力度和速度是非常突出的,1997年亚洲金融危机以来,中国的经济安全问题越来越引起了国内外学者的广泛关注。

不过国内学术界在2002年之前对"公共债务"的研究,主要集中在中央政府债务上。

预算法规定"地方政府一律不得发行公债筹集资金,地方政府预算不留赤字"。

使得从表面看,一直以来地方政府执行的是"以收定支"的预算政策,再加上政府债务信息一直作为内部机密资料无法对外公布,使得公众的相关知情权严重受到限制。

结果是限制学术界开展规范、全面的实证研究。

尽管近年来,部分学者扩大了研究范围,开始关注地方政府的债务风险问题,并在权威、核心刊物上发表文章,形成了一批研究成果,但对地方债务问题的研究仅是某一侧面,而且认识也不尽一致,特别由于对地方债务数据的缺乏,导致对地方债务管理及风险控制的研究还有待进一歩深入、拓展。

随着由2007美国次贷危机引起的世界金融危机的爆发,一时间整个欧洲的欧盟主权债务危机,引起了大家对国家债务的关注;在国内,国家为应对全球金融危机提出了"扩内需,保增长"的宏观调控目标,并随后实施了四万亿的两年投资计划等一系列相关积极的财政和货币政策,在这些扩展性政策推动下所带来地方政府投融资平台债务问题,以及由此而产生的我国地方政府债务风险和管理问题引起了政府和国内外学者的广泛关注。

三、地方政府债务增长的国内外研究述评

针对地方政府债务增长问题，已有研究从经济发展、财政体制、管理制度和政府行为等方面来探讨地方政府债务增长问题，但是仅仅阐释了地方政府债务增长的原因，对地方政府债务风险很少做详细解读。

（一）基于经济发展视角的认识

从经济发展的角度来看，恢复和发展经济的各种经济社会项目建设，是促进地方政府债务增长的主要原因。

Ratchford（1947）指出美国1930-1947年间的联邦债务达到325亿美元，除了30亿美元用于退伍军人的津贴外，其余全部用于和平年代的经济社会项目支出，主要目标是实现经济复苏。

HilderrechandMiller（2002）通过实证得出，地方政府债务与经济发展息息相关，一方面，地方政府债务举借越多，对未来地方经济发展越具有较大的促进作用，另一方面，地方经济总量积累越大，为举借债务奠定了较强的承载能力基础。

AslamandHansan（2007）以美国战后时期为例，实证得出公共债务虽然伴随一定的通货膨胀，但能带来资本积累和实际产出增长，这也就成为各地举借债务发展经济的重要依据，郭琳和樊丽明（2001），马海涛和吕强（2004）等认为我国正由计划经济向市场经济过渡，这种放权让利的改革促使地方政府成为拥有自我发展目标的经济实体，从而导致财政支出扩张，地方政府债务负担不断加重。

呼显岗（2004）指出政府对经济和社会微观领域事务干预过多，从而导致很多市场

风险直接转嫁为债务风险曹信邦等（2005）以经济发达地区为例，指出政府债务规模与经济发展水平呈现高度相关，而这些政府借款和贷款主要用于经济建设。

安春明（2009）指出政府为拯救经济，安排了4万亿投资计划，这很大程度上迫使地方政府举借债务。

于海峰和崔迪（2010）指出，强烈的利益动机将导致地方政府追求本地区经济快速增长，而这样一个以3政府代替市场>的投资行为必然导致政府投资过宽，不得不通过举借债务来实现。

中国人民银行靖安县支行课题组（2011）通过实证指出，地方工业发展城市功能完善等均要求增加地方政府债务，同时也能取得较好效益。

从经济发展来认识地方政府债务增长，其实质是说明了地方政府债务与地方经济发展相互伴随早在19世纪70年代，瓦格纳就提出随着社会进步及城市化和工业化的发展，对公共投资的需求会增大，而这类需求支出一般都属于资本性支出，按照时间配比原则，资本性支出除了一部分应在当期得到补偿外，大部分应该分摊到各个时期，由此需要举借债务。

可见，经济发展对债务的需求不能说明是债务风险产生的原因。

（二）基于财政体制视角的认识

从财政体制的角度来看，政府间财政分权及预算制度导致的财力减少支出扩张，是地方政府举债务的直接原因green（1993）从税收国家和债务国家的关系出发，指出向居民征税与举借债务具有替代性，在税收减少的情况下地方政府不得不举借债务。

Temple（1994）指出，在公共基础设施投资中，是应该采用当前税收收入还是应该利用市政债券，很大程度上取决于居民收入水平，一般情况看，税收比重过低是导致地方政府盲目举债的直接原因。

TresaandGraig（1997）将地方政府债务膨胀归因于一国政府间不合理的财政关系，包括横向和纵向的财政非均衡缺口，以及政府间缺乏透明的转移支付标准等。

Krol（1997）认为预算条例将决定政府收入和支出大小，从而也就决定地方政府是否会举借债务，因此预算软约束导致的支出膨胀是地方政府债务风险形成的根源。

Miksell

（2002）认为政府债务形成的原因主要包括弥补财政赤字，以及在某一财政年度弥补短期资金不足。

在国内，郭琳和樊丽明（2001）也指出财政体制缺陷会引发我国地方政府债务风险，包括政府间事权与支出责任划分不清形成的偿债意识缺乏和财政收不抵支。

呼显岗（2004）认为国家实施积极的财政政策导致地方支出压力过大，以及分税制改革不彻底导致地方政府事权与财权不匹配，以此导致债务增加和偿债能力弱化。

张远（2005认为我国非正式预算体制的软约束，会迟滞正式预算制度的完善过程，使地方政府收支进一步弱化，从而衍生出举债筹资欲望的制度化。

安春明（2009）指出伴随着分指出伴随着分税制改革，地方在经济分权和赶超战略的驱动下开始自主地发挥资源配置功能，在预算财力无法满足的情况下，开始运用债务工具弥补建设资金的缺口。

贾康等（2010）指出分税制改革虽然规范了收入分配，但是并没有解决财力与事权匹配的问题，任何一项宏观经济政策的实施都会增加地方政府支出压力，从而被迫举借债务。

蔡玉（2011）指出在我国事权和支出责任不明晰背景下，中央出台的各项民生政策，地方政府只能依靠举借债务落实。

从财政体制来解释地方政府债务增长，重点阐述了在政府间财政关系框架中，各种财政政策或制度导致地方政府财力与支出责任的不匹配，从而需要通过举借债务来完成上级政府指定的支出责任在国内，绝大多数学者都将其归结为分税制的不彻底，由于分税制下的事权和支出责任不明确，无论中央的民生政策还是扩大内需，均会增加地方政府的支出压力，从而被迫举债但这并不是债务超常规增长的充分条件，而关键问题是，在这种存在财力缺口的条件下，会为地方政府非理性举债提供机会和空间，导致地方政府债务的超常规增长，从而导致风险的产生

（三）基于管理制度视角的认识

从管理制度的视角来看，缺乏严格的地方政府债务举借审批使用监管和偿还管理等制度，从而无法控制债务规模的盲目扩张。

Hackbartandleigland（1990）指出，由于缺乏严格的地方政府债务发行和偿还方面的管理制度和政策，从而导致1977-1987年间美国州级债务余额从870亿美元快速增长到2640亿美。

Trautman（1995）指出当前许多州将所有的债务活动集中在一个机构，对此他提出地方政府债务的定量管理办法应该逐渐被发展起来，并要应用于债务活动的分析，这有利于对债务规模的控制和管理。

DfllonandBeerToth（2009）研究指出，关于地方公共债务不仅需要有举借方面的制度约束，比如预算平衡制度举债管理框架债务行政控制等，而且还需要有对超规模债务产生影响的处罚机制，比如强制性的行政规范等。

Levein（2011）基于积极政策理论和税收收入准则，提出州政府通过采用较优的管理制度，就会通过管理将债务信号传导到信用评级投资主体和纳税人，从而约束州政府及时履行自身的债务责任，从而降低债务的违约成本。

在国内，郭琳和樊丽明（2001）从债务管理方面指出，债务管理制度严重滞后，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制;债务管理体制条块分割各自为政，难以进行有效的债务风险量化;地方政府缺乏直接融资渠道等均会导致我国地方政府债务风险发生。

李光辉（2003）认为地方政府债务风险产生的原因之一是地方政府缺乏举借债务的总体规划和科学论证。

王晓光和高淑东（2005）提出，地方政府债务大量产生的另一个原因是，我国地方政府债务缺乏有效的债务资金监管系统，以及灵敏有效的反映和控制债务风险的约束机制。

裴育和欧阳华生（2007）提出如果缺乏债务风险预警机制，将难以预先知道债务风险状态，从而不利于地方政府债务风险的控制。

安春明（2009）指出影响地方政府举债行为的因素主要包括债务管理技术债务决策技术和债务预算技术等。

李燕（2009）分别列出我国地方政府融资负债的主要问题，包括融资决策主体多元化，债务监管主体不明确;对资金应用的监管不到位，导致投资大效率低;资金使用和偿还缺乏中长期规划。

于海峰和崔迪（2010）认为政府绩效评价和监督体系的不完善，是导致地方政府债务风险的关键。

从管理制度视角看地方政府债务的增长，实质上是从具有外生性的管理方面来约束地方政府债务行为，换句话说，如果存在合理的债务规模约束机制，地方政府就不可能盲目举借债务;如果存在合理的债务使用监管机制，低效的地方政府债务就会减少;如果存在合理的偿还管理机制，地方政府债务违约就难以发生。

可见，管理制度的建立和完善在抑制地方政府债务盲目增长中发挥了较大的作用，但这并不是地方政府债务风险产生的内生根源。

（四）基于政府行为视角的认识

从政府行为的角度看，在信息不对称的条件下，地方政府作为3经济人>将追求自身利益最大化，导致债务规模膨胀Raddon（2002）指出无论是发达国家还是发展中国家，拥有自由支出权限的地方政府积累了大量不可持续的赤字，并要求中央政府通过增加转移支付或提供特别的救助等方式承担起部分或全部债务。

BienvenidoOplas（2008）认为越来越多的地方政府债务出现，主要表现为政府在财政上的不负责任，而且这种不负责任已经成为一种规则，即地方政府在职期间因为需要支付他们前辈欠下的债务从而导致自身财政压力，所以，这些政府官员不仅借款支付债务，同时也采用债务来提供新的福利工程，由此导致债务越积越多。

AkaiandSato（2009）指出如果地方政府举债事前激励一旦与中央政府实施救助或者成本分担行为相结合，那么就可能导致地方政府过度举债行为。

在国内，刘尚希和赵全（2006）将政府假定为双重主体，即既是一个普通的经济体，又是一个特定的公共主体，因此，地方政府债务产生也具有理性和非理性的划分。

冯静和石才良（2006）在解释地方政府违约博弈模型理论基础上，得出地方政府成为独立预算主体，就会产生转移债务成本的动机;资本市场不完善或银行体系不成熟，分散或抗拒风险能力不强，就会增强地方政府对中央政府救援的预期。

唐云锋（2006）认为在地方政府与上级政府及本地公民的双重委托代理关系中，作为最终委托人的地方公众没有得到选择代理人和代理合约的权利，正是这种对标准委托代理关系的偏离导致作为代理人的地方政府按照其自身利益最大化，从而不能实现公众利益最大化，进而导致债务的扩张。

姜文彬和尚长风（2011）认为在中央政府为委托人和地方政府为代理人的委托代理关系中，地方政府债务产生的直接原因是代理人付出的行动成本大于从委托人得到的经济报酬，而根本原因是委托人激励和监督制度的不完善。

安春明（2011）指出，如果地方政府作为经济人追求自身利益最大化，那么就会将个人或所述组织的利益凌驾于公共利益之上，这种经济人行为将导致地方政府不顾国家利益而相互攀比举债。

类承曜（2012）从治理结构来看，公民是委托人，而政府作为一种组织和制度安排是公民的代理机构，而我国地方政府业绩主要通过经济指标来考核，因此，地方政府不惜举借债务来追求经济增长。

李茂媛（2012认为，政府或政府官员自身利益包括公共利益个人利益和小集团利益，在现行行政体制下，地方政府官员为了政治利益需要会凸显其政绩，从而不惜举借债务极力扩大支出，另外，地方政府官员还会极力扩大支出以创造设租和寻租的机会，也会大力举债新办各种工程。

崔治文等（2012）指出，在中央政府和地方政府信息不对称情况下，地方政府迫于锦标赛>压力及政治升迁考虑，可能出现非理性举债的机会主义行为，另外，中央政府与地方政府行为目标的不一致也会导致地方政府盲目举债。

黄国桥和徐永胜（2011）认为在现行行政管理体制下，地方政府官员将个人的政治前途放在首位，为了应付上级考核和凸显工作业绩，实现自身利益最大化，在任期内会超越现有财力和经济实力，不惜债务融资发展经济。

从政府行为方面看地方政府债务增长，国外学者侧重强调理性预期对地方政府举债行为的诱导，即地方政府通过过去的各种表象可以预期到债务责任可以转移到上级政府或者下任政府，而自身就可以大量举债，同时还存在违约动机，最终导致预期破灭，但这里还缺乏利益诱导的条件。

少数国内学者也将地方政府个人利益当成非理性行为的举债动力，但如果仅此而已，所举借债务需要自己去偿还的话，地方政府即使存在个人利益也不可能盲目举债。

可见，从政府行为方面分析地方政府债务风险产生的原因，既要考虑非理性的利益动机，又要考虑债务责任转移预期，还要考虑债务责任预期破灭。

四、防范地方政府债务风险的措施和建议述评

为防范地方政府的债务风险，郭林（2001）认为地方政府一方面要要尽快退出竞争性领域。

按照市场经济的要求,政府的职能应主要限于作为市场竞争的裁判,公平、公开、公正地维持市场秩序,弥补市场机制本身存在的缺陷,提供公共产品和公共服务,对于市场机制能有效发挥作用的领域,政府一般不再介入。

因此,就竞争性领域而言,其配置资源的主导机制理当是市场机制。

而事实上,对于地方政府,特别是市县级政府而言,不仅其所属的绝大部分企业处于竞争性领域内,而且这些企业多为些小企业,根据国家“抓大放小”的国有企业战略改组的大政策,也应当属于放开之列.应当看到,在目前我国经济处于不景气的时期,地方国有企业在强大的竟争压力下,亏损状况日益严重,由此带来的亏损补贴也日益增大,因此,转变地方政府职能,实现政企分开的最佳时机已经来临。

而且事实上,许多地方政府早己经自愿或被迫地踏上了国有企业民营化的进程。

二是地方政府的经济行为要尽快从“替代市场”转变到“服务市场”的行为上来。

随着区域性市场的初具规模,地方政府对市场机制的过多替代,只会日益削弱地方经济发展的后劲。

所以,今后地方政府在抓好各类市场硬件建设的同时,应将其工作重点转向健全市场正常运行所必需的各类软件。

三十是必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则,解决目前的事权错位问题,也就是说,决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担起责任。

应当看到,对中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责,包括债务责任的进一步明晰和合理划分,不仅可以促进各级政府之间财权与事权的统一,而且可以减少各级政府间的“侵权”行为,增强各级地方政府的偿债意识,防止地方政府债务规模的失控,为规范各级地方政府的举债行为创造条件。

陈蒙（2011）提出防范地方政府债务风险要改革相关分税制中分配体制和事权的划分范围，实现财权和事权对等。

一方面,按照相应的事权将原来由中央和地方共享的税种朝地方倾斜；二是重新划分两者之间的税源分配。

三是可以建立专属地方的并有可能成为地方支柱性税收的财产税，就目前我国的国情捍，可以从物业税开始。

其次，要通过改革，转变各级干部一味追求GDP增长、盲目扩大投资倾向;要完善地方干部考核选拔机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，干部业绩考核指标从单一的经济增长指标转变为包括多个指标的指标体系，不仅要反映经济增长的质量和成本、公共产品与服务的质量和成本，还要反映地方债务管理情况。

再次，建立并完善债务管理法律法规体系。

建立并完善债务法律法规是我国政府债务管理急待解决的一个根本问。

最后，建立科学规范的地方政府各类债务管理的管理体制。

顾宁（2011）认为一要严控地方政府原始举债规模；二要，降低地方债务违约率：

要消除地方政府的“依赖”心理，必须明确上级财政部门对下级部门的有限救助责任，使基层政府形成一种良性预期，在最初的举债环节便开始考虑债务能否及时清偿，尽自身最大努力预防违约；要提高地方政府所筹资金的使用效率；三要加大逾期债务清偿力度。

朱玉玲（2012）提出化解地方政府债务风险的对策建议，一是继续完善分税制财政体制，应该合理划分各级地方政府之间的财权和事权；二是放开地方公债市场，使得地方政府有足够资金做好国有企业和粮食流通体制的改革；三是做好地方政府债务相关立法工作和建立地方政府债务预警机制；四是财政政策和货币政策要相互配合以最大限度发挥宏观经济政策的作用。

赵云旗（2013）提出要限制地方政府的债务规模。

为了控制地方政府债务的增量，防止债务规模继续膨胀，缓解债务风险的压力，要严格限制地方政府发债融资的行为。

不仅严禁地方政府通过各种名目和渠道违规发行地方债券，而且要全面整顿地方融资平台；二要积极化解债务的存量。

三是提高债务信息透明度是控制地方政府债务风险的有效手段，针对我国地方政府债务信息不对称的现象，需要尽快建立健全债务信息披露制度，提高地方财政及债务信息的透明度；四是建立健全地方政府债务偿还机制；五是针对地方政府债务风险失控的现象，需要尽快建立风险监管体系。

五、启示

地方政府债务问题一直是我国地方政府亟待解决的问题之一。

我国《预算法》等法规明确规定,地方政府不得举债,但在实际过程中,各级地方政府为发展经济、保障民生,在财政资金不足的情况下,普遍存在举债行为。

但我国的地方政府债务对经济发展存在不同程度的影响。

从目前情况看,各级地方政府举债的渠道、种类、形式多样,债务规模巨大,部分地方政府负债率和逾期债务率较高,存在较大的风险隐患,必须采取有效措施,积极防范和化解债务风险。

此外，要解决地方政府债务规模过度增长问题，这就不能只考虑改革财政体制，而是要转变经济发展方式!

从长期来看，则应该通过完善政府治理结构以及金融体系改革来增强对地方政府举债的市场约束机制和行政约束机制!

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