陈振明版《公共管理学》考研笔记.docx
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陈振明版《公共管理学》考研笔记
公共管理學
導論，公共管理學的視野
1．“公共管理學”與“公共行政”
“行政”本質上包含著從指示和服務的含義；而“管理”首先意味著獲得結果以及管理者為獲得結果負個人責任。
①“公共行政”是政府特別是執行機關為公共提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。
關注的焦點是過程，程式以及辦公室的管理）傳統的公共行政學以及公共行政學院主要是培養政府的職業文官的學科或機構）。
②“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程，程式和遵照別人的知識辦事以內部取向，而更多的是關注結果和對結果的獲得負個人責任。
2．“公共部門”與“公共物品”
（1）“公共部門”是公共事務的管理者和公共物品的提供者。
廣義的公共部門包括政府機構，公用事業，公共事業，非政府公共機構等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構以及依據政府決策產生的機構和部門，是最純粹的公共部門。
（2）Why“准公共部門”（第三部門，非營組織）也歸入公共部門中？
因其“公共”特性：
①與純粹的公共部門目標一致，第三部門生產或活動的基本
②與政府存在密切關係，其生產，活動的內容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制
③與政府為社會所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”
④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。
（3）公共物品：
指具有消費的非競爭性和給排他性，自然壟斷性以及受費困難等特徵的物品，具有規模效益大的特點，政府是提供詞類物品的最佳方式。
（4）公共物品的劃分
①純公共物品：
國防，公共安全，外交，法規政策，環境保護，基礎研究，空間技術。
准公共物品：
道路，能源，交通，通訊，城市公共服務，教育，廣播電視，社保。
②有形的公共物品（硬——）：
公共設施
無形的公共物品（軟——）：
法律。
政策，制度
③全國性的公共物品：
國家或中央政府提供的服務——國防，外交，全國性法規政策
地方性的公共物品：
城市基社，地方性法規，政策
3．“公共管理”與“私人管理”的異同
A、聯繫。
（1）都包含了合作團體的活動。
（2）都必須履行一般的管理職能。
B、差別。
（1）公共管理與私人管理的使命不同。
公共管理是為公眾服務，追求公共利益;私人管理以營利為目的。
（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。
（3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任。
（4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統比私人組織中的人事管理系統要複雜和嚴格得多。
（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。
4．“治理”與“善治”
①治理泛指任何一種活動的協調方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統及自組織網路六種用法。
②90年代後，世界銀行提出“善治”口號，合法，法治，負責，透明，有效的政府成為善治的基本要素。
5．公共管理學範式的興起
作為相對獨立的學科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為19世紀末20世紀初，研究方向於1887年威爾遜的《行政的研究》一文確立，相對獨立的學術框架建立於20世紀二三十年代，以1926年懷特《公共行政學研究導輪》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版為標誌。
三次重大範式變換，傳統的公共行政學——公共政策分析——公共管理學。
6．公共管理範式的出現：
兩種途徑——“政策途徑”（P-途徑）；“商業途徑”（B-途徑）
（1）①“P-途徑”來自於公共政策學院，以政策研究方向，重視定量分析方法，尤其是經濟學分析手段。
把政策執行研究的焦點集中在政府的專案，公共組織和私在所有不重要的方面是相同的。
②“B-途徑”強調將工商管理和經濟學的概念，理論和方法應用於公共部門管理的研究中，並仍關注組織結構與過程。
（2）共同點：
以組織外部定向（關心行政機構以外的東西），強調政治因素在管理中的作用；重視規範研究並關心改善管理績效，主張從經驗中學習尤其是偏愛案例分析法。
（3）各有所長：
①P重新認識政策分析對於公共管理的重要性，學習實踐者的經驗，重視吸取經驗教訓並加以傳播，促進政治執行官與資深管理者的對話。
②B強調的研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論，方法和技術，分成一種以公管與私管相比較為基礎的綜合框架，重視戰略管理，關心過程，強調公，私的相似性，很少區別。
7．雪城大學（1991年9月20號——21號）第一次美國的公共管理學術研討會是公共管理新範式誕生的象徵性標誌。
8．公共管理學的研究對象：
公共管理。
即其要研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構，功能及其與環境的關係，研究公共管理活動的過程及其環節（組織，決策，溝通，協調，監控，評論等）；研究如何應用各種科學知識及方法解決，公共事物的管理問題。
——公共管理活動，公共管理實踐。
9．公共管理學的學科特徵——與傳統公共行政學的區別
（1）研究對象與範圍。
傳—局限於政府行政機關特別是官僚機構的研究
公—擴大到其他政府機關（立。
司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。
（2）公更具跨學科，綜合性的特點。
傳—建立在政治學基礎上，公—不同學科。
（3）公將研究焦點由傳的“內部取向”轉為“外部取向”，由重視機構過程和程式研究轉到重視專案、結果與績效研究。
（4）涉及大量公共行政學沒涉及的主題。
例：
公共物品，公共選擇，政府失敗。
。
。
。
。
（5）公既是實證的有規範的，傳—局限規範研究。
10．公共管理學的研究途徑和方法
（1）經濟學途徑成為公共管理學研究的一個重要途徑（管理學途徑，政治學途徑，法學途徑）。
它採用經濟學的理論假定，概念框架，分析方法及技術來看待公共管理問題。
①公共選擇理論：
將“經濟人”假說，交換範式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。
作為一種公共政策的研究途徑，它假定：
政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。
②新制度主義（新制度學派）：
強調制度在政治生活中的決定性作用;制度的存在是因為它可以克服社會組織中的資訊障礙和減少交易成本;在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制;制度形成偏好，規定行為角色、約束行為和形成期望。
（2）方法上的突出特徵是強調跨學笠研究途徑，提倡以問題為中心的知識產生方法。
包括系統分析、比較分析、實驗分析、案例分析。
11、市場經濟國家的政府管理實踐
A、在市場經濟發展的不同時期，政府干預的範圍、內容、和方式是不同的。
（1）20世紀30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經濟在一種自由放任的狀態下運行，國家晝少干預或不干預市場運行。
奉行三個原則：
麼有財產神對不可侵犯原則，契約原則，自我負責原則。
（2）1929－1933年，西方資本主義爆發經濟危機，客觀上促使凱恩斯主義興起。
凱恩斯以“有效需求”為基礎論證國家全國干預的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經濟生活的全面干預，特別是通過財政和貨幣政策調控市場經濟的運行。
（3）20世紀70年代西方市場經濟國出現“滯脹”現象，西方新自由主義經濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預，充分發揮市場經濟的作用。
B、由於經濟發展水準，政治文化及歷史傳統等方面的差別，各市場經濟國的政府公共管理模式亦不同。
（1）英美的市場主導模式。
（2）歐洲或萊茵模式。
（3）東亞的政府主導型模式。
12、轉型期我國公共管理的實踐。
A、傳統的政府管理模式的弊端――計劃經濟（“命令式經濟”）條件下。
所謂傳統政府即“全能型政府”：
集中配置社會資源，對經濟和社會生活全面、微觀、直接干預。
（1）政企不分、政資不分。
（2）機構臃腫，效率低下。
（3）權力過於集中。
（4）政治民主化、科學化、制度化薄弱。
B、轉型期政府管理面臨的挑戰。
（1）市場體制。
（2）公共管理體制的創新，行政政治體制改革，轉變政府職能。
（3）高素質、廉潔奉公的公務員隊伍。
C、入世對我國政府管理提出的挑戰。
（１）入世對政府管理方式的衝擊，傳統的政府管理方式阻礙市場化進程。
（２）政府管理的法制化――法律規則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。
（3）公務員素質與能力（官員的市場觀念落後;法律意識淡化;競爭意識不強;學習能力不足）。
13、行政國家：
指19世紀末，20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰以後，在資本主義國家立法、行政、法三權分立的國家權力主體關係中，行政權力和活動擴張，具有制定同議會、立法效力相當的行政命令和制定同法院判決效力相近的行政裁決權，大量直接管理和介入國家和社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現象。
第一章、公共組織理論
1、組織：
是指在一定的社會環境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理意識，並為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。
組織目標與行為是組織的本質性特徵。
2、公共組織：
廣義――就是以管理社會公共事務、協調社會公共利益關係為目的的組織。
既包括政府組織，也包括第三部門組織。
狹義――國家機關組織。
3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1－1，瞭解就好）。
4、公共組織的類型。
（1）按財務－會計標準劃分（有利於加強審計和對公共組織的監督）：
政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。
（2）按公共權力標準分類。
A、強制型公共組織：
政府部門。
根據憲法和法律的授權、依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。
如，納稅人必須接受稅務管理部門的管理。
B、半強制型公共組織：
更多依靠市場手段而非行政手段。
其強制性是可對抗的，當事人可拒絕裁決。
如，仲裁委員會――起訴。
消費者權益保障委員會，各種行業協會等。
C、非強制性公共組織：
非強制性與服務性。
如，各種院校、社區學校、研究所、基金會、醫療保健機構、文化和科學技術團體、各種諮詢服務機構。
（3）按權威與等級結構標準分類。
A、古典模型：
建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，效率是組織追求的首要價值。
專業化與協作是組織的基本要素。
特點：
①組織具有四個基礎：
目標、過程、顧客、領域。
②對於每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優先地位。
③行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助於實現組織目標的活動。
④任何上級公能有效監督數量有限的直接下屬，存在“控制範圍”。
⑤行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構。
⑥垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區分。
B、官僚模型：
其基礎是馬克斯.韋伯創立的官僚理論。
理性――合法權威。
認為組織靠非人格化的規則來管理，理性意味著效率。
特點：
①基於職能專業化的勞動分工。
②有明確的職權等級制。
③有與任職者和職責相關的規章制度。
④有處理工作的程式系統。
⑤人與人之間關係的非人格化。
⑥雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎。
C、第三部門行政模型：
系統方法和權變方法的應用。
特點：
公共事務由多人的董事會或委員會進行管理；“代理人”政府；不可隨意監督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務。
5、公共組織的構成要素：
組織人員、組織目標、職能範圍、機構設置、職位設置、權力與職權、權責劃分、規章制度、團體意識、組織設計、支持硬體、技術與資訊。
６、管理層次和管理幅度。
管理層次指公共組織內部縱向的等級數。
管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數目。
二者在一定規模的組織內呈反比例關係。
A、“尖形結構”――管理層次多、管理幅度小。
（１） 優點：
權力集中，分工明確，便於統一行動。
（２）缺點：
容易造成資訊失真，使高層決策被“走樣”執行。
B、“扁形結構”――管理層次少、管理幅度大。
（１） 優點：
資訊傳遞迅速，不易失真，決策執行時間短，下級執行人員擁有較大的自主權，決策、執行面廣，也較靈活。
（２）缺點：
相對鬆散，集體行動難度大。
７、公共組織的一般結構形式：
直線結構、職能結構、直線－職能結構、矩陣結構、旁系結構
8、我國政府組織的結構。
（1）縱向結構。
宏觀――中央層次，地方行政組織的層次。
微觀――行政組織內部的工作層次關係。
（2）橫向結構。
決策部門、執行部門、回饋部門、監督部門。
在我國，行政組織的橫向結構服務從於縱向結構。
9、行政組織體制的基本類型。
A、根據行政組織中最高決策權所屬人數可分為首長制和委員會制。
（1）首長制：
又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執掌的組織體制。
優點：
權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易於保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。
缺點：
①行政決策大權由首長一人獨攬，導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監督。
②首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利於對行政事務的周密考察與恰當處理。
（2）委員會制：
又稱合議制。
是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執掌的組織體制。
優點：
能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利於權力監督。
缺點：
責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協調不易，力量難以集中，決策遲緩，並且容易洩露決策機密。
B、行政組織構成單位的功能和性質可分為層級制和職能制。
（1）層級制：
又稱分級制。
指行政組織縱向分為若干層次，上下層業務性質相同，但有隸屬關係，業務範圍由上至下逐層縮小的組織體制。
優點：
①組織系統業務相通，便於溝通領導。
②權力集中，從上到下輻射開來，有助於統一指揮。
缺點：
①上級任務繁雜，往往顧此失彼。
②缺乏專業分工，工作彈性小。
③各層級行政首長權力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。
（2）職能制：
又稱分職制。
指行政組織橫向依據不同的業務性質、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業務內容不同，但所管範圍大小基本相同的組織體制。
優點：
分工明確，有助於工作專業化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。
缺點：
分工單位無力進行全局直轄市，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。
C、根據行政權力的使用特點可分為集權制和分權制。
（1）集權制：
指行政權力集中在上級機關，下級機關公有有限的權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。
優點：
政令統一，可在行政組織系統內實行一致標準，便於集中力量，發揮優勢，統籌兼顧。
缺點：
節制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發揮，不能因地制宜，及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。
（2）分權制：
指下級組織在其管轄範圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。
優點：
①各級行政組織可以因地制宜發揮自己的特長處理事務，行政措施緊貼實際，能適應客觀環境的變化。
②各層級有自己的權力和責任，容易激發行政人員的工作積極性。
③可防止上級組織和個人的獨斷行。
缺點：
①權力過於分散，上級組織的目標、意圖難以實現，上級反受下級牽制。
②下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互衝突，發生糾紛，造成行政組織的分裂。
D、根據行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。
（1）完整制：
又稱集約制或一元統屬制。
是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監督的組織體制。
優點：
權責集中分明，組織結構簡單統一，機構之間分工合作好，有利於領導機構的全局統籌和行政命令的貫徹執行，並能人盡其用，發揮專業優勢。
缺點：
行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。
（2）分離制：
又稱獨立制或多元統屬制。
指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監督的組織體制。
優點：
行政機關獨立性大，措施靈活，通過發揮專業部門優勢，對某些局部事務能夠採取有力的措施。
缺點：
機構間協調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。
10、權力的來源：
縱向權力來源，橫向權力來源。
（１）對組織高層管理者而言，權力來源於：
正式的職位、所控制的資源、對決策前提和資訊的控制、居於組織中心位置。
（２）中層領導的權力來源：
取決於組織設計時對他們的定位。
（３）低層成員：
個人資源、職位資源。
11、權力的運行。
（１）自上而下的權力運行：
控制下屬。
（2）自下而上的權力運行：
控制上級。
（3）橫向權力運行：
控制處在左右的同級部門或成員。
12、組織授權：
包括外部授權和內部授權。
授權有乎於提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應性，增強組織活力。
但由於上級組織或高級管理者們害怕失去權力後自己地位受到影響而使授權面臨很大障礙。
13、組織衝突：
指組織間行為的“不合轍”。
（１）目標與顧客的衝突。
當目標導向型和顧客導向型的組織發生關係時易產生衝突，組織內部的目標與顧客因素也會產生衝突。
（２）功能與領域的衝突。
如，中央要求對其在地方的下屬部門加強管理，但地方則希望對其實行屬地管理。
即“條條”與“塊塊”的衝突突。
（３）目標間的衝突。
組織目標的每次變動、不同組織的目標發生交叉時易發生。
14、組織協調。
A、水準協調：
組織間水準方向上的合作。
（1）利益相關的組織通過協商達成協議，以明確相互間的邊界。
（2）在共同參與的領域，成立諸如機構間委員會這樣的組織進行協調，推動合作。
（3）根據組織領導準則，指定某個機構來協調特定範圍內所有組織的活動。
（4）建立一定的決策程式，使利益相關組織都有機會對其中任何組織的提議進行審議。
B、垂直協調：
領先組織的等級權威，上級對下級組織的協調。
但是在同一層次組織數量眾多時，範圍超出上級的仲裁能力，而且每個組織副局長其共同上級的溝通將大大下降。
15、組織合作模型的特徵。
（1）實行小團體控制。
（2）發展具有高參與性質的組織文化。
（3）競爭以時間為基礎，是效率的競爭。
（4）成立自我管理團隊。
16、組織合作的益處和衝突帶來的損失。
合作的益處
衝突帶來的損失
1、提高工作效率
1、精力的分散
2、雇員的團結和滿意
2、改變了判斷力
3、組織目標的實現
3、失敗者效應
4、創新和適應
4、協調不佳
17、個人行為與組織行為。
（1）X理論與Y理論。
A、X理論：
①人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。
②對大多數人須動用懲罰措施以鞭策他們努力實現組織目標。
③願意受人指揮，希望逃避責任，沒有進取心，安全重於一切。
B、Y理論：
①並非天生不喜歡工作。
②懲罰並非唯一手段，自我控制、自我指揮。
③若回報成正比例，產生獻身於組織目標的努力。
④尋求責任。
⑤解決組織問題需員工較高水準的想像力、發明和創造能力。
⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。
（2）公共行政人員行為。
A、“成人發展模型”。
B、“文化行為模型”。
C、“政治行為模型”。
（3）公共選擇理論與組織行為。
A、公共選擇理論：
假設組織中的個體是“經濟人”，個體行為具有“經濟人”特徵。
①經濟人是理髮的，總是做出有利於自身利益的選擇。
②經濟人追求的是自身利益的最大化。
因而人們加入組織，目的同樣是要通過組織實現自身利益的最大化。
B、由於個人“經濟人”的性質，個體行為與集體行為不易達成一致，且由於組織收益具有“非排他性”，易產生“搭便車”行為。
18、
（1）公共組織的生態環境：
主要指組織運行的外部環境，即宏觀環境，同時也包括存在於組織之外的仲介環境。
（2）公共組織環境：
指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發展產生影響的因素的總和。
19、組織環境的基本構成因素
（1）政治環境：
對公共組織行為加以規範和引導。
其基本要素包括政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政黨制度、公共政策。
（2）經濟環境:
對公共組織動機和行為有重要決定作用。
其基本要素包括經濟體制、經濟利益、經濟實力、產業結構。
（３）文化環境:
文化是公共組織行為方式的凝固化表現，文化環境對公共組織的影響相對政治環境和經濟環境而言較遲緩,但是作用時間更長,組織變革必須在文化延續過程中進行。
包括認知、價值、意識形態、行為規範、道德傳統。
（４）技術環境：
制約著組織管理和活動方式方法。
包括經驗技術、實體技術、知識技術。
20、為什麼公共組織要建立成開放系統
（1）開放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機制。
（2）開放的公共組織具有再生功能，能夠實現組織的再生產。
21、公共組織的生命週期：
說明組織的產生、成長和最終衰落的情況。
包括產生階段、集體化階段、規範化階段和精細階段。
22、組織變革過程。
A、目標。
（1）提高組織適應環境的能力。
（2）提高公共組織的工作績效。
（3）使公共組織承擔更多的公共責任。
B、環節：
對危機的感知;變革方向的確定;變革;監督調整。
23、“政府再造論”：
認為在今天大多數政府機構要完成的任務日益複雜，所處的環境充滿部爭，變化迅速，顧客要求品質更高且更有選擇作地的服務。
傳統的官僚制已不能適應這種變化，反而成為沉重的包袱。
因此，必須發動一場革命，徹底打破官僚制。
24、政府再造：
就是用企業化體制來取代官僚制，即創造具有創新慣性和品質持續改進的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅使。
25、組織變革趨勢（從三個方面展開）
（１）著眼於知識經濟時代組織特徵及內部個體作用的變化。
“學習型組織論”――新的組織所依賴的技術不以機器為基礎，而以知識為基礎，它設計是用來處理知識和資訊的，組織成員的首要任務不是為了追求單一的效率，而如何識別和解決新的問題。
（２）著眼於組織結構的變化。
“無縫隙組織論”、“網路組織論”、“虛擬組織論”。
（３）著眼於組織功能的變化。
第二章、政府改革與治理
1、治理理論的研究途徑。
（1）“政府管理”途徑：
這一途徑將治理等同於政府管理，側重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。
①“新公共管理”以“經濟人”為假設，以市場化和管理主義為政策取向，強調結果導向和顧客導向，關注公共部門的微觀經濟問題。
②“善治”是由世界銀行提出的，合法、效率、負責、透明、開放是其基本要素。
（2）“公民社會”的途徑：
①此途徑認為，治理是公民社會的“自組織網路”，是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創造的秩序，在公共資源管理、社區服務與發展、同業協會和跨國性問題網路中普遍存在。
②自治的公民社會是共同利益的自願結合，是個制度化的、不需借助政府及其資源的公共領域;組織成員可自主治理生活領域中的公共事務。
③“自組織網路”：
社會中心論的治理觀。
（3）合作網絡的途徑：
試圖在“網路管理”的框架內整合上述兩種研究途徑。
它綜合考慮了政府層面和非政府層面有關治理的用法。
2、治理與統治的關係
治理是對合作網絡的管理，又可稱為網路管理或網路治理。
指的是為了實現和增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互儲存的環境中分離公共權力，共同管理公共事務的過程。
其實質是種合作管理。
A、治理與統治的相同點：
二者追求的目標相同，都需借助公共維持社會秩序和處理公共事務，以促進公共利益的最大化。
B、二者的異。
（１）管理的主體不同。
統是政府壟斷公共事務管理的活動;治理是政、企、社會團體和個人等公共活動者共同處理公共事務的活動。
（２）管理的客體不同。
與統治相比，治理地對象更多，範圍更廣。
治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還涉及人群較少的集體事務（如，公共池塘資源）。
（３）管理的機構不同。
統治的機制是控制;治理的機制是信任。
（４）管理的手段不同。
統治是強制性
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