大力加强政府法制建设 为转变经济发展方式提供法制保障.docx

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大力加强政府法制建设为转变经济发展方式提供法制保障

大力加强政府法制建设为转变经济发展方式提供法制保障

党的十七大提出了加快转变经济发展方式的战略任务，胡锦涛同志在省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上指出：

“我们只有加快经济发展方式转变，才能实现我们党对全国各族人民作出的庄严承诺，更好满足广大人民群众日益增长的物质文化需要。

”这表明，加快经济发展方式转变，出发点和落脚点是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

深入理解、全面贯彻这一重要精神，在转变经济发展方式中，没有法制保障是不行的,历史上，凡是经济发展方式转变时期，也是对法制呼唤最强烈、最旺盛的时期。

通过立法来推动经济发展方式转变，可以达到事半功倍的效果,强化推进依法行政，营造转变发展方式的良好法制环境。

要通过认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，努力在全社会形成依法行政的氛围。

严格依法处理好转变发展方式过程中可能引发的各种矛盾，形成依法办事的法制制度,为加快转变经济发展方式、推动经济社会又好又快发展提供有力保障。

乡镇人民政府如何依法行政？

乡镇政府是我国最基层行政机关，是宣传贯彻执行党和国家方针政策和密切联系群众的重要机关，是社会稳定环境的维护者，农村社会经济发展的领导者、组织者。

在建设社会主义新农村和推进社会主义民主与法治的进程中，乡镇政府依法行政具有重大意义。

政府在履行政府职能时必须依法，这是民主制度的基本要求。

改革开放以来，市场经济体制取代计划经济体制，乡镇政府履行职能的方式也开始转变，从人治方式向法治方式转变，从单一的行政手段向行政手段，法律手段和市场手段综合运用转变。

但由于长期受计划经济的影响，政府职能越位，错位，缺位的“三位”现象还非常突出，是不依法行政带来的产物。

下面是乡镇政府几种主要的具体行为行为：

（一）村民委员会选举中乡镇政府的行为

这个问题首先要明确的是乡镇政府与村委会之间关系，已经从原来的领导与被领导的关系变为指导与被指导的关系。

村民委员会组织法明确规定村民实行自治，但村民实行自治，一个重要的前提是在法治的前提下，当自治超出了法定范围，国家法律就要干预。

比如在村委会选举中，村里成立选举委员会主持选举工作，并且履行认定选举行为合法性和选举结果有效性的职责。

而乡镇政府也相应成立选举指导委员会，行使保障村民民主权利，指导监督选举，调查纠正选举违法的职权。

在选举的四种类型中，即选举行为合法，选举结果有效；选举行为合法，选举结果无效；选举中有违法行为，但选举结果有效（违法行为轻微，不影响整个选举结果）；选举中有违法行为，选举结果无效。

前二种应由村选举委员会认定，后二种因涉及违法事件，应由乡镇人民政府调查处理。

选举的整个过程，乡镇政府的行为先是行政指导行为，而对后二种情况进行调查处理即为具体行政行为。

（二）行政许可行为

乡镇政府的行政许可只是初审全，涉及到乡镇政府的党政办、民政办、计生办、林业站等办事机构。

现在乡镇政府考虑比较多的就是如何加盖公章的问题，这可分为三类：

第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定，除乡镇政府实施八类项目的初审权外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类（看具体情况而定）；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。

上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。

当前，乡镇依法行政的状况离新形势的要求还相差甚远，基层政府行政违法的现象比较普遍，依法行政还任重道远。

乡镇依法行政存在的问题较多，原因也很复杂，主要表现为以下几个方面：

（一）乡镇政府执法主体资格存在问题

我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门，但实际工作中绝大部分是乡镇人民政府代劳。

如《中华人民共和国农业法》第一章第十条规定：

县级以上人民政府主观农业的部门按照各自的职责，负责本行政区域有关的农业工作。

县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。

《中华人民共和国水法》第九条第四款规定：

县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关水的资源管理工作。

第三十七条规定：

县级以上人民政府或者其授权的主管部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，当事人必须服从。

《中华人民共和国野生动物保护法》第七条规定：

县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。

《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定：

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

第四款规定：

县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款规定：

县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。

第三十七条规定：

县级以上各级人民政府及其煤炭管理部门和其他有关部门，应当加强对煤矿安全生产工作的监督管理。

《中华人民共和国矿产资源法》第三十八条规定：

县级以上人民政府应当知道、帮助乡镇集体矿山企业和个体采矿进行技术改造，改善经营管理，加强安全生产。

《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条规定：

县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。

县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。

以上工作依法均应由县级以上人民政府及其行业主管部门履行，乡镇人民政府只能按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七款“办理上级人民政府交办的其他事项”而配合工作。

但在实际工作中，以上工作基本上成了乡镇的主要中心工作，配角变成了主角，主角不见了影子，乡镇沦为实际的执法主体了。

以上问题主要是法定执法主体不到位造成的。

不到位有以下原因：

一是执法人员少，人员编制少，财政经费少；二是管理宽度大，可望不可及，力不从心；三是职责不明，法律意思淡泊；四是官僚主义严重，习惯于乡镇代劳，图省事。

（二）乡镇政府存在不严格执法的问题

按照有关法律的规定应由乡镇履行的职责乡镇人民政府不履行职责或暂时不履行，失位严重，甚至失职渎职。

《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：

乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。

《中华人民共和国森林法》第八条第二款规定：

乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。

当前农村乱占基本农田的现象十分普遍，一是超标准建造房屋，二是打着农业用地的幌子变相圈地而用着建设用地。

乡镇政府对乱占耕地的行为一般采取放水养鱼的政策，暂时不制止，当大量的违法占地发生后，乡镇政府就开始收网了，违法占地罚款流入政府的小金库。

农民住宅用地取消一切费用，罚款收入权上交后，乡镇政府基本不管乱占耕地的行为了。

打着取信于民，“构建和谐社会”的幌子，实则是因为无钱可收了。

同样，乡镇政府对森林乱砍滥伐行为也因无权收取罚款基本不作为。

（三）与村委会的关系混淆

《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第二条规定：

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

村民委员会组织制定“村规民约”——“小宪法”，来达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。

通过“一事一议”来办理本村的公共事务和公益事业。

乡镇人民政府利用村民自治的优越性开展行政工作，使村民委员会“忘记”本职工作。

乡镇政府对村民委员会变指导为领导，把村民委员会变成了乡镇人民政府的下级行政组织，转移执法主体，故意错位。

村民委员会代替行政，无所不包，无所不能。

村级组织是自治组织，一旦违法不怕追究，不是行政机关，不是执法主体，没有行政法人资格，何谈行政违法？

群众怒而不知言。

凡是政府不好解决的问题，作不了的行政工作统统交给村民委员会，一交就灵。

美其名曰走群众路线，密切联系群众的工作方法，发挥基层战斗堡垒作用。

有关的钱政府收不起来，但村里的干部可以牵猪拉羊变现钱，个别村干部在工作中甚至对不听话的村民动手动脚，乡镇政府还假装不知道。

到底能给村干部定个什么罪？

村干部到底是农民啊，如果追究起来也就是教育一顿，实则受鼓励一次。

当前有的地方群众不怕政府但怕村干部就是这个原因。

乡镇依法行政存在的问题多，原因复杂，促进乡镇依法行政将是一个系统工程，不可能一挥而就，更需要政治体制经济体制改革的进一步深入。

（一）完善法律体现，创造乡镇依法行政的法制环境

完善法律体系包括制定法律和修改法律。

制定《中华人民共和国村民自治法》，包括村民自治的意义、自治应坚持的原则、自治的组织、自治的内容、自治的保障、法律责任，体现民主自治、民主选举、民主管理、民主监督的精神内涵，进一步理顺乡镇和村级自治组织的关系等内容。

使乡镇不依法行政就寸不难行，进一不加强基层民主建设，为建立农村市场经济创造良好的法制环境。

同时废止试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》。

修改有关的法律，乡镇是最基层的国家政权机关，直面广大的人民群众，又是各项行政工作的实际参与者和执行者，就应将有关的行政执法主体授权给乡镇，以解决行政执行者不是执法主体，执法主体不经常执法的尴尬问题。

法律体系的完善实质是乡镇职能扩大的模式，因此乡镇也要进行与之相适应的改革，包括调整建制，机构改革，职能定位，人力资源整合，干部培训等，使乡镇有职、有权、有责、有能。

有职是指乡镇有依法赋予的职能，有权是指有职能才有权执法，这就需要相应的机构履行职权。

有职权就要承担相应的责任，要履行职权，承担责任必须具备相应的能力，这就需要提高执法者的水平，加强执法人员的培训。

（二）调整乡镇职能

乡镇职能的界定要依法进行。

法律赋予给乡镇的职能必须履行，不能失职甚至渎职。

法律没有赋予的职能乡镇不能擅自履行，造成行政违法。

受上级委托执法的一定要从法律角度办理相公手续，取得执法资格。

乡镇职能立法要根据提供公共产品这一政府职能定位来确定，并充分考虑乡镇作为最基层的国家行政机关提供公共产品的有限性和局限性，不能搞行政职能上下对口，不能为扩大或缩小乡镇的职能而进行职能立法。

当前我国的法律很少赋予乡镇执法主体地位，依法界定乡镇职能就是弱化乡镇职能的模式，因此乡镇就应该精简机构，精简人员。

这种模式势必会增加县级执法主体的负担，那么乡镇精简下来的富裕人员可以对其进行充实，调配人力资源。

乡镇能够和需要提供的公共产品就是维护社会稳定，建设基础设施，发展社会事业，维护市场经济秩序，指导村民自治，构建人与自然的和谐，依法执行上级委托的任务等。

（三）乡民自治

乡民自治就是把村民自治的范围从村扩大到乡镇，将乡镇人民政府改为乡民委员会，乡民自治从根本上解决了乡镇依法行政的问题。

政府的职能是提供公共产品，随着社会主义市场经济制度的逐步建立和完善，乡镇政府管理经济的职能逐步弱化并最终谈出，而政治职能也将因基层民主的进一步发扬和经济职能的弱化而弱化。

因此撤消乡镇人民政府是必然趋势，乡民自治是符合中国特色的选项。

撤消乡镇人民政府可以减轻了财政负担，彻底解决了乡镇人民政府对小地方经济不必要的干预，拓宽乡村的民主空间，进一步加强县级政府的执法能力和执法意识，提高执政能力和服务水平，提高地方公共产品的供给力。

撤消乡镇人民政府是一个社会发展过程的体现，不能一哄而下，应该根据社会进步的状况来决定，特别是要根据交通通讯信息等管理类硬件的发展水平来决定。

当前我国的一些地方已经初步具备了这些条件，应该有序地撤消乡镇人民政府，成立乡民委员会。

一个县撤消乡镇人民政府不能一不到位，要逐步过度。

先走乡镇职能扩大的模式，将乡镇的规模扩大，个数变小，政府职能加强配套；然后走乡镇职能弱化的模式，依法界定乡镇职能，逐步弱化乡镇的职能，精简机构，裁减人员；最后当乡镇执法人员逐步减少，职能逐步被县级政府取代，社会基本接受，人民群众习以为常等主客观条件成熟的时候，就应该因势利导，撤消乡镇人民政府，取而代之以乡民委员会。

成立乡民委员会后，村民委员会根据情况可以合并保留撤消。

（四）提高乡镇政府行政能力

乡镇政府的职能无论是加强还是削弱，但职能必须加速转变。

当前乡镇政府履行政府职能的方式基本上还是计划经济年代那一套，这和建设社会主义市场经济是非常不相适应的。

乡镇政府极其工作人员是明白这个道理的，但为什么还是不能转变政府职能而依法行政呢，归根到底还是执政能力有待提高，这是本文要讨论的重点。

乡镇政权是国家政权的基础，其执政能力的强弱直接关系和影响着党和国家的执政能力。

随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村民主政治建设的不断加强，乡镇政权面临许多新问题和新挑战。

群众对乡镇的依赖性在降低，对乡镇干部素质的要求在提高；乡镇政权肩负的责任在不断增大，落实责任的行政权力在日益缩小；农村改革不断推进，各种利益调整引发的矛盾逐渐凸现。

如何不断适应新的形势，在应对各种挑战中提高乡镇班子的执政能力，这是摆在乡镇政府班子面前的重要课题。

（一）解决乡镇政府运转经费问题

乡镇建设经费是执政的基本条件，其完备与否直接影响着政权职能的充分发挥，影响着基层的稳定。

目前，大多数乡镇财政是“吃饭财政”、“讨饭财政”，呈现出收入少、债务多的特点。

收入减少、支出增加、需求增大、债务难偿，农村政权面临着前所未有的困难，执政难，难执政，这样的结果直接影响到基层政权的巩固和发展，依法行政成了无米之炊，失去了依法行政的济济基础。

提高执政能力首要的是优化执政的基本条件，多渠道、多途径解决执政经费不足的问题。

要严格执行分税制管理体制，按照事权与财权相统一的原则，确保中央财政转移支付和县财政行政事业费及时到位。

加快农村社会经济全面发展，培植财源。

以农业结构调整为切入点，优化农村经济结构。

乡镇要借助西部大开发，建设社会主义新农村契机重点发展优质高效农业，培育特色经济和名牌产品，大力推进农业产业化，延伸农业产业链，促进对初级农产品的深加工，提高农产品的附加值；以建立健全农村市场体系为着力点，促进农村经济的发展，构建适应市场经济的购销体制，促进服务于农户和市场之间的中介组织和合作组织的发展，培育农村土地、劳动、资本、技术等要素市场。

（二）合理配置乡镇人员

乡镇人员结构性矛盾突出，党的组织建设薄弱，党员素质低，缺乏引领群众共同致富的“领头雁”。

乡镇领导干部后继乏人是普遍现象。

结构性矛盾突出的危害直接导致执政能力的低下，损害了党同人民群众的血肉联系，弱化了基层政权的巩固。

加强农村执政能力建设，必须针对乡镇实际，强化措施逐步解决。

加强乡镇干部的选拔和培养，优化整体素质，提高基层政权的执政能力。

采取“严进宽出”的措施，把好乡镇干部的“入关口”，从县区机关选拔一批年轻有为的干部到乡镇任职挂职，吸收一批优秀的大学毕业生充实基层政权。

同时要配强村级干部队伍，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子，特别是要通过民主竞争择优机制选准配强村主任，不能搞暗箱操作。

（三）更新乡镇活动方式

乡镇活动方式日显陈旧，在一定程度上削弱了党对农村的绝对领导，加强农村执政能力建设，必须在探索服务群众的有效途径上下功夫。

目前，不少乡镇政府人员存在思想观念落后。

有的干部对新情况、新事物的适应能力差，不能正确把握和理解党在农村的各项方针政策，缺乏开拓创新意识和驾驭市场经济的能力。

工作方法陈旧。

一些干部在处理具体问题时，进行机械、片面、简单的操作，无法使农民群众心悦诚服。

创新意识不强。

乡镇干部对如何服务群众,促农增收的问题研究得不够，思路不宽，没有带头致富的本领，缺乏带领群众共同致富的办法，针对乡镇活动方式陈旧、思想观念落后等诸多方面的表现，应当创新思路，带头致富，转变职能，搞好服务，强化培训，提高素质。

（四）增强乡镇政府班子对群众的凝聚力

乡镇政府领导班子对群众的凝聚力有所下降，在一定程度上疏远了党同人民群众的血肉联系，加强农村执政能力建设，必须在改变软弱涣散现象上下功夫。

近年来，由于党在农村深入开展了争创“五好”乡镇的活动，农村基层领导班子建设得到了进一步加强，但是也不可否认有些农村领导班子还存在着软弱涣散、凝聚力不强的问题，要解决乡镇政府存在的凝聚力下降问题，首先必须建立建立民主决策机制。

确立重大事务民主决策的制度，培养农村干部的民主意识和法制观念，是加速农村民主化的客观要求。

乡镇政府是农村经济建设的组织者和指挥者，对农村工作的领导要体现在充分调动农村各类自然资源、社会资源、人文资源的活力，发挥各类农民专业合作组织和广大农民群众的积极性，形成群策群力共同发展的良好氛围。

要坚持从群众中来，到群众中去，把事关农村经济建设和社会发展的重要事项，通过召开“专家”会来集体讨论，集体决策，并使已形成的决策在农民群众的生产生活实践中得到检验、较正和完善，增强乡镇干部依法办事的自觉性。

其次要建立监督制约机制。

要加强民主监督、民主管理，提高群众对重大事务的知情权、参与权。