中国企业跨国并购的政府管制与应对策略.docx
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中国企业跨国并购的政府管制与应对策略
中国企业跨国并购的政府管制与应对策略
【摘要】自金融危机以来，海外企业纷纷市值缩水，而中国企业“海外抄底”比比皆是，却经常因政府管制铩羽而归。
本文从经典理论出发，分析中国企业跨国并购行为的现状、方式及动因；同时对外国政府的并购管制进行归纳总结，从而多角度为中国企业提出跨国并购的应对策略及建议。
【关键词】跨国并购；政府管制；国家安全；规避风险
一、绪论
（一）问题的提出
从2005年起，中国企业在海外并购中就开始遭遇各种各样的困难。
2006年联想并购ibmpc业务被卷入“安全门”，随后中海油竞购优尼科引起美国经济安全恐慌以失败告终，包括2009年初中国五矿集团提出收购澳大利亚矿业oz的要约也一波三折，遭到政府的重重阻挠。
可见中国的企业“走出去”的道路并不平坦。
中国企业不熟悉海外国家地区的法律制度，无法了解当地政府对国家安全的界限与限定，种种原因使企业的并购无疾而终，即使成功也是披荆斩棘，耗费大量资源。
中国的企业在环境有利的情况下却并不一定能降低并购的风险，它们面临着与东道国政府之间的博弈，它们在“走出去”的过程中频频遭遇政治化问责，反垄断条款等威胁他国市场健康、国家安全的理由。
本文旨在分析跨国并购与政府规制，以对中国企业海外并购提出相应的策略供参考。
（二）相关概念的界定
1、跨国并购
跨国并购（cross-bordermergerandacquisitions）是跨国兼并和跨国收购的总称,指一国企业（又称并购企业）为了达到某种目标,通过一定的渠道和支付手段,将另一国企业（又称被并购企业）的所有资产或足以行使运营活动的股份收添下来。
跨国并购也可以分为两大类跨国兼并（cross-bordermergers）和跨国收购（cross-borderacquisitions）。
根据《2000年世界投资报告》，跨国兼并是一国企业与另一国企业通过资产和经营的结合形成新的法人实体的行为，跨国收购是指一国企业收购另一国企业的部分或全部资产或股权，并实际获得目标企业资产和经营的控制权。
2、政府管制
政府管制（governmentregulation）的含义在经济学家中有着广泛的争论。
“它是社会公共机构依照一定的规则，对企业的活动进行限制的行为。
”（植草益，日本规制经济学家）“政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。
”（daniel.t.spulber）而我国学者余晖认为，“管制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布的法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体主要是企业的不完全是公正的市场交易进行直接的控制或千预。
”
而笔者比较各种定义得出政府管制的几点要素，并以此作为本文的概念界定。
一是政府根据法律法规或政治因素干预市场，二是对企业间的不完全公正交易进行直接或间接地限制。
二、中国企业跨国并购主要类型
按跨国并购双方的行业关系，跨国并购可以分为横向跨国并购、纵向跨国并购和混合跨国并购。
1、横向跨国并购
横向跨国并购是指两个以上国家生产或销售相同或相似产品的企业之间的并购。
其目的是扩大世界市场的份额，增强企业抵御地区系统性经济风险的能力，增加企业的国际竞争力，直至获得世界垄断地位，以攫取高额垄断利润。
例如2010年3月吉利汽车与美国福特汽车公司在瑞典哥德堡正式签署收购沃尔沃汽车公司的协议。
吉利作为我国汽车行业海外品牌战略的先行者，通过此次并购，可以在实现技术资产有效转移和与工会达成一致上有所突破，真正掌控国际著名品牌，吸收一流技术，增强自主创新能力。
2、纵向跨国并购
纵向跨国并购是指两个以上国家处于生产同一或相似产品但又处于不同生产阶段的企业之间的并购，并购双方一般是原材料供应者或产品购买者。
如中国化工集团于2006年先后完成了三起跨国并购中的两起——对法国安迪苏公司和法国罗地亚公司的收购案。
两家公司与中国化工集团之前有一定的业务往来，而并购完成之后，中国化工集团确保了农药化工重要原材料（蛋氨酸）及化工装备的重要材料（有机硅）的供应质量及稳定性；巩固了市场地位的同时，减少了竞争对手在原材料市场的竞争；突破技术瓶颈，获取了总共多达600项专利的核心技术。
3、混合跨国并购
混合跨国并购是指两个以上国家处于不同行业的企业之间的并购。
其目的是为了实现全球发展战略和多元化经营战略，减少单一行业经营的风险，增强企业在世界市场上的整体竞争实力。
如2006年底中信集团以19.1亿美元完成对加拿大内森斯能源公司在哈萨克斯坦石油资产的收购。
中信集团属国务院直接领导的全民所有制企业。
中信集团目前拥有44家子公司（银行）。
中信集团的业务主要集中在金融、实业和其它服务业领域。
中信集团的总资产为16,316亿元；当年净利润为142亿元。
该油气田探明储量逾3.4亿桶、日产量超过5万桶。
此次收购对于中信集团的资源业经营有一定得促进作用。
三、对中国企业跨国并购的政府管制行为分析
（一）对中国企业跨国并购的政府管制主要表现方式
1、利用普通法、反托拉斯法等法律法规限制并购
（1）美国
美国主要依据其反垄断法、联邦证券法、州一级的法律为基础，同时制定各项专门限制外国直接投资的法规对跨国并购进行管制。
美国针对外资的跨国并购有一些专门的行业性规定：
根据美国交通部的规定，外国公司对美国航空公司的收购不得超过25%的股份；外国个人、公司或政府在其所在的美国船舶公司的股份不得超过25%；《联邦通讯法》禁止外国公民在电视企业的合营公司中或卫星通讯公司中所占股权超过20%者；《原子能法》规定，禁止对外国人或为外国人所有或控制的公司发给从事原子能利用设施或生产设施等活动的许可证。
（2）欧洲
英国对于并购的规制主要依靠其于1973年设立的《公平交易法》为主体。
具体评判标准有5条：
是否有利于保持和促进英国市场的竞争局面；是否有利于提高消费者权益；是否通过竞争促进了新产品的开发或成本下降；是否有利于产业和就业的平衡分布；是否有利于保持和促进英国企业在海外市场的竞争实力。
德国《公司法》规定，跨国公司在收购德国公司25％或50％以上股份或表决权时，必须报告联邦卡特尔局，当收购产生或加强市场控制地位时，这种收购将被禁止。
（3）亚洲
在日本，外资并购除受到《禁止垄断法》等法规约束外，还受到《外国投资法》，《外汇管理法》等一系列法规的管制。
而早在1984年，韩国通过修改《外资引进促进法》，对外商直接投资的限制做出了明确规定，外商可以在472类产业进行投资。
90年代此范围缩小到92类。
（4）澳大利亚
在澳大利亚，管制外国直接投资的法案主要是根据《外资购并法》。
此法规定，投资在房地产、金融、保险、航空、媒体、电信、机场等敏感行业的外资项目需要进行申报和审批，澳大利亚政府对投入到这些敏感行业的外资项目设定了限制措施。
2、通过专有管制机构限制并购
（1）美国
监管外资并购的是美国外国投资委员会，它是一个跨部门的机构，财政部长担任主席，由国务院、国防部、商务部、司法部、管理和预算局、贸易代表办公室和总统经济顾问委员会派代表参加组成，其职责是就外国对美国公司或运营的收购对国家安全的影响进行审核。
（2）欧洲
欧盟内部曾有人提议要效仿美国，组成一个“欧盟外资审查委员会”，或建立一套全欧盟范围的外资审查机制。
但终因有违欧盟致力于投资自由化的努力而迟迟未成立，审查也一直由欧盟委员会进行
（3）亚洲
日本依据《禁止垄断法》设立了专门的行政委员会——公正交易委员会，并赋予法院对企业并购行为发出紧急停止令的权力。
此外，强大的日本行业协会，已成为干预外资并购行为的一种强大力量。
（4）澳大利亚
目前中国对澳洲的投资最多，而澳洲的对外企并购主要由外国投资委员会进行。
外国投资委员会（foreigninvestmentreviewboard）成立于1976年，负责向财长提供政府外资政策和执行的咨询。
财长享有外国投资政策制定及外国投资项目的审批权。
（二）对中国企业跨国并购的政府管制主要理由
1、基于国家安全的观点
（1）经济安全
由于中国走出去的通常是具有相当竞争优势的企业，且加之当前经济危机国外企业的资金问题，故中国企业进入国外市场时，他国政府往往会担心其利用在资金技术价格等方面的因素，迅速占领东道国的国内市场，从而威胁到竞争的市场环境甚至造成垄断。
一旦市场被垄断，中国的企业就有可能逐渐将价格提高到自由竞争时的价格水平以上，而这些会对东道国经济造成损害，长此以往，东道国的幼稚工业发展会受到抑制。
（2）政治安全
随着经济全球化的深化，经济民族主义潮流的兴起影响到国外民众对“国家安全”问题的关注，而经济事件也逐步演化升级到国家的政治安全。
冷战结束之后，虽然中国和西方国家的部分关系解冻，但关系到经济命运、高科技发展前景方面，西方国家仍对中国充满戒心。
在电子信息领域的核心技术，美国和欧洲防止中国把技术学走，威胁其垄断地位，尤其是高科技产品。
虽然他们市场化已经很成熟了，但依然有防范心理，目的是保护自己本国的产品。
（3）军事安全
军事安全作为政府管制的一个新的理由，在2009年澳洲政府对中国五矿并购澳大利亚矿业oz这一案中显露无疑。
2009年3月，澳大利亚财政部否决了五矿全面收购oz公司的方案。
澳大利亚财长表示，由于oz公司的prominenthill铜金矿资产位于南澳大利亚伍默拉军事禁区，出于国家安全方面因素的考虑，因此否决该交易。
随后，在09年4月五矿公布了新的收购方案，根据修改后的收购方案，五矿放弃对prominenthill铜金矿的收购，而澳洲政府接受了修改后的方案，此并购案也获准通过。
在此案中，虽然成功与失败仅在一个军事矿区，但已经可以为我国企业今后走出去并购敲响警钟。
军事安全也必将在以后的跨国并购中逐渐出现，成为一个不容忽视的问题。
而以军事安全为由对对外直接投资做出否决，也许会将是所有的国家安全拒绝理由中最不容置喙的一个。
2、基于贸易保护泛化
（1）提高了中国企业的并购价格
在海尔收购美泰克一案中，海尔要想竟构成购，就必须提高竞购报价，如果每股多出一美元，海尔就要为此多支付7969.80万美元。
中国企业提高并购价格这一方面是为了表明收购诚意，另一方面是迫于贸易保护泛化的压力，国外政府刻意提高中国企业的并购难度，增加中国企业的并购成本。
为此，中国企业在并购过程中，不得不花费大量的人力财力物力来应对泛贸易保护。
这种隐成本应经成为阻碍中国企业跨国并购的一大壁垒。
（2）增加了中国企业井购的风险
在正常的跨国并购中，并购企业一般只要考虑财务风险、经营风险和资本市场风险，但贸易保护的泛化是中国企业的跨国并购复杂化，一些泛贸易保护主义者把经济问题政治化，企图借阻挠中国企业的跨国并购来遏制中国经济的发展。
四、中国企业应对策略
（一）从中国本身寻找问题
1、主动进行宣传，澄清中国威胁论
由于国外民众对于中国普遍存在误解，中国企业在并购时往往会遇到民众的怀疑与指责，以致当地政府的不信任。
如中石油并购美国优尼科时，民众对于中石油的国企背景十分恐慌，而中石油开始凭借自己的现金方案的高竞争力，并没有重视这个问题。
但是当竞争对手雪佛龙提出“国家经济安全”，美国外资审核委员会也对其进行质疑的时候，中石油才开始澄清，但是即使最终中石油提出放弃优尼科美国境内的石油管道的所有权，也无济于事了。
除能源外，对于中国国有体制不理解，从而不信任中国企业的纯商业化并购，最终导致并购失败的案例还涉及其他众多领域，如华为收购3com，中国银行并购法国洛溪尔银行。
2、购买第三方国家企业在当地控股的公司
购买第三方国家企业在当地控股公司是一个较容易回避政府外资监管的方法，一般而言，如果股权转换不涉及到反垄断问题，当地政府对于外资间所有权的转换不会进行大的限制。
但是，购买第三方国家企业的机会毕竟不多，并且机会的出现和企业跨国战略在时间上未必匹配，这就使得企业需要制定中长期的并购计划，在机会出现时果断采取行动。
如日本nomura公司在雷曼兄弟破产之后购买了其在欧洲，亚洲和中东的一部分子公司。
3、通过当地控股公司进行并购
利用当地控股公司进行并购是规避当地政府对于外资并购监管的一个较为有效的方法。
首先，可以淡化跨国收购概念，通过当地为人所熟知的控股公司发出要约，能够避免民众对于外资收购的反感。
其次，利用当地控股公司的人力资源，特别当当地控股公司与目标收购公司间平时有业务往来时，能够在收购洽谈时更方便沟通。
最后，由当地控股公司发起要约的并购能够在一定程度上节省并购费用，政府对于外国企业的直接并购往往需收取高额税费，而对于本土注册的公司的收取相对较少。
4、与其他外国企业合作的并购
根据联合的外国企业行业的不同，与其他外国企业合作的并购可以发挥不同的优势：
和投资公司及银行合作，可以形成“文化缓冲地带”，保证重组整合的顺利进行；同时也可提供财务方面的支持；和当地同行业企业合作，可以加深对于当地经营和管理模式的理解。
总而言之，和外国企业合作并购可以消除对于中国资本的恐慌，增强沟通，和本土外国企业合作可以进一步打破壁垒。
但是与外国企业合作在收购后的经营阶段会遇到利益分配问题，因此，在合作初期应当对收购后的经营合作及退出机制达成协议。
（二）从日本吸取经验
1、战略性并购，摒弃不动产投资
日本在80年代由于本币升值，出口萎缩，于是筹集资本大举进军国际市场，积极参与并购，但是所购买资产多为房地产资产。
但在美国房地产交易萎缩，国内出口持续不振的情况下，日本的海外资产缩水严重。
如今，日本将目光盯在了具有知识产权、长期发展前景的药类、it类、金融、汽车类公司，其对于投资长期化短期化的抉择值得中国企业思考。
2、购买暂时陷入困难，但是具有发展前景的企业
日本企业与中国一样，拥有比较低的资产负载比率，加之日本企业与本土银行合作较为密切，使得其在金融危机后拥有了收购国外目前经营不佳的资产的能力。
但是值得注意的是，日本公司并非对于所有曾经辉煌但现在限于困难的公司照单全收。
其注重公司及所在行业的长期发展，在处理收购雷曼兄弟资产、并购美国汽车公司的问题上都较为谨慎。
3、积极入股，不限定于收购
目前，澳大利亚规定任何购买澳企业股份比例超过15%、以及收购资产在5,000万澳元（约合4,570万美元）以上的收购项目均须申报。
因此日本企业采取入股多家公司的方式，控股某些中要中小公司的战略，在不触碰国家外资审核的前提下，完成了战略布局。
从事实上看，日本的入股形式为值得中国借鉴，在铁矿石价格居高不下，中国并购澳大利亚大型矿业企业受阻的情况下，采取入股形式，对于中国钢铁公司来说也能够抵消一部分涨价带来的影响。
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