对青岛等地的代建制考察报告.docx

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对青岛等地的代建制考察报告

对青岛、武汉和南京三地政府

投资项目实行代建制的考察报告

2006年3月13日至3月17日，我局会同市发改委、建委一行4人组成考察组赴青岛、武汉和南京三市，实地考察了当地政府投资项目（非盈利性）的代建制实施情况。

考察期间，我们在重点学习三地在政府投资项目管理方面的成功经验的基础上，也就全国各地政府投资项目管理体制改革状况和有关做法进行了深入交流与沟通。

　　一、各地开展代建制的总体情况

　　积极推进政府投资项目管理体制改革是各地政府和相关职能部门的一项重要工作。

总体来看，改革的基本思路是全面建立政府投资项目代建制，通过培育、引进专业化的工程项目管理公司，对政府投资项目从工期、质量和投资等方面进行全方位的专业化管理，切实消除了过去政府投资项目建设管理过程中“投资、建设、管理、使用”四位一体的状况及由此带来的种种弊病，建立了有效的政府投资项目的约束机制，规范了政府投资项目的管理，从而提高了政府资金投资效益和建设工程质量。

2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》颁发后，代建制工作进入了一个迅速发展和推广的新阶段。

（一）大部分地方已经开始实行代建制。

据了解，厦门从1993年就开始进行代建制试点工作，青岛、安徽、重庆等在1997年左右开始推行，此后其他地方相继开展。

截止目前，在47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有32个开始了代建制工作，占68%；2个省、市拟开展代建制工作，占4%；13个省、区、市尚未开展，占28%。

另外，一些地级市也开展了代建工作，如贵州的贵阳和安顺、云南的玉溪和昆明、广西的柳州等。

（二）代建制的实施方式以招标选择代建单位为主。

目前各地代建制的组织实施方式大致有3类：

①由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位，如北京、重庆、浙江、青岛等；②政府成立专门的代建管理机构，直接负责具体项目的代建工作，如安徽、河北、深圳等；③由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建，如上海、江西等。

通过考察，各地代建制的组织实施方式以招标选择代建单位为主，在已开展代建工作的32家中，有22家选择该种方式，约占2/3。

有些地方则是两种甚至三种方式并存，如深圳既成立了专门负责代建制工作的工务署，同时又积极尝试通过招标、直接委托等方式选择代建单位。

　　（三）代建项目的范围不断拓展。

各地在代建制试点阶段，大多选择党政机关办公楼、公益性社会事业项目等公共建筑工程进行代建，如青岛市等。

随着代建制的推进，代建范围也逐渐扩大，一些地方开始对市政工程和城市基础设施项目实施代建，如武汉市等。

　　（四）代建制的法规建设正在逐步完善。

各地在推进代建制过程中，不断总结经验，及时制定和完善相关的法规文件，为代建制的顺利实施提供制度保证。

据调查，目前各地已经出台了60多份相关文件，内容涉及代建工作一般规定、代建项目的资金和财务管理、代建合同示范文本、代建单位资格管理等，其中大部分文件是以地方政府的名义颁布实施的。

　　（五）在代建工作的管理上，各部门分工协作、共同参与。

代建制工作涉及到许多方面，为了保证代建制的顺利实施，很多地方都采取了各部门分工协作、共同参与的管理方式，在明确主管部门的基础上，由发改、财政、建设部门和行业主管部门按照职责分工，分头负责、共同管理。

根据调研情况，32家已开展代建工作的省、区、市中，主要由发改部门负责管理的有18家，由建设部门负责管理的有5家，由有关部门分别管理的有9家。

　　（六）代建工作取得了积极成效。

从各地代建制实施效果看，基本上实现了项目投资、标准、工期和质量的有效控制，一定程度上克服了传统体制中的弊端，对提高政府投资项目建设管理的专业化水平和投资效益起到了积极作用。

　　综上所述，从全国代建制实行情况和代建工作取得的积极成效看，代建制是政府投资性项目管理的一种发展趋向，我市实施代建制已势在必行。

　　二、青岛、武汉和南京三地代建制实施情况

　　武汉市采用有限选定代建单位的模式。

武汉市的做法比较有特点，他们是发改委负责基本建设投资项目，建委负责市政基础设施投资项目，而对于交通、教育、科学等项目，由于其具有常设的基建部门或基建机构，拥有一定数量的专业人才和丰富的经验，因此，目前还没有纳入代建制范畴。

而对于非盈利性的公益项目，特别是项目使用部门没有常设基建部门，没有精通基建方面的专业人才和基建经验的，全部采用代建制的形式。

其做法是：

由市发改委、建委认定6—7家有较强经济和技术实力的国有建设、投资咨询公司为指定项目代理建设单位。

其特点是政府的决策可以较好地通过制定项目代建单位来实现，可以相对直接地降低管理成本。

其不足之处：

一是由于具有相对垄断性，存在代建单位相互“串谋”以抬高项目总投资，减少自身风险，并获取代建单位管理费用的可能性；二是受政府指定，代建单位缺乏工作主动性和积极性，竞争不充分，三是由国有公司代建项目存在行政干预的问题。

　　青岛市采用公开招标选定代建单位的模式。

早在1997年，青岛市就开始实行代建制试点，从2004年开始在市本级非经营性政府投资项目中全面推行。

在加强政府投资监管，提高资金使用效益方面进行了有效的探索，得到了中央领导和相关部门的充分肯定。

华建敏国务委员批示“青岛市加大政府投资的监管力度，提高资金使用效率、效益的探索值得重视”。

其做法是，首先由市发改委与财政局在研究年度财政投资项目时汇总提出代建项目名单，报市政府批准后确定。

通过政府采购方式公开选择专业化的项目管理公司；通过合同管理明确各方的责、权、利关系；通过推行政府采购、资金集中支付和会计集中核算制度以及严把项目竣工决算关等手段来加强政府投资监管。

其优点是，完全市场竞争，充分利用了市场手段管理建设，实现了真正的专业化管理。

其不足之处是，加大了政府有关部门特别是投资主管部门的工作量，同时还必须配备一定数量的专业技术人才。

　　南京成功尝试政府投资项目代建制。

南京市在借鉴各地经验基础上，采取了与青岛市较为相近的模式，并于去年8月和11月，成功地尝试了政府投资项目代建制，取得了明显实效。

　　此间，为全面了解各地代建制实施情况，我们又与三地同行就政府统一组建代建单位的模式进行了探讨。

这一模式的主要代表有安徽省、深圳市等。

其做法是：

在省市发改委成立专门机构作为代建单位，承担所有省市属公益性项目的代理建设。

其优点是，有一定的专业化，专门机构作为政府指定的代建机构，方便协调建设中的各种问题，政府也方便监督与管理该机构，代建收费或奖励提成标准可以相对较低，能迅速按政府指令完成某些工期紧迫的代建项目。

其不足之处：

一是独家代建，具有高度垄断性，完全没有市场竞争，没有从根本上形成控制投资的约束机制，一旦出现了质量、工期和投资超概算的问题，承担风险的责任不清，难以进行处罚和挽回损失；二是作为政府设立的代建单位，容易受到行政干预；三是一个代建项目要有一个项目经理及一个班子，代建项目一多就会造成机构人员庞大。

　　三、代建制推进过程中遇到的主要问题

　　虽然近年来代建制开始全面推行，但总体上看仍处于探索和完善阶段，由于思想认识不统一、规章制度不完善、实践经验不足等原因，在实施过程中遇到了一些困难和阻力。

（一）代建单位的法律地位有待明确，与使用单位的责权利关系需要进一步划清。

从目前情况看，代建单位的法律地位不明确，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。

代建单位与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰，代建合同的签订方式和内容很不规范。

另外，有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权力，过多干涉代建单位的正常工作。

（二）代建市场尚待培育，缺少水平高、专业性强的代建主体。

目前，从国家到地方对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。

代建市场处于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。

　　（三）代建服务计费无明确规定，标准偏低。

目前各地的代建取费标准大多是参照建设单位管理费的标准来执行。

但建设单位管理费与代建服务费相比存在较大差异，不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低，不利于吸引优秀企业参与代建。

　　（四）代建单位激励机制有待完善。

许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。

但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。

另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产业利益冲突，造成工期拖延。

　　（五）政府部门直接管理的组织模式，增加了工作量和行政风险。

各地代建制的组织模式各异，但基本都是政府有关部门直接管理代建项目的组织实施，这使得主管部门直接面对代建项目实施过程中的各种矛盾和问题，过多陷于具体事务，增加了日常工作量，不利于提高工作效率。

另外，有些地方还采取政府管理部门与代建单位、使用单位共同签订代建合同的方式，由于代建合同的内容十分详尽和繁杂，主管部门在项目实施过程中稍不留意，就有可能因各方对合同内容理解上的差异等原因而引发仲裁或行政诉讼，加大了行政风险。

　　四、三地的做法和经验给我们的启示和借鉴

　　通过对三地的学习考察，在以下几个方面为我市提供了可资借鉴的经验：

（一）政府投资项目的管理模式、管理方法、投资方式要根据项目性质的不同而不同。

没有一成不变的模式，可以采取多种方式，代建制只是其中的一种解决方案。

根本出路在于通过代建制来搭建监督平台，从而确保各项监督制度的执行，形成有效的利益制衡机制。

（二）加强政府投资项目的计划管理（主要表现在年度投资总量控制和安排上）。

政府投资要真正遵循量入为出、综合平衡的原则。

在我国经济整体显现投资过热的情况下，加强政府投资项目的计划管理有着重要现实意义。

　　（三）代建制模式的选择要符合市场规律。

考察表明，深圳模式在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不很成功。

原因在于工务署统管了所有的代建项目，权力过于集中。

因此，全面开放代建市场，培育代建主体，吸引众多专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资工程代建，是深化我市代建制试点与改革的必然选择。

　　（四）代建单位必须对代建项目实施全过程的管理。

重点要把握好代建单位的切入的时机。

由于项目造价控制的70%是在设计阶段完成的，因此代建单位必须在初步设计阶段即介入项目之中，充分发挥代建单位在设计阶段的造价控制能力，严控投资规模，提高投资效率。

　　（五）科学决策，避免随意性。

要实现从设计阶段就对项目进行有效的投资控制，关键在于必须提高项目可研报告编制的严肃性和科学性，可研报告中的项目投资估算必须客观准确，不受人为因素影响。

从我市目前的状况看，项目总投资往往是使用单位与政府之间讨价还价的结果，带有很大的随意性。

常常是政府先定项目和总投资，再做可研和初步设计，这样就很难保证可研报告的客观和公允性，无法避免概算超估算、预算超概算现象的发生，代建单位很难对项目的投资进行有效的控制。

　　五、我市实施政府投资项目代建制的建议

　　为确保我市代建制的顺利实施，结合我市实际，提出以下建议。

一是在代建制总体设计上，要坚持“先启动，后完善”的原则。

代建制是一项系统工程，需要在实践中不断总结经验，逐步完善。

二是在代建制具体操作上，要坚持“先试点，后铺开”的原则。

虽然代建制在全国已普遍开展，但总的看，目前“代建制”还处在初级阶段，还需要进一步深入研究和实践探索。

鉴于我市实际和兄弟城市的经验，在工作开展初期不宜一哄而起，全面推进，要选择适当项目进行试点，取得一定经验后再适时铺开。

三是在代建模式选择上，要坚持“多模式，择优选”的原则。

目前代建制主要有三种模式，各有特点，各有优缺。

由于代建制不是包治百病的灵丹妙药，要根据客观实际，对症下药。

三种模式不是一成不变的机械照搬，应采取多种模式并存的“复合型”模式，适合哪种模式就采用哪种。

四是在代建单位的招标中，要坚持“高门槛，易监管”的原则。

由于目前我市的有形市场还不甚完善，各种房地产开发、施工、设计、咨询、造价、监理公司资质参差不齐，甚至是鱼目混珠，因此，在工作开展初期，要尽量抬高门槛，选择具有良好的财务状况及商业信誉，以及具有自主的项目管理队伍，工程技术及经济管理人员配备合理的一级或甲级代建项目公司，待市场培育成型后逐步放开。

　　为此，要从以下几个方面入手：

（一）成立领导小组。

主要负责对全市代建制工作的指挥、组织、领导，为实施工作提供组织保障。

（二）确定牵头部门。

组建代建制办公室，主要负责代建制工作的组织实施。

完善部门分工机制，做到各司其职、协同作战。

　　（三）规范操作程序。

规范立项与决策程序，提高投资管理的严肃性；规范论证与批准程序，提高投资管理的权威性；规范组织实施程序，提高投资管理的科学性；规范资金拨付程序，提高投资管理的高效性。

当前，各职能部门要结合各自职责分工，制定相关的制度、办法、措施、程序，构建代建制实施的畅通渠道。

　　（四）加强制度建设。

代建制的推行和运作，代建业务的建设和发展，必须加强政策法规的研究，建立健全从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达，建设资金拨付、使用和财务管理，工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面的各项规章制度，为代建制的顺利实施提供制度保障。

　　（五）强化监督管理。

逐步完善我市政府投资项目的监督机制。

从决策—建设—完工等各个环节，建立起由计划、资金、市场三个方面共同构建的监管体系。